基础设施收益权质押法律制度研究

崔明亮

(西南政法大学民商法学院，重庆 401120)

基础设施收益权质押法律制度研究

崔明亮

(西南政法大学民商法学院，重庆 401120)

孕育于实践中的基础设施收益权质押作为一种创新的融资担保方式，对于解决实践中基础设施建设融资难的问题发挥了重要作用。然而在实践中蓬勃发展的基础设施收益权质押却面临着法律依据不足之困境。鉴于上述背景，有必要重新梳理与检讨我国现行立法，从民法与经济法二元视角为进路展开论证与架构，以期对我国基础设施收益权质押制度的完善与发展能有所裨益。

基础设施收益权质押；二重性；价值；立法检讨

一、基础设施收益权质押制度映像

(一)基础设施收益权质押之缘起

《1994年世界银行发展报告——为发展提供基础设施》中将基础设施划分为两大类：经济基础设施与社会基础设施。经济基础设施是指永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。社会基础设施主要包括：文化教育、医疗保健设施等[1]。笔者所指基础设施主要是第一类，即经济基础设施。

基础设施收益权，是权利主体依法或依照约定对特定基础设施享有的以经济收益为内容的权利，其中包括：收费、财政拨款、专项资金、孳息等。基础设施收益权是所有权收益权能之外化，从其实现方式上来看，它是收益权与使用权分化的结果。一方面不特定之第三人享有基础设施的使用利益，但须为此支付对价；另一方面，收益权人享有获取对价的权利。权利人既可是所有权人，也可以是从所有权人处受让该权利之人。

综上，基础设施收益权质押就是以基础设施收益权为标的物而设定质押的一种担保方式。

(二)基础设施收益权质押的双重性

一为民法属性。基础设施收益权质押符合民法上权利质押制度的一般原理，具有保障债权实现，维护交易安全之功能。二是经济法属性。基础设施收益权质押从其诞生起，就被赋予了特定的政策性使命：突破基础设施融资瓶颈，促进我国基础设施产业的发展[2](P167)。其实质上是政府实施向基础设施倾斜的产业政策所采取的一种手段，有异于以“私法自治”为基本原则的传统担保物权，政府干预理念贯穿其中，是公权与私权相融合的产物。

(三)基础设施收益权与相邻概念之辨析

1.基础设施收益权与收费权

目前，我国理论以及实务中多将二者混合或者替代适用。各地规范性文件中的表述方式也不一，出现了“收益权”与“收费权”两种表述方式。笔者认为，收费权是指权利人依据法律规定或者是经政府的授权所享有的针对特定基础设施或公共服务等收取费用的权利[3]。收费是基础设施收益的主要来源，但并非唯一途径。收益还可以包括财政拨款、专项资金、孳息等。并且收费权的叫法呈现出较为浓厚的公权力色彩，弱化了收益权的私权属性。因此，收益权较之收费权更能彰显基础设施收益权质押制度的合理性，有利于统一认识，方便实务操作。

2.基础设施收益权与特许经营权

基础设施收益权与特许经营权也是较为容易混淆的一对概念，不少学者也将二者等同视之。收益权的内涵前已述之，兹不赘述。收益权虽然是特许经营权的核心权利，但并没有囊括其全部。特许经营权较之于收益权内容更为丰富，其中还包括规划、建设、维护等方面的权利，特定情形下甚至包含处分权[4]。

二、基础设施收益权质押价值论

(一)融资模式的创新，兼具安全与调控之功效

基础设施收益权质押制度虽然源于传统的担保物权制度，但却展现了其新的强大的生命力。它不仅具有保障债权实现，维护交易安全之功效，亦肩负宏观调控之使命，使其除了在维护私权方面大有可为，还可以为政府调控经济生活所利用。而传统民法作为调整平等主体之间财产与人身关系的私法，一切民事主体的地位、身份、财富、声望、境况等因素全部被抽离而一视同仁的平等对待，“经由这种社会因素的抽离，民法其实很难被赋予任何社经济政策的目的，勉强加上去的结果，只会造成更大的扭曲”[5](P32)。

