我国公务员养老保险制度改革的难点及其突破

2014-03-31龙玉其

理论导刊 2014年3期

摘要：公务员养老保险制度改革是当前社会关注的重要问题，也是我国养老保险制度改革的重要任务。公务员养老保险制度改革作为一项复杂的工作，在制度设计与实施过程中，需要充分认识并解决若干难点问题，主要包括制度模式的选择、筹资机制的建立、待遇水平的设定、转轨方案的设计、投资体制的完善、配套改革的推进等。为此，必须处理好不同职业和年龄群体之间的关系，实现责任共担，体现公务员的职业特点，促进基金保值增值，协同推进改革。

关键词：公务员；养老保险制度；制度设计；配套改革；难点；突破

中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）03-0004-04

近年来，社会各界对养老保险“双轨制”的问题高度关注，并强烈呼吁进行改革。传统的公务员养老制度已呈现诸多问题，难以适应未来经济社会的发展，迫切需要进行改革。由于公务员群体的职业特殊性，与其他群体养老保险制度相比，公务员养老保险制度改革需要考虑更多的因素，改革设计更加复杂。目前，公务员养老保险制度改革存在若干难点，主要包括制度模式的选择、筹资机制的建立、待遇水平的设定、转轨方案的设计、投资体制的完善、配套改革的推进等方面，未来公务员养老保险制度改革应该重点考虑这些内容，寻求有效的解决办法，推动改革的顺利进行。

难点之一：模式如何选择——人群关系的处理

制度模式的选择是公务员养老保险制度改革的关键之处与根本前提，也是改革的难点之一。选择什么样的制度模式直接决定着改革的制度设计与改革的难度。而制度模式选择的根本是要通过科学的制度模式来处理公务员与其他群体之间的关系，实现养老保险制度公平与效率并举的发展目标。

从国际上养老保险的制度模式来看，呈现多元化发展的趋势，不同的国家基于各自的国情与历史传统选择了不同的制度模式，并在此基础上展开了多样化的制度设计。[1]根据不同的标准，具体可以分为缴费确定制、给付确定制、混合确定制模式；现收现付制、基金积累制、部分积累制模式；单一层次和多层次的养老保险制度等。就公务员养老保险制度模式而言，如果根据与其他群体之间的关系，可以分为完全独立型、完全融合型、部分融合型三种模式，分别有不同的国家选择了这些模式。根据世界银行的统计，截止到2004年，在有资料的158个国家中，略超过50%的国家尚存在独立的公务员养老计划，没有与全民养老计划融合在一个体系中。[2]但是，从全球公务员养老保险制度的改革趋势来看，正在从独立型模式走向融合型模式。[3]

总体而论，不同的养老保险模式利弊兼存，相同的制度模式不一定适用于不同的国家，也未必适用于一个国家的不同发展阶段。未来我国公务员养老保险制度模式的选择应该结合我国特定的政治体制、政党制度、公务员的职业特点、经济体制、社会保障模式等因素选择制度模式。

从我国目前养老保险的制度模式来看，总体实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，在待遇确定方面，是混合确定制；在筹资方面，是部分积累制。我国养老保险模式的选择充分借鉴了国外的经验，在结合国情进行改革试点的基础上确立了这一模式，并且运行相对稳定。但是，仍然还不成熟，存在诸多方面的问题，比如个人账户的空账问题、基金保值增值难、制度转轨成本的分担机制不明确、待遇调整机制不完善，等等。公务员养老保险制度模式的选择应该在借鉴其他养老保险制度经验的基础上充分考虑其存在的问题与教训。

如何处理公务员与其他职业群体之间的关系是我国公务员养老保险制度模式选择的难点，应该充分考虑不同群体的特点和利益诉求，促进不同群体之间的和谐共处。基于经济社会长远发展的整体利益，选择科学的制度模式，满足不同人群多样化的养老需求。处理好公平与效率的关系是我国公务员养老保险制度模式选择应该遵循的基本原则，也是公务员养老保险制度改革的理想目标。

基于国内外养老保险制度模式的实践和以上这些因素，近期我国公务员养老保险制度改革的目标模式可以概括为：多层次、部分积累、部分融合、责任共担、社会化、强制与自愿相结合的公务员养老保险制度。这一制度模式要求基本养老保险与补充养老保险相结合，建立公务员职业年金制度，体现公务员的职业特点。这一制度模式符合我国经济社会发展的现实国情，有利于实现公平与效率的结合、促进不同职业人员的自由流动、降低公务员养老保险改革的难度、促进养老保险制度的适度整合，符合我国社会保险制度的主体模式。

