论政府购买服务与当前财政管理新任务

冯俏彬

（国家行政学院，北京 100089）

2013年9月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，此后多地、多个部门都先后发布了本地、本部门推进政府购买服务的意见或实施方案。这表明，政府购买服务这一多年来学界力倡的新型公共产品提供方式，正在由部分地区、个别部门试点向全面推进转化。可以预言，在未来一定时期内，政府购买服务将成为各政府部门主要的行政方式或者说公共服务的提供方式。但认真分析各地关于政府购买服务的文件、方案、制度等以后会发现，各方面对于政府购买服务仍然有雾里看花的感觉。这主要表现在以下方面：一是对政府购买服务的理论认识比较弱，大多停留在泛泛推进政府职能转变上；二是对政府购买服务的操作要领不甚了了，多数时候等同于政府采购；更重要的是，作为一种新型公共服务的提供方式，现行财政管理制度能否适用于政府购买服务、哪些方面需要进行调整、如何调整，各方面对此的认识很不充分。对此类问题的厘清，不仅有利于各方面增进对于政府购买服务的认识并向纵深推进，而且有利于财政部门适应新形势、新要求，推进财政改革，调整财政管理，助推政府购买服务的规范发展和顺利推进。

一、文献回顾

政府购买服务并不是新生事物，在各个国家的历史上，都或多或少地有过政府对外购买服务的例子。但将政府购买服务作为一种公共服务的提供方式并在公共行政的层面上加以倡导和推广，则肇始于20世纪80年代西方诸国的“新公共管理”运动，其基本内容是政府把某些原来由政府亲自生产的公共产品（服务）通过签订合同、授予特许权、共同生产等方式转交给营利性的私人公司、非营利组织或其他社会团体来向公民提供，政府则主要承担付费、监管以及绩效考评的责任。

政府何以将那些历来由自己生产并提供的公共产品和服务转为向市场购买？对这个问题，文献从理论和实践两个方面给出了回答。理论上讲，私人部门比公共部门具有更强的成本控制与管理意识、更灵活的外部反应能力；更重要的是，政府购买服务意味着将竞争性强、反应灵活的私人部门引入相对封闭的公共部门之中，从而促进竞争、提高服务质量并降低成本（David S.Hachen Jr，Ya Ni，Anna，2004）。实践上看，问题导向则通常是地方政府购买服务的直接原因，如迫于地方议会的压力（Anne Mcleod and Priya A Kurian，2004）、政府预算不足只能转而寻求如何用较少的开支保持甚至提高公共服务质量（Brian Doherty）、某些公共服务工作量巨大且过于专门化因而政府部门难于胜任、政府转型的需要（David S.Hachen Jr，2004）、公民对于政府现行低效公共服务的抱怨等。

哪些服务政府可以向市场购买？已有文献尚未对此进行系统分类，往往多散见于那些以某类服务为分析对象的文章之中。归纳起来，有植物病虫害、专利收集、查验、电子服务、医疗健康服务、财务审计、城市供水、电、气、学校内的交通、食品、保安、就业指导、垃圾收集与处理、建筑物管理、地面维护等等，都可以纳入政府向市场购买的范围。

政府如何购买服务？世界银行环境资源署的Sophie Tremole指出，在管理能力和经验不足的情况下，决策者常常采用一种内置式（built-in）的服务外包制度设计，即我们常说的管办分离。除此之外，一般情况下，政府购买服务时都采用了竞争性招投标方式。另外，国外实践中常常采用合同外包（contract-out）的方式。但正如2007年在突尼斯召开的一次政府购买服务的国际研讨会上参会者所主张的，合同外包往往要求某种类型的合同安排和对合同内容、条款、术语的清楚理解，例如时效、服务数量、财务、责任等，这在政府购买服务中往往是一个重点和难点。