(二)缓解财政压力

基础设施由于其固有的公益性、风险性、自然垄断性、弱质性*弱质性是指其投资成本高，生产周期长，回报见效慢的特性。等特点，决定其先天面临着融资难的困境。单纯依靠政府垄断经营，不仅事实上难以为之，而且易滋生诸多弊端，易造成政企不分，导致经济效率低下，不利于资源的优化配置。纵观世界各国基础设施的建设，已经由曾经的直接投资与管理转变为现在的导向性调控[6]。基础设施收益权质押也是在这样的背景下应运而生，从而吸引民间资本的涌入，以减轻财政压力。

(三)推动基础设施融资体制的市场化改革

基础设施收益权质押有利于吸引投资主体进入基础设施领域，由原来的政府垄断，发展为民间投资者以及外商等多元化投资主体共同参与的局面。上述多元化融资渠道的形成无疑有利于基础设施融资体制市场化改革的深入。

(四)物尽其用，增进社会整体福利

无形财富在当今社会的重要地位日益凸显，人们对财富的占有日趋抽象化，权利被视为物质财富的异化形态[7](P346)。 基础设施收益权实质上代表的是基础设施未来可得的稳定收益，相对于传统的担保物权实现方式，基础设施收益权可以按期限或按比例的方式进行变价。尤其是在担保财产价值远高于被担保债权的情形下，更加有利于平衡不同主体间的利益，防止过度担保，充分发挥物之效用。

三、基础设施收益权质押面临的障碍及风险

目前一些学者对基础设施收益权质押持反对态度主要是基于以下几点原因，同时这也是构建基础设施收益权质押制度所必须要打破的障碍，即基础设施收益权是否符合权利质押的一般担保法原理以及基础设施收益权质押本身的风险问题。第一个障碍的击破主要涉及到基础设施收益权质押的“可让与性”、“集合债权的特定化”与“公示”问题的妥适解决。第二个障碍的击破主要涉及到基础设施收益权质押的风险克服问题。

(一)基础设施收益权质押的“可让与性”

基础设施收益权的取得须经有关行政部门的审批。对于收益权转让的主体，法律法规亦做出了限制，受让主体须具备相应的资质。因此，许多学者认为基于特定的身份而产生的债权，不具有可让与性[8](P715)。然而上述限制并非基于人格权法与身份法上对身份的特殊要求，这只是一种基于招投标取得项目建设经营权后的必经行政程序。况且，通过设立独立的收费账户和专项资金账户，依据物上代位规则，将收益权之质押转换收费账户与专项资金账户上的质押，即可解决上述问题。

(二)基础设施收益权质押的“特定化”

收益权的特定化是物权标的特定化的必然要求，担保物权之实现有赖担保标的的价值来保障。标的物不特定，担保人的利益也就处于一种不安稳的环境中。基础设收益权质押实质上是以将来发生的不特定的数个债权为质押标的物，因此有学者认为，“以未来不特定的多数债权而为质押，此类集合债权关系发杂，债权数额增减难以把握，故难以特定化”[9](P808)。要解决上述问题，应当从以下四个方面入手，即关于第三债务人的告知问题，债权发生的原因，债权的期限以及数额。之所以要通知第三债务人，旨在使第三债务人知晓质押关系，防止其向出质人清偿，损害质权人合法利益。但是通过设置独立的收费账户方式，上述问题即可妥当解决。至于债权产生的原因，即应当确定债权的种类，否则亦会导致债权数额的不确定性。收益权主要的来源是收费权，是因使用基础设施或享受基础设施服务而请求给付价款的权利。此类未来多数债权发生之原因是相同的，属于同一性质债权。关于债权发生的期限也是影响债权额的重要因素。期限问题可以通过合同方式加以明确约定。收费权或专项资金权的金额虽有所增减，但并非不可确定。收费权的金额主要受三项因素的影响，即收费单价、时限，使用率。基础设施由于其自然垄断的特性，产品需求弹性小，故收费价格比较稳定。而且，收费标准同时受到政府的控制，不得私自变更。使用率可以在已有的基础上进行科学估测，因而也能够相对确定。专项资金由于财政预算的“刚性”，因此也是可以确定的。综上分析，收益权符合四个特定化标准，因此可以肯定其特定性。