难点之二：责任如何分担——筹资机制的建立

在选择科学、有效的制度模式的基础上如何划分不同主体在公务员养老保险制度中的责任，建立科学的筹资机制，是公务员养老保险制度改革的另一个难题。

目前我国的公务员养老保险制度的资金供给完全由国家财政负责，由国家财政纳入年度预算，实行现收现付制，单位与公务员个人无需缴纳任何费用。这种筹资模式与筹资机制不符合当前我国市场经济的发展规律，不利于实现公务员养老保险制度公平与效率的目标，不利于公务员养老保险制度的可持续发展，也不符合国外公务员养老保险制度改革的趋势。因此，建立科学的筹资机制是未来公务员养老保险制度改革的重点和难点。

总体来看，我国养老保险实行部分积累的筹资模式，社会统筹部分实行现收现付制，个人账户部分实行基金积累制。社会统筹部分完全由国家或单位负责，个人账户主要由个人缴费组成，国家或集体给予适当支持。城镇职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险的筹资水平差异较大。当前我国养老保险筹资存在缴费基数不实、逃费现象严重、费率相对较高等诸多问题。

公务员养老保险制度的筹资应该避免其他群体养老保险制度筹资存在的这些问题，并结合公务员的职业特点开展筹资模式的创新。公务员养老保险制度筹资模式的创新与筹资机制建立的一个重要方面就是要建立责任共担机制。如何确定合理的筹资水平，划分国家、单位和个人的责任分担比例是公务员养老保险制度筹资设计的难点之一。公务员养老保险制度的筹资应该借鉴其他群体养老保险制度筹资机制中责任共担的做法，但不宜完全照搬其具体的筹资办法。应该坚持政府为主、责任共担；收支平衡、水平适度；强制性与灵活性结合等原则，不同制度层次的筹资方式有所不同；基本养老保险层次完全由财政负担，实行现收现付模式；[4]职业年金由财政和个人共同负责，实行完全个人账户模式。应该突出强调政府的财政责任，公务员养老保险仍然要以财政投入为主，不能一味地“甩包袱”；但也不能是财政包办，而应该建立责任共担机制，需要公务员个人适度履行缴费义务。尤其是在公务员职业年金制度方面，需要通过激励与约束相结合，个人缴费与财政匹配相结合，规定个人最低缴费，多缴多配，但要规定个人缴费与匹配上限。endprint

在制度设计中，需要科学测算确定公务员养老保险的资金需求，充分考虑我国公务员的职业特点，设计公务员养老的筹资水平、筹资来源及分担比例、缴费年限和筹资方式等具体参数。这其中，需要把握好“度”，包括责任分担的度和筹资水平的度，需要结合制度模式、公平性、激励性、经济社会发展水平等因素来综合考虑。

难点之三：待遇如何确定——计发机制的设计

不同群体之间养老保险待遇差距较大是推动公务员养老保险制度改革的重要原因，因此，在公务员养老保险制度改革中，需要合理设计待遇水平，并且设计科学的待遇计发办法，这是我国公务员养老保险制度改革设计的核心与难点之一。

关于养老保险待遇的问题，实际上包括两个方面：一是待遇水平的设定；二是待遇计发机制的设计。也就是说，需要明确什么样的待遇水平既适合公务员的职业特点和需求，又能获得其他群体的认可与支持；同时，围绕这一目标来设计具体的待遇计发机制，包括待遇获取的资格条件、待遇的构成部分、待遇计发的方式、待遇调整的办法，等等。

公务员养老保险待遇水平的设定需要充分考虑目前公务员的养老待遇水平和公务员的养老需求，并参考事业单位人员、城镇职工的养老保险待遇水平。总体上看，目前公务员的养老待遇水平相对较高，[5]未来的改革设计无需提高公务员的待遇水平，而是需要通过改革设计来维持或者适度降低现有的养老金待遇水平。

待遇水平与待遇计发机制设计需要明确的一个问题就是是否应该将降低公务员养老的待遇水平作为一个重要目标。对这一问题的回答直接决定着待遇水平与计发办法。总体而论，应该将缩小养老金待遇差距作为我国养老保险制度改革的重要目标，但是，如何缩小差距是一个值得深入研究的重要问题。究竟是降低公务员的养老待遇，还是提高其他人群的养老待遇？缩小待遇是一步到位，还是分步实施？缩小待遇是直接降低待遇，还是通过参数调整间接降低待遇？在未来的公务员养老保险制度改革中，必须将待遇确定作为一个核心内容来研究和设计。

