新型城镇化背景下城乡结合部社会治理问题研究

2014-03-31贾凯

理论导刊 2014年3期

贾凯

摘要：新世纪以来，随着我国经济社会快速发展，城镇化进程不断深入，大大改善了人民群众的生产生活条件。但是不可否认，我国城镇化也存在“冒进式发展”现象、区域城镇化发展不平衡不科学等问题。其中，“城镇结合部”社会治理问题比较突出，出现了城乡二元交叉管理、社会治理公众参与度低、社会治安顽疾难治理、违章建筑难以清理、环境卫生状况欠佳、民生设施建设滞后等问题。解决城乡结合部社会治理难题，应从推进社会管理体制创新、构建公众参与治理机构、完善社会治安防控体系、完善环境保护奖惩机制等方面入手。

关键词：城镇化；城乡结合部；社会管理；社会治理

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）03-0010-04

“十二五”规划纲要中，我国政府提出“城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强”的任务，城镇化日益受到社会各界的广泛关注。党的十八大强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这也是在综合分析我国国情基础上做出的战略选择，是推动我国经济社会又好又快发展的明智之举。城乡结合部是我国城镇化发展的必然产物，是我国城乡一体化进程中产生的过渡性社区。因此，城乡结合部社会治理问题的解决，本身就是破解城乡二元结构，从而实现城乡一体化的过程。

一、城镇化与城乡结合部的产生

1.城镇化是现代化的必然选择。城市化是社会生产力发展的必然产物，城市化的推进程度与一国的生产力和经济社会发展水平密切相关。英国是世界上第一个城市化水平超过50%的国家，也是当时世界上最先进的国家。以欧美发达国家为代表的主要资本主义国家，在城市化水平达到50%后，先后成为先进生产力的典型。许多国际组织也把城市化水平作为衡量一国生产力发展与经济增长的重要标准之一。城市化的最高层次是城乡一体化，这也是我国统筹城乡发展的奋斗目标。

城市化是农村不断被城市“同化”的过程，即城市的生产力、现代文明科技向农村传播与扩散，最终达到城乡互享的过程；城市化也是城市向农村扩张的过程，农村地域不断转化为城市地域，城市地域不断扩大，城市数量显著增加，城市人口的规模和密度亦不断增加。有资料证实，城市化水平达到50%时，城市文明普及率将达到70%；城市化水平达到70%时，城市文明普及率将达到100%，即消灭了城乡差别，实现了城乡一体化。

“实施城镇化”是中国特色社会主义现代化的重要内容，是我国在综合分析国情基础上做出的战略选择。第一，我国城市化水平低，严重滞后于经济社会发展。根据第六次全国人口普查的统计，我国目前城镇居住人口占总人口的比例为49.68%，已经进入城市化快速发展阶段，现在是加快城市化进程的良好时机。第二，我国城市数量少，吸纳农村剩余劳动力的能力极为有限，因此，仅依靠现有的城市来吸收、转移农村上亿剩余劳动力是不现实的，积极发展小城镇是我国实施新型城镇化的最佳选择。第三，我国城市规模结构体系不合理，城市规模升级困难，实施城镇化战略，有利于就地解决农村剩余劳动力，在小城镇发展壮大基础上进一步升级为小城市、中等城市，从而促进我国城镇体系良性发展。因此，实施城镇化是推进我国城市化的重要途径，既有利于城市现有规模的扩张，又有利于城市文化科技向农村的渗透，从而实现农村的城市化和现代化。

2.城乡结合部是城镇化的产物。城乡结合部是城市与农村的结合部位，是城市与农村相互渗透、交融过程中产生的特殊社区。这类社区以往属于农村，由于城市区域的扩张、能量的扩散而向外辐射，导致城市核心区外围不断拓展，市属行政范围也随之扩展，郊区变为市区。城乡结合部实质上是城市中心区与外围农业腹地之间的过渡带，是改革开放以来中国城市化进程中普遍存在的社区类型。从功能上看，城乡结合部是城市功能与农村功能互相渗透、经济社会发展特殊而又充满活力的地区，兼具城乡生活方式双重特征，不同于传统意义上的城市与乡村。

