浅谈提高农民在土地增值收益中的分配比例

荣宏庆 李 玮

（辽宁省委党校，沈阳 110004）

土地是农民赖以生存的保障，在中国城镇化的持续推进中，大量的农地被征收。统计数据显示，目前中国失地农民数量在8000万左右，而当前一个时期中国正处于城镇化的关键阶段。预计未来相当长的一段时间内，我国征地规模以及由此导致的失地农民数量还会进一步的攀升。由于中国土地征收补偿标准过低所导致的一系列负面问题成为了制约土地征收以及经济社会发展主要瓶颈，土地增值收益中农民所获得的收益比例偏低，自身利益严重受损，在农民维护自身权益意识不断觉醒的情况下，政府与农民之间因为征地所产生的矛盾日趋尖锐。在这种情况下，提升农民在土地增值收益中的分配比例成为了解决征地矛盾频发、保障农民收益的共识。本文对当前中国农民在土地增值收益中的分配情况进行了阐述，对农民在土地增值收益中占比偏低的原因进行了深入的探讨，并提出了提升农民土地增值收益占比的具体路径。

一、农民在土地增值收益中的分配情况

《中华人民共和国宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在这一土地制度下，国家可以为了公共利益征收集体土地，然后进行土地售卖，在农业用地转化为非农用地之后会产生巨大的土地增值收益，因此也就产生了土地增值收益分配的问题。中国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”中国《土地管理法》确定了在土地增值收益补偿具体标准，要求按照被征收土地的原用途给予补偿，具体的补偿内容包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

在现有的土地征收补偿制度下，农民在土地增值收益中所占的比例微乎其微。根据目前的行情进行计算，全国平均水平为一亩耕地的征地补偿农民实际所得大约在三万左右，而政府出售土地的价格一般都在每亩百万以上，二者之间的巨大收益差距由政府独占。统计数据显示，改革开放以来，政府土地征收增值收益至少在5万亿人民币以上。尽管从法律制度层面，很多地方政府土地征收补偿并不违规，但农地本身的收益很低，因此即使按照最高标准土地平均收益的三十倍计算，这一补偿标准与转化为国有建设用地之后的出售价格相比也是差距巨大。随着物价水平的不断攀升，土地征收补偿费用已经从以往的农民保命钱变成了零花钱，同时即使是很少的土地征用补偿款也很难全部的落到农民手中，这其中还会受到乡镇、村级政府这一层面的克扣，农民的收入会因此更少。一方面是征地补偿标准过低，另外一方面是城镇化推动政府卖地收入节节攀升，二者之间的巨大差距导致很多被征地农民对于现有补偿标准的过低纷纷说不，并采取了各种激烈措施来进行抵制，导致征地纠纷在全国范围内呈现出来高发以及频发的态势。

二、农民在土地增值收益中占比过低的原因分析

导致中国农民在土地增值收益中占比过低的深层次原因是多方面的，既有土地制度本身的问题，更有政府土地财政模式、农民群体地位处于弱势等方面因素，对于这些因素进行系统的梳理，有助于理清当前农民在土地增值收益中占比过低的问题并提出有效可行的解决问题的对策。

1.城乡土地市场二元分割桎梏。中国土地市场目前是典型的城乡二元体制，城市的土地国家所有，农村的土地集体所有，在家庭联产承包的土地经营模式下，农民只有土地的使用权，而没有土地的所有权。两种土地所有权制度本身存在巨大的差异，集体土地在流转以及建设方面都有很多的限制。集体土地不能够用于城市建设，只有国家征收以后，完成土地产权属性的变更，才能够被用于城市建设。土地市场的二元分割桎梏意味着政府垄断土地供给，村民集体没有办法将集体土地直接进行上市寻求市场价格，而只能按照政府规定被动地接受政府制定的征地补偿价格出让土地。政府征地价格与市场价格之间的巨大价格差别意味着补偿价格并不能够真实地反映出来土地的市场价值，而农民不能够全部享有土地所有权转变中所带来的巨大增值收益，这种二元的土地制度造成农民难以在土地增值收益分配中占据主动话语权。

