城市化进程中失地农民权益保护问题研究

崔自力

（河南科技大学法学院，河南洛阳471023）

【法坛论衡】

城市化进程中失地农民权益保护问题研究

崔自力

（河南科技大学法学院，河南洛阳471023）

我国城市化过程中失地农民面临财产权、生存权、参与权、知情权、就业权和社会保障权等权益受到侵犯的情形，这与我国长期实行的城乡二元经济体制、官员考核机制、集体土地产权主体不明、征地程序不透明以及权利救济制度不通顺等制度性缺陷有密切关系。因此，改革农村集体土地交易制度、明晰其产权主体、征地程序公开透明化和完善纠纷救济制度是保护失地农民权益的重要举措。同时，政府还应为失地农民提供与城市居民平等的劳动就业机会和社会保障服务公共产品。

城市化；失地农民；权益保护

城市化是解决我国城乡经济发展不协调的有效途经，也是由发展中国家走向发达国家的必由之路，更是中国实现现代化、全面建成小康社会的正确选择。近年来，我国城市化的进程越来越快，规模越来越大，城市人口已经由1978年改革开放之初的1.72亿增加到2010年的6.6亿，30年间，城市人口增加了近5亿，这在历史上是从来没有出现过的现象。［1］但近些年来，伴随着城市化、工业化步伐的加快，建设用地需求大量增加，出现了大量失地农民。据统计，全国每年大约有300多万农民失去土地。［2］他们得到的土地征收补偿款数额很少，无法维持长远生计，且由于他们文化知识欠缺和专业技能不足，在城市很难找到合适的就业岗位。再者，我国现行的城乡二元社会保障制度无法使他们享受到和城市居民一样的社会保障待遇，造成他们身处“种田无地、就业无岗、社保无份”的尴尬境地，成为游离于城乡之间的边缘人群，迅速沦为社会弱势群体。由于在征地过程中他们的利益没有得到很好保护，强制征地和暴力征地不断出现，引发了大量因土地征收而引起的群体抗争事件和集体上访事件，成为新时期的社会不稳定因素。因此，失地农民权益保护问题已成为城市化进程中亟需解决和关注的重大现实问题和核心问题。本文拟从法律视角对城市化中失地农民权益受损状况进行总结概括，探析失地农民权益受损的制度根源，进而提出保护失地农民权益的制度化建议，以期为中国城市化进程的正确开展提供有益参考。

一、失地农民权益受损的状况

土地无疑是我国农民最重要的财产，也是农民赖以生存的最重要依靠。城市化中，由于土地被国家征收，农民失去土地，不仅他们的财产权受到损害，与此相联系的一系列权利也受到损害，如生存权、知情权、参与权、就业权、社会保障权等等。

（一）财产权、生存权受到侵犯

我国现行《宪法》明确规定土地实行公有制，分属国家所有和集体所有两种形式。按照《土地管理法》和《物权法》规定，只有国有土地才能在市场上进行流转交易，集体所有土地是不允许出让和转让的。因此，集体所有土地只有国家先进行征收或征用变为国有土地属性后才能进行流转交易。国家垄断了集体所有土地的一级市场，集体土地只能卖给国家，不能向其他主体进行转让交易，而国家在征收集体所有土地时，给予集体土地的补偿不是按市场价格进行的，而是按《土地管理法》规定的项目进行补偿，具体有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。这些补偿项目按照法律规定的产值倍数法计算标准计算下来，少则几千元，多则几万元，而且在这些补偿项目中，土地补偿费往往是政府拨至村委会，真正补偿给农民的，只有安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费部分，可谓少得可怜。而国家征收农地后，再以市场价格卖给开发商，赚取巨大的市场差价。据调查，国家征收农民土地收益，农民只得到其中5%-10%，政府得到20%-30%，开发商得到40%-60%。［3］很显然，农民利益受到巨大损害。现在很多地方政府所谓的土地财政，实际上是以牺牲农民的利益得到的，而且有些地方即使按法律规定应该给予农民的补偿款，由于监管不严、管理不善，乡镇政府、村委会贪污克扣，拖延拒付，挪用、少给补偿款的现象屡见不鲜，使得农民失去土地又无法得到充分补偿。据调查，有52%农民只得到部分补偿款，4%的农民没有得到补偿款，26%的农民得到全部补偿款。［4］失地农民拿到手的补偿款根本无法维持他们的长远生计，他们一方面失去了依靠土地的低成本生活方式，另一方面永远失去了土地未来增值的权益，生存权受到严重威胁，生活质量普遍下降，家庭收入普遍减少。据抽样调查，有46%失地农民认为生活水平比征地前下降。［5］

