我国非营利组织法律研究探析*

李 倩

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

中国自1978年开启了改革开放大门，对中国乃至世界的经济产生了深远的影响。改革开放35年中国的经济正在高速发展，大多数民众的生活水平得到了改善，在世界经济总量的排名中，中国已经由改革开放前的第十三位提高至现在的第二位，在国际社会上的话语权也越来越大，甚至有人将中国经济的这种发展态势称为“世界领导权的东移”。在这场改革进程中有一种被称为“第三种力量”的组织也在逐渐的走入人们的视野，这便是中国的非营利组织。

为众人所熟知的“郭美美”事件，将象征着爱心的红十字会推上了公众视野的检阅台，让热心于慈善的民众对慈善组织失去了信赖，这也成为其所属的大环境——非营利组织发展的瓶颈。造成这种信赖危机除了有人为的因素外，更重要的还是相关制度的缺失，而当今最行之有效的措施当属具有强制约束力的法律。由此便可知对于非营利组织法律研究十分重要。

一、非营利组织的概念界定及自身定位

(一)非营利组织的概念界定

所有的社会组织可以分为政府组织和非政府组织，若再进行细分，则可进而将非政府组织分成营利性组织和非营利性组织。在以往的行政管理中，一向有“政府约束”与“市场机制”这两种相互对峙的思维模式，夸大政府和市场的功效，忽略了公民参与的重要性。在20世纪70年代，在发达国家，如英国和美国以及第三世界的非营利性组织也在迅猛发展。

国际学术界对于非营利组织的定义可以大体分为：结构——运作定义、法律定义、收入来源定义、功能定义等，在各类定义中多以萨拉蒙提出的结构——运作定义为主流，它以组织的结构和运作为连接点，若具非官方性、非盈利性、非强迫性和自治性的组织都可称之为非营利组织。

(二)我国非营利组织的自身定位

作为“第三种力量”的非营利组织实质上是介于市场和政府的中间介质，它的出现打破了原有的二元结构即政府——市场，它的出现弥补了政府与市场所无法能及的一面，既刺激了市场的活力又约束了政府的干涉力度。

若论及非营利组织的自身定位，可以从以下几个方面进行探究。从法律制度方面，可以参阅我国现阶段与非营利组织相关的一些法律制度，上至我国的根本大法即宪法，下至一些规范性文件。从社会关注度方面，刚刚结束的十八届三中全会所发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要激发社会组织的活力，进一步推进社会组织自治力度、权责明确化、细节透明化、以期望社会组织能更大程度的发挥作用，其中特别强调了对于非营利组织的法制管理。仅这些就足以体现非营利组织的地位非同一般。从国际化方面，我国的非营利组织的出现也迎合了当前的国际大环境，在经济快速发展的势头下，许多国家的市场结构和经济体制都在不断的进化，以期望能适应当前的发展进度，在市场竞争中谋得利益获得理想的市场地位。中国也不例外，作为一个发展中的国家，中国拥有许多先天的竞争优势，要想在世界国家中谋求一席之地，经济的发展也是至关重要的一步棋，只有走好这一步棋才能实现最大程度的与国际接轨，而我国非营利组织的发展便是走稳这步棋的战略之一，这也是国情所需，人心所向。

二、中国非营利组织的法律制度框架

总体来说，到目前为止，我国政府非营利组织已逐步建立起一套比较完善的法规体系，其中包括基本法、有关专门法、行政法和部门规章等。但是这套法律法规体系仍然存在问题，需要不断改革创新加以完善。若论及我国当前已经建立的非营利组织法律制度框架，可以从纵向的法律位阶加以归纳。

(一)我国非营利组织的现行法规——在基本法层面

公民的结社权也早已写进我国的宪法。新中国成立以来，我国宪法已经经过4次重大的修改，可这一条一直没有变过。这说明在基本法领域中，我国非营利组织的合法性是一直存在的。

(二)我国非营利组织的现行法规——在普通法律层面

虽然有关非营利组织的基本的法律在我国还没有颁布，但是已经有许多部专门针对特殊非营利组织的法律，以及部分条款涉及非营利组织的法律。这使得政府认为最重要的非营利组织获得了一定的法律制度保障。

