协商民主视域下人民政协科学化建设研究

张国献

(河南财经政法大学思政学院，河南郑州450002)

党的“十八大”报告指出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”“坚持社会主义政治制度的特点和优点，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。”人民政协是实现社会主义民主政治的重要形式，要深入贯彻落实“十八大”精神，必须推进人民政协科学化建设。

一、人民政协科学化建设中的现实问题

近年来，人民政协科学化建设不断加强，制度建设内容不断升华，体系不断完善，各项工作更加科学和实用，基本上做到了履行职能有章可循，开展工作有制可依，但在具体操作过程中仍存在一些薄弱环节。

(一)党政协商不规范

2006年2月，中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协政治协商的主要内容是:国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”但是有的地方政协召开政治协商会议并没有充分发扬民主，而是以通报代替协商，以个别问题的交流代替重大问题的协商，以党派协商代替政协协商，其在一定程度上弱化了政协职能的发挥。从现有的协商形式来看，有关协商议题的提出主要来自党委、人大和政府，呈现一种明显的单向性，而很少有《政协章程》规定的各民主党派、人民团体和各族各界人士将有关重要问题提交协商的形式。如果各民主党派能从单项协商转向双向协商，由被动转向互动，必将促进人民政协的发展。

(二)民主监督有“缺位”

民主监督是人民政协的重要职能，是依法治国的有效保证，是发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明的重要途径。但是，有些地方政协在实际操作中“缺位”、“失位”现象还时有发生，因种种顾虑不愿监督，或因把握不好“度”而不善于监督等情况仍不同程度地存在。人民政协民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施以及重大方针政策的贯彻执行，对国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。充分发挥人民政协民主监督主体作用，有利于决策的民主化、科学化，有利于防止和消除腐败现象，促进廉政勤政建设。但是，当前民主监督较为薄弱，严重影响了政协职能的发挥。有些政协委员的民主监督意识不强，认识不到位，有的是不愿监督，有的是不敢监督，同时还存在着监督不力的情况，监督的内容也是一些无关紧要的以及和老百姓切身利益无关的事，导致重大事项、重点部位、重要环节监督缺位。

(三)协商制度不完善

制度问题是带有根本性、全局性的问题。近年来，全国政协主动争取中共中央支持，先后转发或下发了《关于政治协商、民主监督和参政议政的规定》、《提案工作条例》、《关于办理政协提案的意见》等规章制度，在政协履行职能的实践中发挥了巨大作用。但也存在一些不容忽视的问题，比如，政协的建议案办理起来随意性很大，有的上报后就没了下文，直接影响其作用的发挥。实际操作中还存在认识上的模糊性、工作上的随意性、运行上的单一性等问题，时常出现“一头热”或“一厢情愿”的现象，使“决策前”、“实施前”、“通过前”的政治协商、民主监督、参政议政未能按工作计划落实和实现制度要求的目标。

(四)协商程序不科学

近年来，政协履行职能程序化建设确实取得了不少成绩，特别是近几年来，为了增强人民政协履行职能的实效，推进社会主义民主政治建设，人们在履行政协职能制度化、规范化的基础上，又提出了履行政协职能的程序化，并在实际工作中迈出了重要步伐。但在现实中却存在着许多问题:在认识上重视较高，在实践中探索较少;对主体进行程序性规定较多，对客体进行程序性规定较少;程序规定中零散性的较多、系统性的较少，笼统性的较多、可操作性的较少，正面引导性的较多、反面制约性的较少。有的党政领导重视和支持政协参政议政的意识较弱，主动向政协出题目、交任务、压担子不够，重要课题委托政协去完成的不多;对政协报送的调研报告、建议案、反映的社情民意等有的未纳入督办程序，落实和反馈不够。经政协推荐的担任有关部门特邀监察员、检查员、审计员、咨询员、教育监督员的委员，由党政部门组织开展的活动不够规范，程序不够严密;关于政协民主监督的履行，有的委员思想上还存在着怕“惹麻烦”、怕“添乱”、怕“得罪人”等种种顾虑，对决策实施过程中的监督，对国家机关和工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉情况的监督还不到位;对政协建议案、调研报告以及委员反映的社情民意，该如何办理、落实和反馈，该由谁来具体负责，没有人负责又该如何处理等问题，提出的反面制约性的措施还比较少。