典型意义上的城乡结合部需要满足三个条件：与城市中心区毗邻，兼具城市与农村的某些功能、特点，行政管辖上不属于城市街道管辖，而属于郊区的乡镇管辖；非农产业发达，由于毗邻市区，蔬菜种植业、食品加工业、服务业等产业发达，但仍有少量农业和农业人口；人口密度较大，介于中心城区与乡村之间，人员构成比较复杂，流动人口较多。

城乡结合部是个动态概念。若以城市中心为圆点，那么随着城乡结合部这一圆圈不断扩大，城乡结合部也随之向外扩张。现在的城乡结合部会发展成城区，新的农村区域会发展成新的城乡结合部。因此，城乡结合部是城市边缘区域由农村走向城市这一动态过程的中间阶段。城乡结合部是我国城镇化进程的产物，但是各地城镇化的进程和影响因素又有所差异，其发展的内在动力也不尽相同。可以说，城乡结合部的发展既有共同性，又有差异性。

改革开放后，随着大中型城市中心区域的持续向外扩张，中心城区的人口、企业、住宅等不断向周围地区迁移，形成了一个不同于原中心区、又不同于农村的、具有独特特征和结构的典型区域——城乡结合部。随着人口流动的放开，大量外地人口涌入大中城市或农村人口涌入城市，由于城市边缘区生活成本较低等原因，大量流动人口聚集在这些城乡交互带，居住生活，形成城乡结合部。在城镇化过程中，大量农村剩余劳动力涌入城市，进入工厂工作或从事个体服务业。大量人口涌入城市，造成了房地产市场的“刚需”，再加上各地政府在“土地财政”的驱使下，房地产市场一片火爆。传统中心城区的空间有限，很多开发商把开发重点转向城郊，于是，在城郊出现了座座“新城”。这些地区的居民本以农业为生，失地后他们便把富余的住房出租出去，以房租为生。在此背景下，城乡结合部形成了居民和租住者混居，且租住者人口数量远多于居民的局面。在城镇化进程中，城乡结合部应运而生。

二、城乡结合部社会治理存在的问题

1.城乡二元交叉管理。城乡结合部地处城市边缘地带，具有城乡二元结构的鲜明特点，居民与租住民混杂，“一地多管”、“一地无主”等现象普遍。某些原属于农村村委会管理的土地被不断开发后，处于街道办事处、乡镇政府等机构交叉管理状态，并可能存在工商、税务、城管等多方面交叉管理现象。某些城乡结合部在治安管理上，存在着村委会和居委会两套系统，重复治理现象普遍，制约了城乡结合部地区治理效率的提高。

此外，适用于普通农村、城市的乡镇、街道办事处的管理体制在城乡结合部地区难以奏效。一方面，在我国当前的城镇化进程中，不少邻近城市的乡镇划出部分土地成立街道，将较多编制资源用于新设立的街道办事处，这在一定程度上打击了乡镇在城乡结合部管理中的积极性。另一方面，按照“成熟一批、划转一批”的城镇化模式，不少发展比较成熟的居委会直接就近划入相邻街道管理，但是这些地区的土地所有权有些仍属于乡镇，这种模式直接造成了城乡结合部管理中乡镇、街道交叉管理问题。

2.社会治理公众参与度低。城乡结合部地处农村与城市的交界地带，公众素质参差不齐，权利和责任意识较差。善于做群众工作是中国共产党的重要政治优势，基层社会治理更需要公众的积极参与，特别是需要广大党员发挥模范带头作用。然而，不少地区城乡结合部的党组织建设并不规范，党组织软弱涣散，党员素质和文化水平不高，部分基层党组织存在贪污腐败、党群关系紧张等问题，并没有在城乡结合部社会治理中发挥先进作用。

畅通的参与渠道和成熟的民主制度是公众参与社会治理的必要条件。据南方某中部城市调查统计，有24.9%的公众认为城乡结合部缺乏民主政治的生态环境，影响了公众参与社会治理的积极性，而且公众参与渠道不畅通、民主制度建设不完善也是重要影响因素。[1]不少地区公众参与渠道单一，缺乏网络技术和新媒体技术的支持。城乡结合部是流动人口聚集区，其中青年群体占有很大比重，新媒体对他们工作、生活影响巨大。缺乏信息技术的支持，显然不利于带动不同群体参与社会治理的热情。