在政府购买服务的效果上，已有文献依服务的类型对政府购买服务与政府自己提供（in-house）的成本进行了比较，认为政府购买服务确实能够大大降低成本。如Eoin Reeves和Michael Barrow（2000）的研究表明，爱尔兰地方政府将垃圾收集外包后成本下降从12%-44%不等，平均成本节约率为33.5%。Dan Finn（2008）的研究表明，荷兰和澳大利亚在就业服务外包后，参与者的短期就业能力提高了5%-10%，成本降低了一半。美国国会预算办公室（CBO）一份研究报告指出，1983年服务外包后，节约的开支为54.5亿美元。但是，也有相反的情况。Kar-Ming Chong（澳大利亚南威尔士大学会计系，2002）在比较了西澳大利亚178个政府部门的财务审计外包与自己完成（in-house）的成本后发现，依种类不同，外包的成本常常高于后者，他同时认为这主要是因为财务审计外包后会产生巨大的监督成本。

至于政府购买服务后的责任问题，文献表明，此时政府的主要责任由亲自生产公共产品转向面临以管理、监督、评价为主，包括合同管理、定期查勘、投诉受理等。已有研究侧重指出，对于政府购买服务而言，后期管理至关重要，如无良好管理，则必无良好结果。

二、政府购买服务的理论阐释

从广义上讲，政府购买服务包括以政府为主体向市场购买的各种服务。按照“谁是这些服务的消费者？”为标准，政府购买服务通常可分为两类：一是政府自己作为消费者向市场购买的服务，如政府部门的保洁、保安、电脑维护、车辆租用等；二是政府作为提供某类服务的责任主体，而消费者是符合某种规定、应当获得某种服务的居民，如各类市政服务、特殊教育对象、孤寡老人看护、居家医疗照顾等，甚至义务教育、医疗卫生等。在此前一个长的时期内，我国政府所购买的服务主要是第一类，进入21世纪后，上海、广东等地方政府所购买的服务开始向公民服务的方面延展，此后随着越来越多的地方政府开始试水政府购买服务，公共服务开始成为政府购买服务的大头。我国现阶段所倡导的政府购买服务，主要指的是第二类，即政府对外购买的、用于向公民提供的某种公共服务。

从公共经济学的视角来看，政府购买公共服务的实质是公共产品的私人生产，是公私合作（PPP）的具体形式之一。自萨缪尔森提出公共产品的经典定义以来，“政府提供公共产品，市场提供私人产品”已成为市场经济条件下对于政府职能的一般性认识。理论研究同时表明，政府提供公共产品并不等于政府亲自生产公共产品，只要条件适宜，某些公共产品由私人生产比政府生产具有更高的效率。

关于公共产品私人生产的条件，德姆塞茨（Harold Demsetz，1970）认为，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共物品；并且通过歧视性价格策略——对不同消费者制定不同价格——可以达到收益最大化从而保证私人能提供足够的公共产品①德姆塞茨：“公共产品的私人生产”，《法与经济学》，1970年第3期，芝加哥大学出版社。。戈尔丁（Goldin Kenneth，1979）也认为，某种公共产品若不能通过市场手段充分地提供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。一旦能够实现排他，则可对消费者施加“选择性进入”的约束条件——如收费——而将那些不付费者拒之门外。简而言之，问题的关键在于有没有排他性的技术以及这种技术的实施成本。

实践中，能否排他取决于两个因素，一是技术条件，二是成本因素。通常情况下，技术进步往往能将那些原来不能排他因而只能归入公共产品范围的某些产品推进到可排他的范围之内，或大幅降低排他技术的经济成本使得其在现实中成为可行。比如，一般认为城区道路是比较纯粹的公共产品，但在电子道路收费技术突破以后，就可以通过收费来排除那些不愿意付费的车辆，达到高峰时段的交通控制的目的。

公共产品由私人生产以后，政府就由生产、提供公共产品两责并行转为专门负责公共产品的提供或曰“送达”（Delivery）。因此，区分公共产品的生产与公共产品的提供两个概念是整个公共产品私人提供的理论基础，自然也是政府购买服务的理论基础。