(三)基础设施收益权质押的“公示”

权利质权属担保物权，故应公示，以保障交易安全，防止善意第三人遭受不测。对于基础设施收益权质押的公示问题主要涉及到两个方面：其一，通过权利公示使不特定之第三债务人知晓质押关系，防止其向出质人清偿损害质权人的合法利益；其二，防止出质人重复质押。对于第一个问题，前文已述，即通过设置专门的收费账户即可保障质权人之债权。对于第二个问题，需要借助登记制度。德国学者Karin认为：“登记制度使‘小心翼翼’的潜在贷款人能够得到关于债务人财产负担的比较可靠的情报，通过查询登记薄，贷款人可知晓担保债权人的姓名地址；必要时，借助债务人，也能够得到有些债权人对担保权的进一步的情报”[10](P213)。通过登记制度所产生的公示性利益即可实现保护善意第三人，维护交易安全之目的。因此，基础设施收益权质押的公示问题可以通过登记制度来解决。

(四)基础设施收益权质押的“风险”

1.基础设施收益权无法取得或丧失的风险

此种风险主要针对尚未建造或正在建造中的基础设施收益权设质的情形。对于此类风险的防范，需要质权人发挥“经济理性”，事先构建科学的风险评估体系，对其合法性、出质人的清偿能力、商业信誉、预期收益等事项审慎审查。同时，可以通过次级多重担保体系的建立来降低风险。

2.基础设施收益权价值减损的风险

基础设施受益呈现出一定的浮动性，因而，可能因出质人的原因或自然灾害等不可抗力而面临价值减损甚至灭失的风险。例如，高速公路因自然灾害的原因而毁损，一时又难以修复，导致通行车辆锐减[11]。又如，因新修建的一条更为方便快捷的高速公路，导致原来的高速公路通车量大幅下滑等。对于第一种情形，即出质人的原因，例如疏于管理，造成价值减损，可以通过行使质权保全权以及赔偿请求权来维护自身合法权益。对于第二种情形即不可预见之风险，可以参照适用情势变更规则。

3.质权的变价风险

质权的变价风险主要发生在现存孳息不足以完全清偿债权，而尚有剩余期限的收益权可供执行的阶段。质权人可通过拍卖、变卖的方式，就拍卖、变卖价款优先受偿。然而我国基础设施收益权转让市场尚处于初步阶段，发育远未成熟[12](P204)。加之法律法规对收益权转让设有一定条件的限制。其直接结果是，变价基础设施收益权时，可能没有适格的受让主体。质权人优先选择孳息冲抵债权的方式是防止此类风险的前提，如若从根本上防止此类风险，关键要从基础设施收益权转让市场与受让主体这两方面入手。一方面培育、完善基础设施收益权转让市场;另一方面适当扩大受让主体范围，以减少对收益权流转的不必要的限制。

四、我国现行立法之检讨

我国现行立法涉及到基础设施收益权质押内容的规定及其有限，法律层面未见踪迹，可兹参照的较高层级的规定仅有《担保法司法解释》第97条，但该条也仅是做了指引性规定。还有一些规范性文件仅是对该问题的某一个方面有所涉及，其中包括：《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》《应收账款质押登记办法》《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》《国务院关于实施西部大开发若干措施的通知》。地方性立法上，较具参考价值的是《重庆市基础设施项目收费和收益权质押办法》，该政府文件对于基础设施的项目内容、收益权内容、合同的必备条款，以及主体间的权利义务和争议解决办法等问题都有较为详细的规定。