2.征地补偿参与主体强弱失衡。失地农民在土地增值收益占比偏低的另外一个重要原因就是征地补偿参与主体强弱失衡。从目前征地补偿的各个主体来看，政府、农民、企业等根本不在一个层次上，对于农民来说，在征地补偿协商中基本上是没有话语权，补偿多少、何时补偿等都是由政府说了算，农民只能是被动地接受，这种强弱的失衡直接导致农民在土地增值收益分配中难以全额拿到属于自己的那一份。中国农民群体并没有一个属于自己的组织，加上很多农民的法律意识淡薄，维护自身合法权益的意识不强，导致各级政府主体纷纷利用自身所掌握的资源优势、信息优势等做出损害被征地农民收益的事情。有的地方政府在征地中往往打着公共利益的幌子进行商业开发，村民被蒙蔽其中，等到发现自己的土地被商业开发之后，一切都已经是尘埃落定。更极端的情况就是，一些基层政府将农民的征地补偿款进行截流克扣，大幅降低农民土地增值收益比例。而农民在贡献了巨额土地财富的同时，农村的土地和人口进入城市的合法渠道仍然由各地政府通过行政手段加以配置，而且这种行政配置基本无视市场机制发出的信号。

3.地方土地财政模式硬性制约。20世纪90年代中期分税制改革以后，地方政府的事权与财权随着社会的发展逐渐出现了巨大的失衡，城镇化的快速推进给地方政府扩大财政收入提供了一个新的收入来源，卖地成为了很多地方财政收入的重要来源。统计数据显示，一些地方土地收入占到了财政收入的70%以上，2011年我国卖地收入超过3万亿人民币，虽然2012年有所下降，但是卖地收入依然在2.7万亿人民币左右，预计2013年中国卖地收入将创造新的历史记录，包括2013年在内，过去15年平均每年卖地收入超过1.5万亿人民币，土地收入的节节攀升导致地方政府对于卖地收入的依赖越来越大。这些年在城市建设方面各级地方政府背负了巨大的债务，为了弥补税收收入的不足，卖地成为了各级地方政府增加收入的重要途径，也因此使得地方土地财政模式难以破除。在土地财政模式之下，地方政府一方面阻碍集体土地入市交易，希望独享土地垄断所带来的土地增值收益；另外一方面，地方政府在土地的征收中，为了减少土地征收成本、提升收益，必然会压低征地补偿标准，从而降低了农民在土地增值收益中所占的比例。

4.征地补偿标准长期处于低位。从征地补偿的标准来看，中国地方政府对于农村土地的征收长期以来都低于市场价格，地方政府在土地的征收中扮演了一个食利者的角色。从世界各国的通行做法来看，农民土地征收都是按照市场价格进行，中国征地补偿标准长期低于市场价值使得农民的切身利益严重受损，同时也不利于我国农业的发展，不利于农村的繁荣与稳定。统计数据显示，2011年我国各级地方政府卖地收入中有超过70%的数额用在了城市建设方面，用于农村发展的比例30%左右，这实质上是将农村的资源强制转移到城市。征地补偿标准长期处于低位使征地成为农村各种群体性事件不断爆发、政府形象以及公信力严重受损的重要原因。从全国范围内来看，因为征地补偿标准偏低导致城市以及乡村出现了失地农民这样一个新的贫困群体，这些人在补偿金用完以后，没有土地、没有社保、没有工作，贫困程度不断加剧。

5.失地农民社会保障投入不足。从目前的土地征收补偿方面来看，地方政府与被征地农民之间基本上补偿一次结清，对于失地农民以后的生活保障没有一个长远的规划，很多农民拿到征地补偿以后，短时间内就将补偿款花费一空，陷入了困顿之中。很多农民本身没有太强的就业能力，在失去土地之后，也失去了最基本的生活依靠，很多失地农民成为了城市贫困人口，虽然身份上来看转变为了市民，但是并没相应的社会保障。各级地方政府为了在征地补偿方面投入更少，对于失地农民未来的生活保障并没有给予足够的投入，这其实也是变相的降低农民在土地增值收益中的分配比例。众所周知，土地资源本身具有稀缺性、不可再生性，对于农民来说一次性的获得土地补偿，看起来数额相对客观，但等于截断了后期土地持续收益。

三、提升农民土地增值收益占比的路径探讨

针对当前农民在土地增值收益中所占比例偏低以及由此导致的各种负面问题不断凸显的这样一个客观现实，在深入把握造成农民在土地增值收益分配中占比偏低原因的基础之上，结合国内外一些国家和地区在土地增值收益分配方面的成功经验，本文提出以下几个具体路径。