现实中的这些问题，都需要在认真总结的基础上，进一步深入研究，作出明确规定，提出更加清晰、更具可操作性的意见，促进人民政协科学化建设。

二、多维视角:影响人民政协科学化因素分析

人民政协科学化建设成绩很大，存在的问题也不少。问题的根源是多方面的，既有思想认识问题，也有现实体制问题，既有理论研究的不足，也有自身重视不够的问题。

(一)没有按科学发展观的要求正确认识人民政协科学化建设

科学发展观的提出，为人民政协围绕一个中心，服务大局提供了良好的机遇，为广大政协委员施展才干、发挥作用提供了广阔的舞台，也为政协工作探索新思路、开拓新局面提供了有利条件。但是在推进人民政协科学化建设中，各级政协还没有切实用科学发展观来指导工作，还没有按科学发展观来指导科学化建设，履行职能还停留在以前的经验的基础上。虽然也有计划、有重点地学习党的理论和人民政协理论，但满足于学文件、读材料，缺乏深层次上的研究和分析。对科学理论特别是科学发展观的科学内涵和根本要求领会得不够透彻，学习的效果不够明显，科学发展观理论与政协工作实践结合得不够好，在履行职能的过程中把握规律性、体现科学性、富于创造性还不够。

(二)人民政协理论研究的相对滞后性

理论研究是对客观事物本质及其运动规律的科学揭示，它既是实践的总结，又是实践的向导。人民政协成立60多年来，在政协理论体系方面经过毛泽东、周恩来、邓小平等老一辈革命家的开创奠基，经过以江泽民为核心的第3代中央领导集体和以胡锦涛为总书记的中央领导集体的不断丰富发展，经过各级政协组织和广大政协委员的不懈实践和探索，已形成了一个基本的理论体系。多年来，政协各级组织、政协工作者和相关专家、学者都敏锐地看到开展政协理论研究的重要性，并进行了有益地探讨，取得了不少成果。但是，从总体上看，政协理论研究滞后于工作实践，许多理论问题还有待深入研究。有些是重大的基础性理论问题，如履行三项职能，从政协章程上看是清楚的，但在实践中还存在着与党委、政府、人大的协调衔接问题以及如何增强实效的问题。有些是新问题，如政协如何在政治文明建设中发挥更大的作用，如何在实现“中国梦”中发挥特殊优势等。有些是政协正在实践，迫切需要进行理论总结，如民主评议活动、委员学习活动、委员的教育和培训、委员的考核和管理等都需要深入研究。

(三)正确认识和理解人民政协科学化建设的过程性

正确认识和理解人民政协科学化建设需要一个过程。对这个问题在理解和认识上存在着两个误区:一是主要来源于政协组织外部，认为人民政协科学化建设问题是政协组织的“内部事务”;二是主要来源于政协组织内部，认为人民政协科学化建设带有一定的制约性，党政部门如不遵守，要追究责任。人民政协政治上的巨大包容性和广泛的社会参与性，决定了人民政协科学化建设是履行政协职能主客体双方的事情，是主客体双方应共同遵守的规定，是对双方行为的制约。人民政协的性质、地位决定了这种制约不带有法律的强制性，是一种程序性制约。这种探索的过程是人民政协科学化建设不断成熟和完善的过程，其中存在的问题是暂时的和发展的，这些问题随着我国民主政治建设进程的推进会逐渐得到解决。

制度化、规范化、程序化是提高政协工作水平，加强政协科学化建设的需要。近些年来，各级政协在履行职能方面做了大量工作，探索出了许多好的经验。但按照中共中央和形势发展对政协工作的要求来衡量，还有较大的差距，需要进一步健全和完善切实可行的规章制度，在新的历史条件下保证政协自身活动的高效、有序，保证政协工作在制度化、规范化、程序化的轨道上良性运转。

