生态服务市场补偿的理论蕴含与制度构建

汪海燕，李卓垚

(1．南京林业大学经济管理学院，江苏南京210036;2．湖北省社会主义学院，湖北武汉430062)

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。2010年《生态补偿条例》被列入国务院立法工作计划，2011年底草案框架稿出台，但至今无实质进展。2013年《环境保护法修正案》(草案二次审议稿)第24条明确规定:国家建立、健全生态保护补偿机制。近10年来，我国先后启动实施退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、青海三江源自然保护区等具有生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7 000多亿元，其中用于各种补助性质的支出3 000多亿元。但是环境治理的效果并不理想，生态恶化的趋势并未得到有效控制。我国目前尚处于经济、社会和生态建设矛盾尖锐对立的阶段，能够用于生态治理的公共财政投入有限，在资金约束条件下应考虑在政府补偿之外构建市场补偿机制，解决生态服务外部性内化问题。

一、生态服务市场补偿的内涵与运行条件

环境资源问题的经济根源在于其外部性，包括正外部性与负外部性，而解决外部性的根本方法就是使成本——收益内化。围绕外部性内化的途径，产生了不同主张。庇古理论认为外部性存在意味着市场失灵，应由政府通过征税、补贴等手段加以解决。科斯理论认为，外部性内化的途径选择应遵循交易费用最低原则，政府管制只是可能的选择之一。运用市场机制，以产权界定为切入点解决环境污染问题，无须政府干预，不仅有助于实现社会福利最大化，减轻政府的财政负担，而且有利于资源与环境的合理利用和保护。

生态服务的公共品属性一方面可能导致过度使用，从而出现“公有地的悲剧”;另一方面又可能导致生态服务的供给不足。因此，需要运用市场补偿机制实现受益者付费，提供低成本的生态产品。但是，生态服务的公共品属性导致产权难以界定或者界定成本太高，市场机制的运用必须满足特定的限制条件。仅在准公共品领域，即某类生态服务并非同时具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性的场合，才可根据科斯定理，通过初始产权分配，明确生态服务的提供主体和受益主体，并允许双方通过市场机制进行补偿。

根据“受益者”的不同特点，市场补偿机制分为两种情况。第一种是一对一交易，适用于受益对象明确且单一的情况下对于单项生态功能的补偿。如:森林具有涵养水源、保持水土的生态功能，有助于防止泥沙淤积，延长水库、电站及堤、坝工程的使用寿命，该项生态功能的受益者明确指向水电水利部门，根据“谁受益、谁付费”的原则，应由水利水电部门对林权主体承担补偿责任。第二种是市场贸易，典型形式如排污权交易。排污权交易以污染物总量控制制度和排污许可证制度为前提，通过排污权交易，使企业有权基于成本——收益计算在购买排污权和减少排放之间作出选择。当减排成本较高时，企业可以通过排污权交易获得排放权利;当减排成本较低时，企业可通过排污权交易获利。相对于排污收费这一行政管制措施，排污权交易显然能更低成本、更有效地激励企业的减排行为。

二、我国生态服务市场补偿机制的运行现状

我国目前市场补偿机制主要运用于流域生态补偿领域和排污权交易。对流域市场补偿机制和排污权交易运行实践的经验总结有助于对我国市场补偿机制的规范运行提供实践经验。

(一)流域生态补偿领域市场补偿机制

原国家环保总局在2007年《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出:“要推动建立流域水环境保护的生态补偿机制，促进合作，推动建立流域生态保护共建共享机制，促进流域上下游地区协作。”实践中，较典型的市场补偿有两种形式:一是基于跨界断面水质的流域生态补偿机制;二是基于水资源短缺的水权交易模式。

基于跨界断面水质的流域生态补偿机制是指为了促进跨界水质达标和流域可持续发展，政府根据流域水污染防治规划确定或者上下游政府达成的跨界断面水质目标协议，依据跨界断面水质达标程度以及污染物排放量，核定生态补偿和污染赔偿资金，在相关政府之间达成的一种环境财政安排机制［1］。政府补偿责任的承担有两种方式:一是通过上下游区域共同的上级政府出面，以行政手段安排补偿资金;二是由下游区域和上级政府共同承担补偿责任［2］。受偿主体包括流域内一切保护生态环境或减少污染排放的组织和个人，一切受环境污染和生态破坏影响的组织和个人以及作为地方利益代言人的地方政府。水权交易模式是在政府的支持和协调下，相关利益主体为解决水资源短缺问题，对各种方案进行成本效益分析后，通过平等协商，依据水资源的供求及市场价值进行的水资源使用权交易。水权交易有跨流域交易、跨行业交易两种形式。跨流域的水权交易模式的典型案例是浙江省义乌——东阳水权交易和慈溪——绍兴水权交易两宗城市间水资源交易［3］。跨行业水权交易的典型案例是2003年内蒙古自治区和宁夏回族自治区水行政主管部门开展的黄河干流水权转换试点。