综上梳理，不难发现，对于基础设施质押作出规定的规范性文件大多效力层级较低，多为规章、政府性文件，在法律层面并未涉及。并且就现有的规范来看，规定也较为简陋粗糙，对于质押客体的范围、主体间的权利义务配置、法律效力、质权的实现等方面都未能作出系统的规定。立法上的滞后使基础设施收益权质押面临着以下困境：一方面，基础设施收益权质押作为一种新兴的担保形式，在实践中被广泛运用、蓬勃发展；另一方面，立法滞后，有关规范性文件效力层级较低且缺乏统一性，必然造成实践中操作不规范，同案不同判的尴尬局面。结果是，实践中行之有效的基础设施收益权质押制度得不到法律的保护，危及交易安全，限制其融资功能的发挥，最终制约社会经济的发展。

五、关于完善我国基础设施收益权质押制度的思考——以民法为视角

(一)明确基础设施收益权质押的设定条件

第一，出质人必须是经批准具备专业资质的享有基础设施收益权的法人，这是关于出质人主体资格方面的规定。

第二，出质人须按要求开设独立的收费账户与专项资金账户。这基于两方面的原因：其一，有利于将收益权所取得的款项与债务人的其它财产相分离而予以特定化；其二，将收益权资金置于质权人的监督下，从而限制出质人对资金的处分行为。

第三，出质人应与质权人签订关于代收费的协议，在质权人受领给付后，用于清偿债权。若设立基础设施收益权质押之前已经选定代收费的金融机构的，质权人、出质人、金融机构三方应共同签订代收费划转协议。

第四，由于基础设施具有较强的公益性质，因此基础设施收益权的设质须经行政主管部门审批。

(二)明确基础设施收益权质押的法律效力

第一，基础设施收益权质押所担保的债权范围。除当事人另有约定外，其与通常质押担保的债权范围相同，包括：主债权、利益、迟延利息、实现质权的费用等。

第二，基础设施收益权质押中标的物的范围。我国目前仅规定了公路、隧道、桥梁、渡口等基础设施的收益权质押，范围相对狭窄，使实践中的一些其他种类的基础设施收益权质押无法获得法律上的认可与保护，笔者建议可以采取列举加概括的模式，适当扩大并明确其适用的种类。另外，需要注意的是，基础设施收益权出质方式比较灵活多样化，既可以以其所享有的收益权总体设定质押，也可以将此类集合债权的一部分单独出质。以债权的某一部分出质，质权人仅就该部分享有优先受偿权。

第三，出质人的权利义务。出质人可以根据自己的需求选择出质的具体方式，其可以按照一定比例出质，也可以选择在其价值范围内向多数质权人出质。如果向多数质权人出质的，出质人负有告知义务。出质人的主要义务包括：协助办理质押登记；没有正当理由，不得挪用收益账户资金；未经质权人同意，对于基础设施的经营权不得转让或允许他人使用；经营机制的改变、重大的经济纠纷、诉讼仲裁纠纷、解散、撤销等重要事项，出质人对质权人负有告知义务。

第四，质权人的权利义务。质权人权利主要包括：优先受偿权；孳息受领权；转质权；对出质人处分权的限制等。其义务主要有：质权人须按照法律规定或者合同约定收取标的债权，禁止质权的滥用。

(三)明确评估体系

基础设施收益权的价值评估在实践中是一个较为棘手的问题。我国目前欠缺统一的立法规范，各地标准存在较大差异。质物价值的评估其根本目的在于，在债权人不乏物理占有质物的情形下，于质物转让时，获得最可能实现的市场价格。国内比较普遍的做法主要包括：成本法、收益法、市场法[13]。质权人实际操作过程中应当依据所获质物评估信息数据的数量和质量，选择适当的方式。