（二）知情权参与权受到侵犯

按照我国《土地管理法》第48条的规定，土地征收补偿安置方案在获得批准后，才进行公告，告知被征地农民，这种先征地后公告的做法，是典型的程序本末倒置，有违正当程序原则和公开透明的法治精神，造成在征地补偿安置方案出台前，作为权利主体的农民对征地的目的、用途、补偿标准等情况不知情，政府往往与土地所在地的乡镇政府或村委会签订合同，完成征地手续和征地程序后，才告知农民土地被征收了，生米做成熟饭，农民即使有意见，也无济于事。在征地过程中，作为强势一方的政府基本不与农民协商，或虽协商但并不听取农民意见，农民没有参与谈判，只有被动接受政府单方面制定的征地补偿安置方案，农民的知情权和参与权基本被剥夺了，这样，农民的权益不可能不受到侵犯。

（三）就业权和社会保障权得不到保障

失去土地的农民，也就失去了劳动对象和劳动场所。而我国目前二、三产业发展水平不高，无法容纳这一庞大的群体就业，再加上大部分失地农民文化水平较低，观念陈旧，没有一技之长，在竞争激烈的劳动力市场很难找到有稳定收入的工作。一些年龄偏大的中老年农民，更是无用人单位使用。他们只能从事一些保洁、保安、服务员等劳动强度大、工作危险、收入不高的低水平工作，而且随时都有下岗失业的危险。据调查，政府安置的失地农民工作岗位面临再失业达70%之多。［6］

长期以来，我国实行城乡不同的二元社会保障制度，城市居民实行“广覆盖、高补贴”的社会保障制度。早在1999年，国家就出台了《城市居民最低生活保障条例》，城市居民的医疗、失业、工伤、养老等社会保障的法律法规日益健全。而农村农民的社会保障，由于人口数量庞大，资金需求巨大，国家无力承担，基本处于无法可依状况，主要靠农民自己手中的土地为自己提供基本社会保障。换句话说，我国目前并未真正建立农民社会保障制度，虽然国务院在2007年出台了《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》，但该通知明确规定资金由各地人民政府筹措，中央政府对困难地区予以适当帮助。由于各地经济发展水平差异较大，一些财政困难地区根本无力筹措资金解决农民社会保障问题。农民一旦失去土地，无法享受到和城市居民一样的社会保障，又无法利用土地提供社会保障，一旦失业，就迅速成为社会贫困阶层。

二、失地农民权益受损的原因

（一）城乡二元经济体制

建国以来，我国一直实行“城乡有别、一国两策”的基本国策，户籍制度、土地制度、社保制度、劳动就业制度、文化教育制度都深深打上了城乡不同的烙印。对城市，政府重视提供公共产品服务，不断加大资金投入，而对广大农村投入很少，忽视农民利益，对他们索取多、回报少。失地农民利益受到侵害，与这一基本国策有极大关系。政府关注的是土地的城市化、经济总量的增长，而不是农民的城市化、农民利益的保护，这是导致失地农民利益受损的根本原因。

（二）错误政绩观与政府角色错位

我国各地政府官员对自己执政期间的政绩是最为关心的，也是各级官员极力追求的。我国考察一个地方主要官员的政绩主要指标就是看当地的经济增长量，即以GDP论英雄。在这种考核指标体系下，各级政府官员对征收农村集体土地有着很强的驱动力，因为通过征地可以获取巨大的土地差价，政府获得了经济发展的巨额资金，从而能够取得显著政绩，这无疑对政府有很强的诱惑力。特别是一些工业基础薄弱、财政收入困难的地方，通过出售从农民手中征来的土地，更是成为政府的主要财政来源。在这种情况下，各级政府甚至滥用权力，钻法律漏洞，借公共利益之名圈占大量农民土地，造成我国有限土地的极大浪费。

在市场经济体制下，政府是规则的制定者和监管者，本应履行起保护市场主体合法权益的职责，特别是失地农民作为弱势群体，政府更应特别加强对他们利益的保护，可是在上述政绩观的驱使下，政府角色错位，往往打着招商引资的旗号，与强势的开发商站在一边，帮助开发商向农民施压或与开发商串通一气共同对付失地农民，对农民利益受损却漠不关心、听之任之。

（三）集体所有土地产权主体虚位

我国《土地管理法》第10条明确规定农村集体所有的土地属于村农民集体所有，从理论上看，集体所有应当属于集体组织成员共同享有，即民法上的共同所有。但在实践中，由于“集体所有”规定模糊，导致村委会、乡政府代替村民行使集体所有权，而土地产权的主人农民却对土地的处分权、收益权无权行使。

（四）征地程序存在缺陷

根据《土地管理法》的规定，国家征收土地，要进行两次公告，首先，征地申请获得批准后，要进行公告；其次，征地补偿安置方案确定后要进行公告，这两种公告实质上都属于事后告知，在公告之前并没有与农民协商，完全剥夺了农民的知情权和参与权，而且政府并不与农民签订征地协议，只是与村委会签订协议。这一程序存在较大问题。