在政府主导的地方经济发展背景下，水环境恶化的根本责任在地方政府，实施跨界污染补偿就是地方政府环境责任的强制回归。实施流域水污染跨区域补偿机制，通过跨行政区断面水质监测明确河流污染责任，并强制地方政府承担责任，有助于实现水污染的外部性内部化［4］。

从实践来看，流域补偿既有上中下游区域调水的补偿，又有上中下游生态环境效益补偿;既有下游滞洪区退田还湖的补偿，又有流域水电开发生态补偿等。但目前这些有益的尝试多限于省内，利用省级政府部门的协调实现交易模式的展开，跨省的流域补偿还不多见，且普遍缺乏统一的法律依据，缺乏统一的谈判机制、运行机制、监督机制和管理机制。可见，市场化补偿机制的构建应当遵循从点到面、先易后难、逐步推进的原则，首先选择责权利比较明确、相关责任主体意愿强烈、技术基础比较好的领域开展试点，从而建立起常规化的生态补偿法规和技术支撑体系。

(二)排污权交易

目前，排污权交易地方实践丰富，江苏省、浙江省、湖北省和河北省均通过地方性法规确立了排污权交易的地位和执行力。但是，实践中的排污权交易并未成为内化环境治理成本、缓解环境危机的有效途径。截至2012年底，京津沪三大环境交易所都没有大气污染物排放交易指标，而大多数地级市交易量很小，市场潜力不大。作为江苏省第一家环境权益交易机构，苏州环境能源交易中心2012年底成立至今也是“零交易”。

从国家立法层面考察，排污权交易目前只作为一项环境经济手段在国家的环境保护政策中有所体现，而环境保护法律中还没有确立排污权交易制度，企业的排污权也尚未得到法律的确认。目前提出可以试点探索排污权交易制度的规范性文件，只有2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007年国务院发布的《节能减排工作综合性方案》和《国家“十一五”环境保护规划》，以及2009年的中央政府工作报告，而正式系统的法规渊源阙如。对于新的政策工具，一般首先在地方开展试点，从中发现问题并汲取有益的经验。但并非所有的问题都可以通过地方管理解决，跨区域的环境问题就无法通过孤立的地方行为解决，地方性法规确立的排污权交易制度无法形成全国统一的市场。例如，目前环太湖流域水污染物排污权交易仅依据地方性法规进行，而太湖流域是一个整体，地方性法规无法及于整个太湖流域，其法律效力存在着地域上和层级上的局限性。

行政干预色彩过浓是目前排污权交易遇冷的主要原因。目前的排污权交易实例，大都是在政府的努力促成下进行的，市场的作用微弱，基本等同于“命令控制”型的环境治理模式，通过“拉郎配”的方式完成的交易，使得企业缺乏进行排污权交易的主动性和积极性。例如，按照湖北省的相关规定，虽然排污权交易的买卖由排污权转让方和需求方之间直接进行，但是相关交易须经当地环保行政主管部门预审并报市环保行政主管部门确认，导致排污权交易过程难以摆脱政府部门的强力干预。由于受传统观念和地方保护主义的影响，地方政府往往视限制排污为限制生产，出于对本地经济利益的考虑，默许企业增加排污量，甚至强行介入交易过程，尤其是跨区域的排污权交易，禁止排污指标的外转，严重影响排污权交易的公平。

三、域外生态服务市场补偿的经验借鉴

国际上对于“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”或“生态效益付费”的概念。付费的主体指向所有的受益人，包括个体、企业和政府。目前国外已有25个国家对生态效益补偿引入市场机制，使得生态效益价值能够通过市场实现，而不必限于政府补偿。国际经验表明，市场途径适用于受益主体少且易于确定、生态服务功能易于量化和标准化的场合，运行最为成功的市场补偿主要体现为限额交易计划和产品认证制度。

(一)限额交易计划

以巴西为例，法律规定亚马孙河流域内的土地所有者必须保证其拥有的土地的森林覆盖率在80%以上，在保障上述标准的前提下，政府允许森林采伐权在不同土地所有者间交易。不符合上述标准的林农，可以向那些将森林覆盖率保持在80%以上的农户购买森林采伐权，使整个地区的森林覆盖率保持在 80%以上［5］。