三、政府购买服务应具备的条件和范围

（一）政府购买服务应具备的条件

从运行层面上看，现实中政府购买服务往往还需要具备以下操作条件：

1.市场上有大量的服务提供者。

2.政府亲自购买服务时，服务本身要易于列出详细的质量要求和标准。

3.政府间接购买服务时，受益主体应当十分明确。

4.政府有能力对政策和管理进行全过程控制，从而进行正确监督与评价，合同监督成本可接受。

5.不存在相关的法律阻碍。

在我国，政府购买服务除了转变政府职能、创新公共产品提供方式的重要意义之外，结合我国现阶段的具体情况，政府购买服务还承担着鼓励和扶持社会组织发育发展、壮大第三部门的重任，因此“有大量的服务提供者”可能并不完全具备。另外，囿于我国政府长期直接管理、提供公共产品的时间较长，也不见得各地的政府都有能力对政策和管理进行全过程控制，但这并不是说我国不具备推进政府购买服务的条件，而是更说明需要在具体的实践中使这些条件逐渐成熟和完备起来。

（二）政府购买服务的范围

一般地，政府购买服务可分为两大类，一是服务的质量标准清楚明白，双方可以事先详细约定权利、责任和价格等，因此即使受益主体不能量化到个人，但政府还是能以一个公平的价格支付相关费用，典型的如各类市政服务的市场购买，我们将这类服务称为“硬服务”；二是该项服务难有详细的服务质量标准、在很大程度上取决于接受者的主观感受，但受益主体清楚明白，政府因而可以直接补贴消费者，由其自主选择服务的提供商，我们将这类服务称为“软服务”。依据硬、软两种服务的不同特点，国内外实践中常常采取合同外包（Contracting-out）、凭证制两种方式。具体到服务的种类，可以归纳出以下几个方面：

1.市政服务：道路清扫、保洁、城市绿化管养、管道修缮维护、垃圾收集等；

2.社区公共服务：包括对社区家庭和居民个人提供权益维护、社会救助、优抚安置、心理辅导和矫治、纠纷调解、治安、外来人口管理、公益服务、老年服务等；

3.非基础性教育和医疗服务：包括特殊人群教育、学前教育、幼稚教育资源的委托管理、社区医疗卫生服务、突发事件后的精神救助等；

4.行业性公共服务：行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、贸易纠纷诉讼、电子商务公共信息服务等；

5.技术性、中立性公共服务：包括咨询、审计、监管、评估、科研服务、再就业教育培训、农民工就业培训、社会就业指导和服务等。

必须指出，以上政府购买服务的清单是极不完整的。事实上，对于哪些服务可以购买，各个国家的具体情况差异极大。比如，在私人部门占主体的国家，政府购买服务的范围还包括部分义务教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障的具体经办事务等，甚至一些我们认为铁定属于政府必须亲自履行的职责，如监狱管理，也可对外购买。另外，政府购买服务还可以进行若干细分，如对于已经外包出去的服务，在具体的管理环节上，如服务需求的调查统计、服务质量监测、评估以及后期财务审计等各个方面，也可以交给社会力量来承担。

总之，到底政府要购买哪些服务，很难以列清单的方式予以说明（虽然在具体的操作上常常是清单的方式出现）。从国外实践上看，一个受到广泛认同和贯彻的基本原则是，要对核心职能和非核心职能进行区分，一般地，核心职能要由政府亲自履行、不可外包，对外购买的主要是属于执行环节的事务性非核心职能，这就是通常所说的“政府亲自掌舵”、其它主体参与“划桨”。必须同时指出，在一个具体的语境下，决定“哪些服务应向外部购买？”这一问题的关键还取决于政府对于外包出去后的管理能力和管理效果，如果管理能力极强，监狱管理也可以包出去；反之，如果管理能力弱，简单的市政清扫服务也可能包不出去。

四、具体实践与存在的主要问题

（一）我国近年来政府购买服务的具体实践

近些年来，随着我国市场经济建设的深入和政府职能转型的需要，部分地方政府已不同程度地启动了政府购买服务的实践。早在2005年，无锡市就开始探索公共服务的政府购买改革，其最初的尝试是当地将结核病防治交给民营的安国医院托管，政府相关职能部门主要进行监督考核，并接受患者的严格评议，在此基础上向供方拨付相关费用。此后，无锡市进一步将政府购买服务的范围扩大至市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测等项目。几乎与此同时，上海、深圳、山东等地在涉及市政、个人服务等方面也大量地进行了政府购买服务，取得了很好的效果，特别是广东省还于2009年出台了《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，第一条即为加快转变政府职能，推进政府购买服务。近年来，随着各地养老问题的日趋严峻化，很多地方都开展了居家养老服务的外部购买，这都使政府购买服务走上前台、进入实践，为越来越多的地方所熟悉和学习。