3.社会治安顽疾治理难。社会主义市场经济的发展，使得人民生活水平普遍提高，但是社会财富的迅速流动以及不规则的累积，造成了社会分配不公和个人经济收入悬殊的局面，“基尼系数”居高不下，超过国际警戒线，充分说明了这一问题的严重性。[2]本来城乡收入差距就较大，再加上不少常住居民因为拆迁一夜暴富，拥有大量财富，而外来人口收入较低，因此收入悬殊问题在这些地区表现更为明显。生活水平的巨大差距容易刺激外来流动人口，导致他们产生不满心理，甚至产生报复社会的动机。

城乡结合部由于人口数量较多，流动较大，给人口管理造成了一定困难。不少流动人口素质较差、法律观念淡薄，再加上团体性较强、业余生活单调等原因，他们常成为社会不安定因素。城乡结合部常发生的偷盗自行车、电动车以及一定数量的入室盗窃等案件，对居民生活产生了很大困扰。据统计，2010年上海某区某镇拘留所拘留的660人中，91%是外来人员。[3]此外，不少务工人员业余生活单调，由此引发的吸毒贩毒、赌博、卖淫嫖娼等刑事案件时有发生，这些都使得城乡结合部成为刑事案件高发区域。

4.违章建筑难以清理。违章建筑是城乡结合部执法管理中的顽疾之一。由于家庭收入增加和生活条件提高，人们改善住房条件的愿望较为迫切，再加上传统观念“买房置地”的影响，使得攀比之风日甚，导致农民建设住房的愿望十分强烈。再者，住房出租能够为人们带来丰厚的收入，大量农民进入城市务工，因为地理位置的原因，城乡结合部的租金具有很强的价格优势，因此，很多城乡结合部的居民不惜花费巨额资金进行违章搭盖，以供出租，这也是当前我国城乡结合部普遍存在的现象。

城乡结合部是农村向城市发展的产物。很多城郊居民为了获得高额拆迁补偿进行违法建设，这种现象在面临拆迁的城中村或城郊村很普遍。受宗族观念的影响，很多城乡结合部的居民抱团抗法，导致这些地区执法十分困难。除此之外，规划相对滞后、居民法律意识淡薄等因素，使得城乡结合部地区的违章建筑长期难以治理。不同管理部门的交叉管理和管理错位，使得执法主体和执法体制不清晰，如城管执法部门与土地局之间的执法职能存在交叉错位、相互推诿等问题。

5.环境卫生状况欠佳。城乡结合部环境卫生问题突出，脏、乱、差现象严重。在城乡结合部发展过程中，随着征地范围的不断扩大，无业、失业人员不断增多，再加上外来流动人口大量涌入，使得城乡结合部环境卫生问题突出。如违规占用城市交通要道，违法摆摊设点，从事各类经营活动，沿街餐饮店、夜间路边烧烤产生的油污对地面污染严重，卖菜、卖水果产生的垃圾随意丢弃路面等等，严重影响市容市貌。

由于地处城郊、管理不善，大部分城乡结合部地区尚未形成科学、完善、环保的垃圾管理系统，垃圾露天堆放和简单填埋现象普遍。不少街区由于硬件设施不完善、排污系统不合理、清运费用不足等原因，再加上保洁人员配备不足，使得城乡结合部的清扫保洁难度加大，同时，清洁楼和废弃物处理厂建设滞后，也使得日常环境清理出的废弃物无处处理。城乡结合部地区由于建筑工地较多，产生的建筑垃圾、工业垃圾难以处理，环卫主管部门管理不力等原因，使得其环境卫生现状与我国建设现代都市的目标极不相称。

6.民生设施建设滞后。城乡结合部辖区交界处，民生设施建设存在投资欠缺和城乡财政分支的现状：城市用于民生设施建设的投资仍以市区为主；农村缺乏进行大规模市政建设的资金；由于政策原因，新农村建设的专项资金又无法划拨给城乡结合部。因此，城乡结合部的民生基础设施建设严重滞后，发展面临严重的资金瓶颈。部分城乡结合部公共服务设施、交通基础设施、医疗卫生设施落后，超负荷运载，有的地区市政基础设施严重不足，如缺乏配套燃气管线等基础设施，致使无法采用热力或燃气集中供暖。