需要明确的是，缩小待遇差距不等于没有待遇差距，由于不同群体的职业特点，其养老保险的待遇应该体现出适度的差异性，只有这样，才能增强对不同群体的激励性，真正实现养老保险制度的公平与效率。但是，究竟什么样的待遇差距是合理的，需要从主观和客观两个方面进行测量与评价，需要通过严谨的调查研究来确定合理的待遇差距。

应该将待遇调整机制的设计作为公务员养老保险待遇确定和缩小待遇差距的一个重要举措，也为其他群体养老保险待遇的调整提供参照，这是待遇设计中的难点，也是未来完善我国养老保险制度必须解决的重要问题。同时，其它参数的确定也是待遇确定过程中的重要问题，包括缴费年限、待遇领取的年龄、待遇构成、待遇水平与个人缴费的关联程度等。解决这些问题，应该围绕制度模式和筹资机制来展开测算与设计。

难点之四：权益如何处理——转轨方案的确定

制度转轨是其它养老保险制度和社会保障制度改革的难点，也是公务员养老保险制度改革的难点，如何处理不同年龄公务员的权益、设计科学的转轨方案，是确保公务员养老保险制度改革顺利实施的重要保障。从理论上讲，制度转轨是制度改革的必要步骤，制度转轨就是制度改进的过程，科学的转轨方案有助于改革的顺利实施；反之，不科学的转轨方案则可能带来负面问题，不利于改革的实施。

制度转轨的核心问题就是对不同年龄公务员的权益处理，即如何处理好改革过程中“老人”、“中人”与“新人”的养老利益。由于这些群体处于不同的年龄阶段，参加工作的时间不同，公务员养老保险制度改革对他们的影响也有所不同，因而在改革过程中，对他们的权益处理办法也应该有所差异。其中，最核心的是要处理好“中人”和“老人”的利益，尤其是对“中人”利益的处理更加复杂。

在城镇职工基本养老保险制度改革的过程中，由于制度转轨方案设计不够科学、对不同年龄群体权益的处理不明确，导致了转轨过程中对转轨成本的处理不明确，出现了大量的个人账户空账和巨额的隐性债务，制约着养老保险制度未来的可持续发展。有学者甚至认为，在转轨过程中始终没有就支付转轨成本形成明确的制度安排，这使得中国的基本养老保险制度转轨仅仅停留在制度上，并未真正步入实质层面。[6]公务员养老保险制度改革应该吸取城镇职工基本养老保险制度改革中的这一教训。

在公务员养老保险制度转轨的过程中，其转轨设计可能更加复杂，不仅要考虑不同年龄公务员的权益，而且还要考虑公务员与其他职业群体流动过程中的权益处理。公务员养老保险制度转轨设计的核心是转轨成本的核算，明确转轨过程中的资金需求量，并且明确转轨成本的核算方法与筹资渠道。由于制度转轨的复杂性，再加上公务员的特殊性，需要在改革过程中开展制度创新，设计科学的转轨方案。建议对“中人”在新制度实施前参加工作时间内的职业年金账户权益以“认可债券”的形式予以认可，在“中人”退休后对“认可债券”进行兑现。“认可债券”虽然没有明确的投资回报率，但也应该给予一定比例的利息。

难点之五：基金如何增值——投资体制的完善

基金的保值增值是实行基金积累型养老保险制度国家的共同难题，也是我国养老保险制度健康发展的必然要求。我国养老保险制度实行的是部分积累制，通过多年来的积累，已经形成了巨额的养老保险个人账户资金积累，迫切需要通过合理的投资对其进行保值增值，才能维护劳动者的养老权益，促进养老保险制度的可持续发展。有学者通过对基本养老保险基金投资收益率的分析，得出：个人账户基金投资收益率每增加1个百分点，社会保障水平相应提高0.51个百分点。[7]但现实情况并不理想，我国养老保险个人账户基金一直采取保守的投资策略，主要投资于银行存款和国债，在扣除通货膨胀率后，十年年均收益为负数。以2010年为例，当年城镇职工基本养老保险基金的收入几乎都来源于基金征缴，占比高达82.79%，而运营收入（几乎全部为利息收入）仅为2.04%。[8]endprint

考虑到我国的社会保障制度（尤其是养老保险制度）的现状，未来公务员养老保险制度改革在制度设计和改革实施的过程中，需要充分考虑基金的保值增值问题，才能推动公务员养老保险制度改革的顺利实施，确保公务员养老权益的实现。基于目前我国养老保险基金主要用于银行存款和购买国债而难以实现保值增值的现状，在公务员养老保险制度改革过程中，需要吸取其他养老保险制度在保值增值过程中存在的问题和教训，建立科学、高效的基金管理与投资体制，这是确保公务员养老保险基金保值增值、实现公务员养老保险目标的重要保障。由于其他群体养老保险制度尚未真正建立科学的基金管理与投资体制，公务员养老保险基金管理与投资体制的建立与完善也可以为其提供经验借鉴。