(四)明确基础设施收益权质押的实现方式

鉴于现行立法对此并未做出规定，可以根据实际情况，选择不同的实现方式，目前主要有以下三种实现方式。

一是孳息冲抵。以取得的孳息来清偿债权，是实践中通行的做法，也是实现质权的最主要的方式。

二是质权人代位行使基础设施收益权。如果基础设施收益权期限已经届至，但债务履行期尚未届至，而现有收益又不足以使债务全部清偿，那么质权人可行使代位权，直至全部清偿。需要注意的是，当质权人不宜或不便代位行使的，可委托适宜之主体代其行使。

三是变价基础设施收益权。当出质人不履行或者无资历履行到期债务，非因质权人的原因，发生可能影响质权实现或当事人约定的事由时，质权人可以行使变价权，通过拍卖、变卖基础设施收益权，就拍卖、变卖所得价款优先受偿。当然，该受让主体须依法具备相应的资质条件。

六、关于完善我国基础设施收益权质押制度的思考——以经济法为视角

(一)合理性论证制度

基础设施收益权质押并非对任一基础设施的建设都是适用的，一些基础设施按其性质属于纯公共产品*纯公共物品具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔等，通常采用免费提供的方式。，对其强制收费，必然加剧社会矛盾[14](P196)。再如，防洪、防汛设施，一般不会产生收益，因此也不适宜采取收益权质押的方式来融资建设。还有一些公共设施对市场反应较为灵敏，可交由市场解决融资问题，无须采取收益权质押的方式，比如，电信设施。因此，应根据基础设施的的性质、收费可能性、市场供应状况、投资收回的时间等因素综合把握。另外，政府可组织有关部门和专家进行必要性与可行性分析论证。

(二)质权人与基础设施利用、管理相隔离制度

质权人可能在“利益最大化”的驱动下，不当介入基础设施的管理和利用，致使基础设施丧失其应有之功效。为了维护社会公益，保障基础设施正常的运行，应当通过立法作出规制，使质权人与基础设施的运营、管理适当隔离。其中最为关键的是将质权人之权利限定在收益权范围内，以防止其越权进行不正当的干预。

(三)价格调控制度

基础设施的收费价格的调整，会同时影响债权人与使用者的利益。上调价格，恐有违其公益之目的，加重使用者负担；降低收费，质权控制范围的收益必然缩减。因此，对于基础设施收费价格的调整应当特别谨慎，必要时可建立听证制度，充分考虑不同方面的意见。同时，应当规范价格调控和干预的权限，实行提价申报、调价备案制度等。

(四)政府行为规范制度

政府的不当行为将损害质权人的合法利益，例如，由于价值评估标准的的弹性化，在基础设施收益权质押过程中，政府将不适合出质的项目收益权出质，必然会加重质权人风险。又如，政府不当行使管理权，侵犯企业自主经营权，从而间接危害质权人的合法权益。要从根本上解决上述问题，必须要求政府转变角色与职能，完善政府行为规范制度[15]。明确基础设施运营管理中，政府的权力界限，实现权责统一，防止公权对私权的过度干预，从而保障质权人的合法利益。

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[15] 李昱.基础设施收益权质押问题研究[D].重庆：西南政法大学,2002.

(责任编辑：袁宏山)

ResearchontheLegalSystemofthePledgeofReceivableRightoftheInfrastructure

CUI Ming-liang

(SchoolofCivilandCommercialLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

Bred in the practice of the pledge of receivable right of the infrastructure as an innovative financing way, played an important role in solving the infrastructure construction financing difficult problem. However, the vigorous development in the practice of the pledge of receivable right of the infrastructure is faced with the dilemma of lack of legal basis. In view of the above background, it is necessary to review the current legislation of our country, from the perspective of the civil law and economic law, to carry out the demonstration and construction, in order to benefit the improvement and development of the system of the pledge of receivable right of the infrastructure.

pledge of receivable right of the infrastructure; duality; value; legislative review; improvement measures

2014-07-09

崔明亮(1988—)，男，河南郑州人，西南政法大学民商法学院硕士研究生。

D923.2

： A

： 1008—4444(2014)06—0091—05