（二）存在的主要问题

总的来说，我国政府购买服务的实践尚处于起步时期，有关政府部门管理能力不高，合同条文不够严谨，定价不合理，透明度与竞争度较差，监测、评估服务方式陈旧。在财政管理方面，财政部门在思想认识、制度建设方面没有做好准备。

1.有的地方将政府购买服务简单等同于政府采购。从当前各地出台的政府购买服务的指导意见和实施方案看，基本上都是以财政部门作为牵头单位，负责提出相关的操作规程和资金使用管理方面的具体要求。进一步地，就政府购买服务的操作规程而言，也大多是直接套用现行政府采购操作流程。如认为政府购买服务中的“服务”就是政府采购中的“服务”，确定是否纳入集中采购时仅以采购金额为标准，基本套用现行政府采购的申报与审核的相关规定，等等。

2.现行财政管理链条中后端环节还比较乏力，不能应对大规模推行政府购买服务后的管理需要。一个完整意义上的财政支出管理，包括从提起资金需求开始，到预算审查、资金获得、预算支出、财务报告、绩效评估、审计、问责等全过程。经过多年的改革与发展，我国财政支出管理已取得了重大进展，但总体而言，管理的重心仍然居于中、前端，即预算申请和预算审查，而后端——即资金支出的效果与管理责任方面——基本上还处于起步阶段，具体表现为近年来绩效管理启动和有所强化。一旦政府购买服务成为政府各个部门行政的一个基本方式后，一方面相关部门的职责和主要工作将由以前的“直接生产”转向监测其它主体生产情况、监测外包合同的执行与履约情况，从而极大地将绩效管理推向纵深；另一方面财政部门自身就必须跳出传统的资金分配主题、政府采购主题，而更多将注意力集中在制定、完善适用于各部门购买服务的资金规范上，并在这一过程中围绕提高绩效这一主题，改变预算资金的分配方式、财政资金的审计方式，并切实对于资金使用过程中的违法、违规进行问责。现行财政管理还不能很好地适应这方面的要求。

五、进一步推进政府购买服务的几点建议

（一）准确认识政府购买服务中政府的角色：从生产者到管理者

政府在将生产某些公共产品（服务）的职责交给市场后，自己的身份职责就转向更高层次、更广泛意义上的“管理者”。国外多年实践表明，对于政府购买服务而言，后期管理至关重要，如无良好管理，则必无良好结果。

管理的主要内容是合同的执行。在以合同方式将某种公共产品的生产外包出去后，政府首先要对其提供的情况进行监测。监测的内容包括：接受投诉、检查承包者的工作记录、定期或不定期实地考察、阶段性的调查和评估等。从国外的实践看，通过接受投诉的方式来监测中标者的服务情况十分重要。其基本要点是要保证居民向政府主管机关而不是向承包商投诉，为了获得良好的监测效果，国外非常推崇由上级管理机构作为接受投诉的主体。有时候根据服务的特点，也可以聘任退休人员或家庭主妇进行监测，但即使在这种情况下，对监测信息进行分类、判断并整改的责任也仍然在政府。在此基础上，政府还要对服务质量进行评估并决定下一期的合同是否延续或更换承包商。再广义一点，政府购买服务的管理工作还包括如何筹资、如何付费等，在某些服务（如医疗卫生）特别复杂的情况下，这类与资金管理有关的工作往往会发展出一个专门的部门进行处理。