（五）救济制度缺失

根据《土地管理法实施条例》的规定，征地纠纷引起的争议先由县级以上人民政府协商处理，协商不成的，由批准征地的人民政府裁决。众所周知，政府是征地一方主体，发生纠纷又由其作出裁决，这就使政府既是运动员，又是裁判员，其公正性可想而知；同时，该法并没有规定农民集体对征地纠纷可以提起司法救济，按照我国《行政诉讼法》规定，对政府的抽象行政行为不能提起行政诉讼，也就是说农民无法提起行政诉讼。同时，最高人民法院司法解释也明确规定拆迁安置补偿协议纠纷不能提起民事诉讼，这就彻底把失地农民寻求司法救济的大门堵死了，他们只有用信访、抗争等非常规手段进行维权，进而激化矛盾，引发群体性事件。

三、完善失地农民权益保护的建议

（一）完善集体土地立法体系

首先，明确规定集体土地可直接上市流转，斩断政府获利之手。城市化的目的是消除城乡发展差距，实现城乡一体化发展，使广大农民能够分享改革开放发展的成果，最终实现共同富裕。为此，必须打破城乡体制性壁垒，树立城乡平等理念，在户籍制度、就业、社会保障、教育等方面实行城乡平等对待的制度和政策，这也是市场经济平等原则的基本要求。针对农村土地方面的问题，要树立国有土地与集体所有土地平等的理念，集体所有土地和国有土地一样可以按市场价格出让和转让。这样，一方面可以把国家征收集体土地然后再转手出让的巨大差价收归集体所有，使农民获得土地的真正收益；另一方面也打破了政府垄断土地一级市场的局面，既使得政府依靠土地获取利益的积极性丧失，也使得政府滥用征地权的目的落空，有利于保护农民利益。从长远看，允许集体所有土地和国有土地一样在市场中进行交易是历史发展的不可逆转的大趋势。据有关报道，广东省政府2005年已经发文，建设用地允许集体土地和国有土地一样同权、同价、同地上市交易。［7］湖北省政府也发文允许集体土地与国有土地一样上市交易。严格说来，广东、湖北等省的上述做法是违法的。但这些做法有类似当年农民搞家庭联产承包的实验与探索精神。为此，应尽快修改物权法和土地管理法，明确规定集体土地与国有土地都可通过土地交易市场进行交易，同时，应制定《集体土地流转条例》，明确规定流转的范围、程序、不得流转的情形，以确保农民利益得到维护。

其次，明确集体土地产权主体，认清农民是真正权利主体。产权明晰化是确保权利人利益不受侵害的重要前提，针对我国集体所有土地产权主体模糊不清的状况，有人主张实行农村土地国有化，即把集体土地变为国家所有；也有人主张实行农村土地私有化，即把集体土地变为农民私有。［8］笔者认为这两种观点都有缺陷和不妥之处。因为，实行土地全部国有化并不能使农民利益得到保护，因为他们最重要的财产就是土地，实行国有化使得农民丧失了土地所有权，对土地处分权更加没有话语权，相反政府以国家土地管理者的身份和名义更加方便征收土地。而实行土地私有化是和我国基本经济制度相违背的，也与社会主义性质相背离，在现阶段无法进行。笔者认为最为妥当的办法是集体产权主体明晰化，即明确规定集体土地所有权主体是村集体范围内的全体农民共同所有，由村集体成员通过投票等民主形式对集体土地行使处分权和分享土地转让获得的财产权，而不是由村委会或乡政府代农民集体行使集体土地所有权。这既不改变农村土地产权制度，又能切实保护农民利益。

其三，严格规范征地程序，公平公开透明参与。征地行为是行政行为而非民事行为，行政行为有天然滥用的可能性，必须以严格的程序来限制权力的滥用。要把原来法律规定的事后公告程序改为事先公告程序，即在有关当事人申请用地时，主管部门就应把用地范围、用途、面积、用地人基本情况公告，在公告期内被征地人可以提出不同意见，然后根据被征地人意见才进行审批决定是否允许征地；在征地补偿安置方案拟定后报批前，也要进行公告，听取被征地人意见，如果被征地人有不同意见，主管部门应主持召开听证会，以确保被征地农民的参与权。我国广东省已明确要求征地补偿安置标准要实行听证制度，其阳光征地的经验值得借鉴。［9］