三、积极推进政协科学化建设的机制选择

(一)践行群众路线

党的领导是人民政协和协商民主的最大特色。群众路线是中国共产党的基本工作方法和工作路线。坚持群众路线既是党的宗旨的体现，也是人民政协和协商民主发展的内在要求和重要动力。协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要实现形式。健全协商民主必须突出群众路线这个灵魂和主线。群众路线是人民政协和协商民主的灵魂，是贯穿于协商民主过程中的主线，协商民主的过程就是坚持群众路线的过程，就是从群众中来、到群众中去的过程。要把党的活动扎根到各个阶层中去，扎根到人民群众中去。把群众思维渗透到党的工作中去，变成每一个党员和领导干部的生活方式。坚持群众路线，加强人民政协科学化建设要形成长效机制。让协商民主成为人民政协决策的必要程序，让人民政协决策的过程变成向人民群众反复征求意见的过程，把群众路线贯穿于人民政协决策的各个环节之中。要深入研究社会价值观多元化、格局复杂化、利益诉求碎片化情况下群众概念的科学含义，克服政协干部在实行群众路线时的迷茫。要明确群众路线的对象。不论强势者还是弱势者，不论基本阶层还是新型阶层，都要纳入人民群众的范畴。扩展协商民主的领域，把协商民主的触角从政治经济等重大政治事务延伸到平常百姓的社会生活中，人民政协要在一切与公共利益相关的公共事务中走群众路线，协调不同利益群体之间的关系，主动和提前介入利益分配活动，充分关注各方的利益诉求，组织协商对话或民主对话，进行多层次、全方位、常态化的协商沟通，寻求社会的团结与共识。在社会建设和化解矛盾的实践中，依靠群众的力量，逐渐杜绝官僚主义歪风，根治形式主义顽症，走出一条中国特色的人民政协科学化建设之路。

(二)健全协商制度

实现人民政协科学化，制度是保障。“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”［1］如政协履行职能的总体制度，包括关于进一步加强政协工作的决定和推进政协工作制度化、规范化、程序化的意见，人民政府关于支持政协工作的意见，政协政治协商、民主监督、参政议政实施细则，政协提案工作条例等;政协内部运行的规范性制度，包括政协常委会工作规则，秘书长工作规则，专门委员会通则，各专门委员会工作细则，各种例会制度，政协机关各项规章制度，委员视察制度，联系委员制度，加强与民主党派联系制度等;政协与党委、政府双向联系的规范性制度，包括党委领导参加政协例会制度，政协与人大常委会、政府相互联系制度，四套班子秘书长联席会议制度，党政领导同志与政协委员恳谈会制度，政协提案办理制度等;政协各项工作的激励制度，包括优秀委员和先进委员、组评比表彰制度，优秀提案和提案先进承办单位评比表彰制度，有突出贡献的政协委员和调研献策优秀成果奖励制度等。要注意制度的可操作性，完善制度建设，应根据全国政协的有关规定，借鉴外地政协行之有效的经验，从本地实际情况出发，把握可行性，力求具体明确，简单易行，便于操作;要注意维持制度的严肃性，制定制度重要，落实制度更重要，制度一旦建立起来，就要督促检查，抓好落实。

(三)细化协商程序

“十八大”报告指出:“加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”要进一步量化、细化工作目标和任务。地方政协组织要结合实际，找准在科学化建设中的突破口，量化、细化工作目标和任务，突出重点，全面、稳步推进。比如协商工作，要抓好政府工作报告的协商，以及党政送交人民政协的协商内容。监督工作应区别于人大的法律监督、人民群众的社会监督，应重点组织好对政党的监督，并对监督的效力、效果评价、反馈机制等作出具体的规定。对社情民意、言论自由、思想表达自由也应提供充分的保证，使政协真正做到能“议大事、议国事”。加强政协委员权力方面，调查调研和公务活动经费数额要明确，支持保护持证视察。要根据履行政协职能的主要形式，逐个破解，逐条分析，使制度规定更加具体、程序规定更加明确。在程序法的立法过程中，要成熟一个，制定一个，而不是整体推进。

(四)建立学习培训机制

各级干部特别是新走上领导岗位的年轻干部，必须加强对统战政协理论政策的学习，不断提高贯彻执行基本政治制度的坚定性和自觉性。各级党委理论学习中心组要把政协理论作为重要学习内容。要将各级党政干部政协理论的学习纳入干部考试考学内容。各级党校和社会主义学院要把政协理论列入党政干部培训和教学计划，开设专题教学。党校自身要加强教学研究，培养专职教师，确保统战政协理论教学的质量和效果。党委宣传部门要把政协理论政策列入宣传工作整体计划，重视宣传人民政协工作。努力提高政协委员的政治素质和参政议政水平。要通过各种形式帮助委员了解有关情况，为委员知情、履行职责创造良好的条件。要通过各种有效形式，采取有力措施，政协委员所在单位要积极支持他们参加政协组织的各种活动，在时间、经费等方面予以必要的保障。政协委员要深入实际调查研究，密切联系自己所代表的党派、团体、界别及有关方面群众，积极反映他们的意见和要求。政协党组要按照党委统一部署和政协章程规定，配合党委组织和统战部门研究换届时有关界别设置、政协委员名额、人选和常务委员人选以及届中委员调整的有关问题，并提出建议。

［1］李祥营．人民政协工作的科学化(一)［J］．政协天地，2010(10)．