（二）准确认识政府购买服务条件下财政管理面临的新任务

1.准确认识政府购买服务与政府采购之间的关系。应当看到，在政府采购与政府购买服务之间，确有一定程度的重合，比较而言，两者的差异是十分明显的。首先，当前我国政府采购中的服务主要是针对用于政府自身消费所需要的服务，如会议、加油、维修、票务等，这类服务尽管也有一些使用要求上的具体差异，但总体而言，还是具有通用、标配的属性，由集中采购机构进行统一采购在技术上是完全可行的，而且具有规模采购之提高经济效益的好处。但是，在广义的政府购买服务的语境下，所谓“服务”实际上是公共服务的简称，其范围、内涵、外延骤然增大，与政府采购中的服务不可同日而语。公共服务的内容不仅在具体形态上千差万别，而且各有各的技术标准、质量要求，专业性极强，集中采购机构很难进行如此差别极大、技术性极强的采购。就价格而言，针对居家养老的单位服务价格可能只有数十元、数百元，而针对教育、医疗、社保等的价格标的则多可能跃上千万级别，以购买金额作为是否纳入政府采购的标准显然也不合适。事实上，这正是广义的公共采购与我国当前较为狭窄的政府采购之间的区别所在。简言之，前者涉及所有政府部门的行政方式和行政行为，后者则主要涉及财政部门；后者可以主要采用集中采购的方式，而前者却更适合于分散采购。

2.尽快制定政府购买服务的最佳实践指南。如前所述，政府购买服务在我国固然是一个新鲜事物，但如果我们放宽视野，就可以发现，在一些发达的市场经济国家，政府购买服务已有数十年的历史，理论和实践两方面都已经十分成熟。此外，国际上还有多个民间或学术团体，都在不定期或定期地总结、提炼出政府购买服务的最佳实践指南，供各成员参考、借鉴。在我国深入推进政府购买服务的实践中，完全可以对此进行充分地学习和借鉴，避免各地“摸着石头过河”、付出高昂的学习成本，甚至在一哄而上中形成某些纠正起来耗时费力、尾大难掉的弊端。可组织力量对国内外政府购买服务的经验、做法进行比较、总结和提炼，对国内各地的政府购买实践进行重点追踪，制定非强制性的政府购买服务最佳实践指南，为各地推动政府购买服务之参考借鉴，力争使这项工作从一开始起就处于较高的起点上。

3.抓住机遇，加快完善后端环节的制度建设，解决财政管理中“最后一公里”难题。如前所述，政府购买服务将为深入推进财政资金的全过程精细管理带来重大机遇。为此，财政部门应当围绕绩效管理，形成和出台一系列以结果为导向的新型预算资金分配制度、绩效评估制度、审计制度、财务报告制度和财政问责制度等，切实加快财政管理后端环节的制度建设工作，特别是发挥绩效评估结果在下一轮预算资金分配中的作用。

总之，政府购买服务作为一种新型的公共服务提供方式，对于财政管理而言，既有一脉相承的方面，但更多的则是新形势下的新任务。要准确地认清财政部门在政府购买服务中的位置与作用，准确识别哪些可为、哪些该为，才能为“怎样作为”提供思想指南，才能推动财政管理始终适合我国政府管理的新形势、新需要，充分发挥财政作为政府综合和牵头部门在全面深化改革中“牵一发而动全身”的核心作用。

〔1〕ACBOStudy，ContractingOutfor FederalSupportServices：Potential Savingsand Budgetary Impacts，October 1982 Congressof the United States Congressional BudgetOffice.

〔2〕Anne McLeod and Priya A Kurian，Contracting Out Local Government Services：A Comparative Study of Two New Zealand Regional Councils，The Asia Pacific Journal Of Public Administration Vol 26 No.2，December，2004.

〔3〕 Eoin Reeves and Michael Barrow，The Impact of Contracting Out on the Costs ofRefuse Collection Services：The Case of Ireland，The Economic and Social Review，Vol.31，No.2，April，2000.

〔4〕王浦劬，莱斯特.M.萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析.北京大学出版社，2010年.

〔5〕朱利安.勒.格兰德等著，韩波译.另一只无形的手：通过选择和竞争提升公共服务.新华出版社，2010年.

〔6〕（美）E.S.萨瓦斯著，周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社，2002年.