城乡结合部流动人口的住房保障政策也较为缺乏，无论是城市保障房建设还是房地产开发商都不会把城乡结合部的流动人口作为服务对象，而且以廉租房为主的城镇住房保障体系又严格地将“户籍”问题列为享受廉租房的必备条件，以北京、上海等为代表的城市均以“本地户口”作为享受住房保障的必备条件。所以城乡结合部的流动人口无法像城镇居民一样享受住房保障，也不能像当地农民一样自建住宅，这也使得城乡结合部流动人口的住房、医疗卫生、子女教育等问题十分突出。

三、完善城乡结合部社会治理的对策建议

1.推进社会管理体制创新。目前，城乡结合部区域存在城市管理体制和农村管理体制并存的二元管理格局。应当尽快理顺管理体制，消除“二元结构”，促进城乡一体化发展。加快城乡结合部管理体制创新，需要按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制和属地管理原则，理顺与区属职能部门的关系，改村民委员会为居民委员会，稳步推进撤村建居工作，推行现代社区管理模式。[4]在不断探索、实践基础上，形成乡镇和街道统一筹划、联动的一体化治理体制，整体推进城乡结合部一体化建设，逐步实现城镇化的渐进式发展。

为了促进城乡结合部城镇化健康稳定发展，需要转变传统的政府管理方式，整合现有行政资源，降低行政成本，提高行政效率和整体服务水平。要加强管理制度建设，使各级管理部门明确权责，各司其职，加强配合协调。与此同时，要健全社会公示、听证等制度，推进政务公开、财政公开，增强政府工作透明度；加强电子政务建设，善于利用微博、微信等新媒体，使城乡结合部社会管理方式向民主、透明、便民、法制等方面转变，实现社会管理的现代化、科学化、人性化。

2.构建公众参与治理机制。城乡结合部的发展需要转变观念，即由“政府管理”向“社会治理”的转变。在“政府管理”语境下，政府与百姓是管理者与被管理者的关系；“社会治理”强调多主体治理，政府、社会组织、公民均为社会公共事务的参与主体。构建公众参与社会治理的新机制，也是贯彻落实党的十八届三中全会“治理体系和治理能力现代化”精神的需要。城乡结合部的各级管理部门应该构建公正公开的民主政治生态，推动公众参与社区治理渠道的多样化，完善公众参与社区治理的相关制度建设。

社区管理者应该通过各种形式的宣传、教育活动，使社区居民充分意识到参与城乡结合部社会治理既是自己的权利，又是自己的义务，是维护自身权益的重要方式。城乡结合部的党组织应当发挥先锋模范作用，创造新途径使流动人口中的共产党员参与到社区党支部组织活动中，以此为契机，带动更多流动人口参与社区治理。政府管理部门应该鼓励城乡结合部的居民成立各类合法社会组织，使公众参与社区治理的途径规范化、有序化，同时要提高公众文化素质和政治觉悟，增强公众“主人翁”意识，使其形成自觉、主动参与社区治理的能动力。

3.完善社会治安防控体系。在基层党组织和政府各级部门的协调配合下，实行条块结合，综合治理，是我国社会实现长治久安的成功经验，也是实现城乡结合部稳定发展的重要举措。[5]我国经济社会正处于转型期，城乡结合部处于城市与农村交界的过渡带，流动人口数量众多，社会治安问题复杂，充分发挥各部门的积极性，各尽其能、各负其责，协调配合，是当务之急。在坚持属地管理的原则下，应当建立区县、街乡、社村相结合的立体式协调机制。区级政府可尝试设立城乡结合部地区管理协调委员会，加强政府职能部门间的协调；明确各级部门的管理职责，建立统一的城市综合管理和行政执法机制。

完善“以证管人”、“以房管人”的人口管理政策。对于流动人口，目前我国实行暂住证管理制度。但是，暂住证在城乡结合部流动人口信息登记、人口管理等方面所起的作用并不理想，社会各界认为“暂住证”在字面上有歧视和不平等嫌疑，因此，人们普遍认为应将暂住证改为居住证。不少城市已经试行以居住证代替暂住证，其他城市也纷纷把暂住证改革事宜提上议事日程。在暂住证改革过程中，各地应当实行赋予新“居住证”更多功能，形成类似京津城市一卡通磁卡通用制度。“以房管人”应当做好出租房的定期普查、完善登记制度，鼓励形成出租方、租住方双方主动登记信息、配合管理的长效机制。