其四，完善救济制度，确保农民利益维护。无救济就无权利，完善征地救济制度是保护失地农民合法权益的有效途径。首先，应改革行政救济制度，设置独立的专门土地纠纷仲裁机构，不仅对土地补偿标准纠纷可以裁决，而且对土地征收目的不合理、不按时支付补偿费或不按规定用途使用土地等也可裁决；其次，应扩大司法受案范围。现代法治社会中，司法救济是最公正最权威最终局的救济，征地补偿款纠纷，其实质是土地流转过程中的财产权益纠纷，是一种民事纠纷，应允许权利人提起民事诉讼，对政府征地过程中由于政府的行为而产生的纠纷其实质是对行政行为的不满，应允许提起行政诉讼。

（二）完善社会保障制度

农民失去土地后，已经失去了以土地作为其社会保障依靠的基本条件，农民身份已经丧失，不应让其享受农民社会保障待遇，因为这种待遇标准较低，不足以维持其基本生活水平，其社会保障待遇应当与城市居民一样标准。但我国目前经济发展的条件，又不足以建立全国统一的失地农民社会保障标准，各地只能因地制宜，循序渐进地进行探索和实践。笔者认为：建立社会保障的关键是资金，而且资金必须充足可持续，可以在征地时留出一定比例的土地（20%-30%为宜）并一次性收归国有，用于发展非农产业。该部分土地收益作为失地农民养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险资金的来源，不足部分由政府财政补足，村集体、农民个人分别从土地补偿款和安置补偿费中预留部分资金缴纳部分资金，实行国家、集体、个人共同承担社会保障资金来源。其中国家承担70%，集体承担20%，个人承担10%，保障失地农民享受到不低于城市居民标准的社会保障待遇。

（三）完善就业保障机制

失地不失业，是保障失地农民合法权益的根本途径。第一，政府应对用工单位进行调查，掌握企业用工需求，有针对性地免费为失地农民提供专业技能培训，使他们掌握一技之长，提高就业技能，或者政府出面与培训机构签订劳动技能培训合同，然后组织农民进行培训。第二，政府要为失地农民提供就业信息，建立城乡一体化的就业市场，取消对农民进城就业的不合理限制和歧视政策，指导帮助农民就业，要为农民提供全方位、高质量、高效率的就业服务公共产品，把失地农民就业率作为政府政绩考核的重要指标之一，让失地农民掌握了解就业信息。第三，大力发展乡镇企业、民营企业，它们一般对劳动技能要求不高，属劳动密集型产业，用工数量庞大，较适合农民就业。第四，鼓励农民自主创业，在税收、信贷、资金、场地等方面政府要有优惠政策，使得农民通过自主创业实现就业和富裕起来。

总之，城市化是人的城市化，而不是土地的城市化，是把农村农民变为城市市民，共享经济发展成果，而不是扩大社会不公，造就新的贫困阶层。必须以不牺牲失地农民利益为目的，树立以人为本的理念，从法律上、政策上进行切实有效的综合制度性改革，使得失地农民能够在城市化过程中得到实惠和利益。

［1］马占东.城市化进程中失地农民权益保障问题研究［D］.济南：山东大学法学院，2012.

［2］赵蓓蓓.如何解决失地农民问题——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊［N］.人民日报，2005-12-09（06）.

［3］钱忠好.现行土地征收制度的理性反思［J］.南京社会科学，2005，（1）：1-5.

［4］唐中显.地方政府的征地补偿机制理性分析［J］.公共管理学报，2008，（4）：66-72.

［5］李胜兰.我国农村产权制度改革与农村城镇化发展［M］.广州：中山大学出版社，2004：150.

［6］崔卓兰.我国农村社会保障法律问题研究［M］.北京：中国法制出版社，2010：187.

［7］陈建贤.广东三县（市）失地农民调查报告［N］.南方农村，2003-05-10（05）.

［8］张新光.论中国农地产权私有化改革的根本性保障［J］.兰州商学院学报，2004，（6）：87-91.

［9］严新明.失地农民的就业和社会保障研究［M］.北京：中国社会劳动保障出版社，2011：87.

Protection of the Rights and Interests of Land-lost Farmers in the Process of Urbanization

CUI Zi-li
（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

In the process of urbanization，the land-lost farmers in China are faced with infringements on property rights，right to life，participation，right to know，employment rights and social security，which are closely related to some institutional defects，such as long-term urban and rural dual economic system，the qualification assessment for officials，the unknown collective land ownership，non-transparent land expropriation procedure and unsmooth rights relief system.Therefore，the important measure to protect the rights and interests of land-lost farmers relies on the solutions to the reform of the rural collective subject of land transaction system，the clear the property rights，the land expropriation procedure transparency and the perfect system of dispute relief.At the same time，the government should also provide the equal employment opportunity and social security service public products for land-lost farmers and urban residents.

urbanization；land-lost farmers；rights and interests protection

D422.7

A

1672-3910（2014）04-0096-05

2013-11-25

2013年度河南省教育厅人文社会科学研究项目（2013-GH-013）

崔自力（1964-），男，河南孟州人，副教授，从事民商法学、经济法学研究。