公务员养老保险基金投资体制的建立和完善，需要解决投资主体、投资渠道、投资方式等方面的问题。公务员养老保险基金投资体制完善的方向是增强其独立性、专业性、多元化、公益性。应当指出的是，公务员养老保险基金投资体制的建立和完善涉及到养老保险管理体制和整个行政体制方面的问题，相对比较复杂，需要有相关配套改革的跟进。

难点之六：配套如何完善——配套改革的推进

公务员养老保险制度改革是一项复杂的系统工程，受诸多因素的影响，因而不能孤军奋战，必须有相关配套改革的协同推进，否则，无论多么完善的制度设计与管理服务，都难以真正实现改革的目标和效果，甚至改革难以顺利推进。目前我国公务员养老保险制度的相关配套改革还比较落后，制约着公务员养老保险制度改革的推进，主要体现在机关人事制度、工资福利制度、资本市场等方面。

在机关人事制度方面，公务员养老保险制度改革与机关人事制度改革二者相辅相成，应相互促进。一方面，公务员养老保险制度改革的顺利推进为机关人事制度改革创造条件，另一方面，机关人事制度改革是促进公务员养老保险制度改革的重要保障，可以减少公务员养老保险制度改革的阻力。目前的公务员人事制度还带有浓厚的计划经济色彩，比如人员众多、机构臃肿，等级制度明显，铁饭碗、终身制，人员流动不顺畅，人员选拔和任用机制不合理，缺乏科学的考评机制，等等。尽管近些年来，在公务员人事制度改革方面有一些探索，也取得了明显的成绩，但是并没有得到根本的改变，已成为公务员养老保险制度改革和行政管理体制改革和经济社会发展的阻碍。因此，未来迫切需要加强公务员人事制度改革，可以借鉴事业单位和企业的做法，考虑实施和完善公务员聘任制改革。[9]

工资福利制度与公务员养老保险制度是公务员报酬制度的共同组成部分，工资福利制度的健全、科学与否会对公务员养老保险制度产生重要影响。但是当前我国公务员的工资福利制度还存在诸多问题，工资福利制度的不完善不利于公务员养老保险制度改革的顺利推进。由于工资收入在整个收入结构中的不合理，使得目前公务员工资制度已经失去了相应的激励作用。公务员工资内外收入倒挂现象比较严重，制度内、外的收入比例严重失调，工资收入仅为公务员全部收入的1/3，地方的各种政策性补贴和各单位工资外收入所占的比例高达三分之二。[10]公务员的工资制度严重扭曲，缺乏激励作用。公务员的福利收入比较混乱，存在着“多补贴、滥福利”现象。一些单位通过各种形式变相发放福利，或者福利隐性化，尤其是各种职务性消费福利项目繁杂。与不同形式的工资收入相比，福利项目的设置显得更加混乱。福利项目设置的不规范，使得不同单位之间、不同地区之间的公务员福利支出差别较大。因此，未来需要加强公务员的工资制度改革和福利制度改革，统筹考虑公务员的工资、保险和福利制度，使之协调发展，相互促进，分别发挥相应的作用。

在资本市场建设方面。公务员养老保险基金的投资与保值增值，需要有一个完善的资本市场。我国资本市场的发展虽已起步，但还很不完善，制约着养老基金的发展和养老保险制度的改革。目前中国资本市场整体发展水平仍然处于初级阶段：整体规模偏小，直接融资比例较低，股票、债券市场结构失衡；市场机制不够完善，市场运行效率不高；上市公司治理水平有待提高；证券公司综合竞争力较弱；投资者结构不合理，机构投资者规模偏小，发展不平衡；法律和诚信环境有待完善，监管有效性和执法效率有待提高。[11]为此，迫切需要建立和完善资本市场的法律法规，加强资本市场的监管，培养大量专业化的投资与管理人才。

此外，收入分配制度、退休制度等改革的落后也在一定程度上制约着公务员养老保险制度的改革与完善。公务员养老保险制度改革应该与之协调，统筹推进改革。

参考文献：

[1]罗伯特·霍尔茨曼，理查德·欣茨.21

世纪的老年收入保障——养老金制度

改革的国际比较[M].中国劳动社会

保障出版社，2006.

[2]Robert Palacios and Edward White

house（2006），Civil-service pension

schemes around the world，World Bank

Social Protection Discussion Paper

No.0602.

[3]龙玉其.公务员养老保险制度国际比