森林碳汇交易是目前国际市场上较为普遍的限额交易计划。森林碳汇涉及的具体领域包括三个方面:一是《京都议定书》框架下第一承诺期唯一合格的CDM森林碳汇项目，即造林、再造林活动;二是《巴厘行动计划》中确定下来的林业应对气候变化的主要措施，即防止毁林和森林退化;三是《哥本哈根协议》确立的REDD+机制的重要内容，即森林的可持续经营管理。《京都议定书》规定了41个发达国家承担控制导致全球气候变暖的温室气体排放的法定义务，并允许其通过森林碳汇交易履行温室气体减排义务。

(二)产品认证制度

产品认证制度起源于20世纪初的英国，目前已成为国际上通行的、用于产品安全、质量、环保等特性评价、监督和管理的有效手段。欧盟于1992年出台了生态标签体系，以推动欧盟各类消费品的生产厂家进一步提高生态保护，同时提示消费者，该产品符合欧盟规定的环保标准，是欧盟认可并鼓励消费者购买的“绿色产品”，引导消费者对生态标识产品进行付费，作为生产者生态保护投入的回报。如果生产商希望获得欧盟生态标签，必须向欧盟各成员国指定管理机构提出申请，完成规定的测试程序并提交规定的测试数据，证明产品达到了生态标签的授予标准。

国外市场补偿机制成功运行的实践表明，生态效益补偿应当得到全社会的支持。无论是纽约市流域管理计划的制定和实施，还是哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会支付调节河流径流费用一案，公民的环境意识都在其中发挥了至关重要的作用。其次，政府应积极发挥监管职能。瑞典的相关管理机构可实施惩罚权，对于故意或过失违反生态补偿的行为，政府可以处以罚金或者六个月以下的监禁。政府管理监督机构可以通过颁发命令，规定允许或者禁止从事某些活动，若行为人仍然继续违反法令，则监督机构可以采取强制措施，有助于保障生态效益市场补偿机制的有效运行。

四、我国生态服务市场补偿制度的完善建议

市场机制的有效运行需要法律保障并排除政府的过分干预，因此应构建完备的市场补偿规范体系，具体包括以下内容。

首先，明确交易主体，即确立生态公共品市场交易的买卖双方。由于观念上的障碍，人们对生态服务的需求并非基于生态服务的效用和消费者偏好所产生，往往是规则约束的结果或者是基于人们的环保意识的觉醒。因此，需要通过制度构建确立生态服务市场的买方。根据市场补偿适用领域的特点，生态服务的买方主要有两类:一类是自愿购买主体，通过宣传和引导，鼓励各商业团体或个人消费者出于慈善、公益的目的，自愿进行交易;另外一类是法定购买主体，政府部门应首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限，处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务，也可以通过市场交易，通过交易对方的生态保护活动来平衡损失。

其次，确定交易客体，即确定可交易的生态服务。生态服务实质上是一种抽象的概念，必须通过特定的计量工具将其明确化和具体化，同时应通过立法明确相关主体对生态服务的财产权属性，方可进行市场交易。

再次，构建市场机制有效运行的配套措施。生态服务市场是一个准市场，本身就体现着政府的环保要求，市场机制的有效运行需要政府积极干预，降低由于政策变动等而导致的风险，需要建立保障市场机制有效运行的配套措施。具体包括:建立在买卖双方间发挥信息沟通作用的中介组织;设立支付平台降低生态环境服务的交易成本，提高资金从受益者到供给者的转移效率。

最后，借鉴发达国家经验，引进生态标志作为生态服务付费的间接支付方式，促使消费者在市场上愿意以较高价格购买认证的以环境友好方式生产的产品。产品认证制度的关键是建立能赢得消费者信赖的认证体系，并进行生态环境友好型产品的市场推广，加强对社会的宣传和引导。

［1］环境保护部环境规划院生态环境部主任张惠远专访．流域水质生态补偿在实践中前行［J］．环境经济，2011(3)．

［2］王昱，丁四保，王荣成．区域生态补偿的理论与实践需求及其制度障碍［J］．中国人口资源环境，2010(7)．

［3］万军，张惠远，王金南，等．中国生态补偿政策评估与框架初探［J］．环境科学研究，2005(2)．

［4］刘世强．我国流域生态补偿实践综述［J］．求实，2011(3)．

［5］李平，高原．发达国家生态效益补偿经验借鉴［J］．环境保护，2011(4)．