4.依法清除乱搭乱建房屋。违建问题是我国城镇化进程中城乡结合部社会治理的难点。对于不同乱搭违建房屋，应当根据不同历史原因和现状，采取区别对待的策略，对城乡结合部的农民住房建设进行有效治理。目前，城乡结合部的新建房屋大部分是临时建筑、违法违章建筑，这种情况在全国很普遍，根治这一难题是一个系统工程。因为涉及到拆迁补偿问题，在执法局执法过程中，干扰执法的现象时有发生，部分因违建被强制拆除的住户甚至暴力抗法，这些情况导致党群、干群关系紧张。

对于突击违建以图获得拆迁补偿款的违法行为，各地应当依法给予处理。在违章建筑拆除过程中，应疏堵并重：充分发挥我党群众路线的政治优势，深入群众，解决群众实际困难；对于无故搭建违章建筑的行为，以教育为主，惩罚并举，以免造成干群关系紧张；对于乱搭临街房以从事生产经营活动或出租房屋的行为，应当坚决取缔，并给生产经营者提供教育、培训的机会，使之有一技之长，再创业再就业。鼓励农民从乡村环境融入到城市环境，实现农民劳动、生产、生活以及思想观念的现代化、城镇化。

5.完善环境保护奖惩机制。完善城乡结合部环境保护支撑体系，需要政府、社会组织、相关企业、当地居民的协同治理，探索生态环境体系建设的新思路。改善城乡结合部生态环境协同治理的关键在于建立完善的环境奖惩机制。实践中，城乡结合部的生态环境保护存在结构性政策缺位，特别是有关生态环境保护的经济政策严重短缺：受益者无偿占有生态效益，积极保护者无法获得应有的经济激励，生态环境破坏者不承担破坏生态的责任和成本。

权责清晰、奖惩并重是实现治理机制科学化的关键。必须厘清、调整相关利益各方在生态环境保护、经济利益分配方面的复杂关系，促进城乡结合部区域的协调发展。应当把为生态环境保护做出贡献以及因生态环境问题利益受损的企业或个人作为补偿对象，加大政府财政转移支付中生态补偿的比例；加强资源费征收管理工作，增强生态补偿功能；加大环境污染、生态破坏惩治力度，逐步健全环境污染、生态破坏责任者经济赔偿制度；积极探索利用市场手段完善生态补偿机制，最大限度实现生态环境服务功能价值，引导各利益方积极参与城乡结合部的环境保护与生态建设。

6.加快完善社会保障制度。走中国特色新型城镇化道路，应加快推进城市社会保障制度创新。党的十八届三中全会要求“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”，“在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。[6]这为加快城乡结合部民生设置建设，完善社会保障体系提供了政策支持。坚持中国特色新型城镇化建设，推进城乡一体化，应当公平对待城乡结合部的农民和外来流动人口，加快解决流动人口“回不去”和“留不住”难题，实现城乡结合部原有居民和以农民工、公司白领为主体的外来流动人口的市民化，尽快实现“同城同责同权”。

与城乡结合部经济社会的快速发展相比，部分出台时间较早的社会保障政策已经与城乡结合部的经济社会发展新趋势不相适应。应当根据各地城乡结合部出现的新问题，允许各地政策创新、制度创新，完善现行社会保障政策，增强其科学性和合理性。决策制定过程中，应当充分考虑流动人口的结构特点和异质性，分层次分类别为流动人口提供社保，优先把工作稳定、长期居住在所在城市的流动人口纳入社会保障体系。与此同时，要完善征地补偿政策，维护失地农民的社会保障权益，把失地无稳定职业者、自谋职业者纳入城镇社会保障体系，并解决其实际生活困难。

参考文献：

[1]肖湘雄，傅宅国.城乡结合部社会管理中公众参与动力

机制研究——基于洞庭湖地区城乡结合部的实证分析

[J].武陵学刊，2013，（1）.

[2]伊强.关于强化城乡结合部地区社会管理的思考[J].学

理论，2013，（7）.

[3]董万好.上海城乡结合部社会管理现状调查及财政政策

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[4]胡彩屏.推进广州城乡结合部管理的对策探讨[J].探

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[5]吕君，刘丽梅.城乡结合部社区管理的问题及对策[J].

未来与发展，2009，（6）.