1.逐步构建城乡统一土地市场。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体建设用地出让、租赁、入股、同权同价。”“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”为贯彻党的十八届三中全会的精神，中国在土地制度改革方面要进行顶层设计与改革，逐步破除二元土地制度是切实提升农民在土地增值收益分配中比例的必然举措。从世界范围内来看，中国是少数几个没有允许个人买地建房的国家之一，这种土地所有权制度与市场经济体制改革本身的要求是相悖的。未来中国应结合国情，逐步破除阻碍农地建设、流转等层面存在的制度性障碍，允许农村集体土地直接上市交易，绕开政府这样一个中介，打破政府垄断土地供给这样一个现状。国家应根据新凯恩斯主义管理理论的要求，在土地市场的改革中扮演一个有所为、有所不为的角色，不与民争利，凡是市场能够解决好的都要交给市场，政府只需要做好规划工作，确保农地进入市场的规范即可。农地直接入市场可以直接的提升农民土地交易价格，土地能够体现市场的真实价值，带来农民收益的提升。在未来条件具备的情况下，中国部分地区可实施允许个人买地建房制度是一个理性的选择，通过构建城乡统一的土地市场，用市场的力量来彻底解决农民在土地增值收益中占比过低的问题。

2.推进土地征收配套机制设计。土地征收补偿界定是一项涉及面广的复杂工程，政府要做好土地征收配套制度的改革，从制度以及机制等层面解决制约中国农民在土地增值收益分配中占比偏低的问题。从制度层面来看，中国要对现有土地管理法中有关土地征收补偿标准进行改革，将土地的市场价值引入到土地补偿标准之中，让农民获得的土地增值收益能够体现市场水平。从土地征收补偿的操作层面来看，征地补偿涉及到的各方主体，不同主体强弱对比明显，这就需要设定完善的流程，来让被征地农民充分表达自己的权益诉求，做到各方主体之间就征地补偿进行公平协商，避免强势主体做出有损弱势群体利益的事情。从土地征收用途来看，土地征收要严格界定公共利益与商业用途，杜绝商业土地开发利用公共利益这一标准来降低农民土地补偿。

3.改变地方政府土地财政模式。目前中国各级地方政府的土地财政模式亟需转变，进入新世纪以来，在房地产发展如火如荼的背景之下，地价屡屡高攀，由此导致地方政府卖地收入快速增加，这种土地财政模式本身不具有可持续性。毕竟中国房地产行业的泡沫积累已经很高，同时地方政府在土地财政模式下一味地压低土地征收补偿也与社会公平相违背。要想让地方政府在土地增值收益中做出更多的让步，逆转当前的土地财政模式是必然选择。土地财政模式的改变关键是中国财税体制的改变，当前中国分税制使得地方政府的财权与事权极不匹配，中央财政拿70%的财力干40%的事，而地方财政拿30%的财力却干60%的事，财政支出缺口巨大，在这种情况下，对现有的分税制体制进行调整是地方土地财政模式破除的入口。同时地方政府要提振内需，培育更多的税源，改变房地产一家独大的局面，实现财政收入的多元化，为提升农民在土地增值收益分配中比例的提升创造条件。

4.让农民共享土地增值的收益。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”在土地增值收益分配方面，国家要探索让农民共享土地增值收益的途径，从以往的一次性补偿到位转化为长期共享收益，允许农民以多种形式将自己的土地进行承包、流转。在土地征收中凡是用于商业开发的征收可以允许农民占有一定的股份，这样就能够确保农民在土地增值收益中做到细水长流，享有更多的土地增值收益。允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民的合法权益，在推进城镇化与维护农民土地权益之间取得相对平衡。在征收农民集体土地过程中，适当扩大留地安置的比例，让农民参与开发、分享利益。赋予农民选择留地安置的形式分享土地升值收益的权利，既有利于实现被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障的目标，也有利于积极稳妥、顺利健康推进城镇化发展。

5.完善征地农民社会保障建设。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”政府承担着失地农民生活保障的职责，失地农民陷入生活困顿必然会成为未来城市不稳定的因素，形成各种类型的“贫民窟”，造成各种社会问题，要解决这一问题就需要政府在失地农民的社会保障方面加大投入。从世界范围内来看，对于农民的土地征收都伴随完善的社会保障机制的建立。政府应从土地增值收益中拿出来一部分专门用于失地农民的社会保障建设，将失地农民纳入到城市社会保障体系之内，确保其有基本的养老保险、医疗保险等，构筑其最低生活保障线。同时政府要加强对失地农民的培训，提升其就业技能，助其就业。政府可以构建劳动就业信息中心，为更多的失地农民提供就业信息，确保失地农民能够的获得就业信息，保证失地农民的充分就业。

征地补偿合理界定意义重大，不仅仅关系到失地农民的切身利益，更是关系到社会发展和谐稳定，当前中国因为土地征收补偿标准太低而导致的各种负面问题已经严重影响到了和谐社会的健康发展。国家应该尽快在土地制度方面进行顶层设计，提升农民在土地增值收益分配中所占的比例，确保农民在失地以后生活、就业有保障，为社会的和谐稳定、为中国梦的复兴创造良好条件。

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