(三)我国非营利组织的现行法规——在行政法层面

我国拥有比较完善的非营利组织系统的一些特殊规定。《社团登记暂行办法》也早在1950年颁布。《基金会管理办法》也在1988年颁布，1998年10月，国务院颁布了新的《社会团体管理登记条例》。《基金会管理条例》也在2004年颁布。至此，一个包括3种基本形式的非营利组织、统一实行归口管理并纳入双重管理体制的非营利组织行政法规体系基本建成。

三、我国现行非营利组织法规体系的缺陷

法律是一个非营利组织发展和发挥其作用的条件，是一个必要的基本条件，必须给予其足够的重视。因此，如何提高非营利组织的法律和政策环境是值得去探索的。 探索的前提是发现问题，当前我国非营利组织的相关法律制度还存在很多漏洞，也正是因为这些漏洞导致非营利组织仅仅因为“郭美美”事件便深陷舆论泥潭难以全身而退，也正是因为这些导致非营利组织总是不能沿着预定的轨迹发展。所以及时发现法律制度漏洞并加以填补已经迫在眉睫。

针对这些法规体系的缺陷，可以从以下几个方面进行分析。首先，我国有关非营利组织的法律并不完备，由于我国还没有违宪审查这一相关法律制度，导致宪法中所规定的公民的结社自由权无法得到切实的保障，中国是一个典型的法治社会，任何事物的存在都必须要有法律依据可循，若要健康发展就更离不开法律作为其坚实的后盾，既无真正的保障又何谈其发展。其次，我国对于非营利组织所发挥的作用在认识上有欠缺，使得非营利组织登记注册难，正常运营难，长此以往便会阻碍非营利组织发展的积极性，无法确保非营利组织的健康发展。再次，由于我国在这个领域的立法技术还不成熟，导致一些规范非营利组织的相关法规制度流于形式，很难发挥应有效用。最后，我国对于非营利性组织在市场运行中的地位定位还很模糊，并未给其足够的重视，导致非营利组织常常处于一个十分尴尬的地位。综上所述，我国必须要加快构建非营利组织法律制度框架的脚步。

四、改善中国非营利组织法律政策环境的政策建议

(一)构建更加完善的非营利组织法律体系

我国应引入“非营利组织法”作为非营利组织稳步发展的保障。《非营利组织法》可以推动非营利组织更好的发展，同时也可以限制政府的权力。当然，构建非营利组织法律制度体系是一个系统工程。该系统包括一个纵向匹配各相关职能部门法之间的非营利组织的一系列地方、行政性法规、政府的政策措施，也包括对非营利组织大的法律规定与现行法律制度之间的横向配套，配套措施还应包括税收优惠政策，监督和管理、人事制度、社会保障等方面。

(二)降低非营利组织的准入门槛，加强法律制度的监督

由于中国担心如果降低登记注册的限制，将会有许多公民组织跨过登记的门槛，泛滥而无法控制；故而采取比较保守的制度，导致了现今非营利组织的准入门槛过高，审批流程过于严格。这正是计划经济时期所遗留的思维模式。我们应该逐步消除双重管理制度和严格的审批制度。到时当非营利组织的各项条件符合相关规定，到相关部门审批注册便可，如此一来政府将以法制化的方式对非营利组织进行有效的监管。若非营利组织违反法律规定，必将接受监管部门的处罚。完善非营利组织的监管体制是有效的前提和基础。

(三)尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策

在非营利组织领域我国目前还没有成体系、全面、适行的税收相关政策。在一般情况下，非营利组织的税收优惠主要集中在是对非营利组织本身的优惠和对捐赠一方的优惠。非营利组织融资的发展依赖于经济的水平，大体上还是要由企业、公民的志愿性和社会经济发展水平来决定。只有经济和文化发展到一定程度，企业、市民才会心甘情愿的捐赠给非营利组织，因此，我国若要加快非营利组织的发展，归根结底还是要以经济的发展和公民意识的提高作为着力点。非营利部门是不以营利为目的，不等于不能盈利，在医疗和教育领域是可以有适当的盈利，但其盈余应归“公”而不能归“私”，使其成为组织运营基金的一部分。此外，应对非营利组织的商业活动政府可以适当予以免税，促进发展。

近年来，关于行业协会立法的和慈善立法的问题都已正式纳入国家相关部门的立法程序。通过一系列的努力，我们相信，在不久的将来，会形成一个使非营利组织健康发展的法律制度框架。应当说，这在我国非营利组织的发展特别是制度环境的建设方面，是一个重要的历史工程。

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