促进辽宁战略性新兴产业发展财政政策研究

吴海建 刘燕红

（1.东北财经大学，大连 116025；2.财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、对发展战略性新兴产业的认识

（一）战略性新兴产业的概念、特点

目前，各个国家和地区对新兴产业的概念、内涵和外延都有不同的论述。综合而言，新兴产业是指那些在一定经济发展和技术创新条件下形成的，它的产生和发展对经济社会全局和区域经济发展具有重大引领带动作用，且该产业目前尚处于产业生命周期形成阶段，经过一定阶段的发展后可能成长为一个区域的支柱产业或主导产业。相比较于传统产业，新兴产业具有以下特点：一是成长潜力大，能在短期内获得迅速发展并对整个经济发展起较大带动作用。二是技术进步快。新兴产业代表着新科学技术产业化的新水平和市场对产业结构转换的新要求和新方向，技术进步是推动新兴产业发展和结构升级的重要力量。三是关联作用高。新兴产业发展不仅要实现自身的快速扩张，还必须通过产业链的有效延伸，达到提升产业结构、促进经济全面进步的目的。

那么，什么样的产业才能入选为“战略性新兴产业”？对此，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中明确指出，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，以新兴科技和新兴产业的深度融合，对地区经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用的产业。从其战略性来讲，战略性新兴产业必须在区域经济中具有战略地位，具有能够成为一个国家或地区未来经济发展支柱的可能性，对经济社会发展具有重大影响，代表着科技创新和产业发展的方向。战略性新兴产业必须掌握核心技术，具有市场需求前景，具备知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的特征。

（二）国家支持战略性新兴产业发展的宏观思路和主要政策

国务院2012年《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中，对战略性新兴产业的发展提出了产业创新发展能力大幅提升、创新创业环境更加完善、国际分工地位明显提高、引领带动作用显著增强等四个方面的愿景，并提出到2015年力争使战略性新兴产业占GDP的比重从2010年的不到4%，达到8%左右，到2020年这个比例争取达到15%，使它真正成为经济社会发展的一个重要的推动力量。

为保证《规划》的顺利实施，中央提出了具体保障措施，主要涉及财税、投融资、技术创新、知识产权、人才等政策及市场环境培育、重点领域和关键环节改革等政策措施。在加大财税金融政策扶持方面，进一步强调了建立稳定的财政投入增长机制、设立专项资金、完善税收政策、强化金融支持。一是建立稳定增长的财政投入机制，为战略性新兴产业发展提供有力保障。二是按照激励和约束相结合的原则，完善税收政策，强化政府采购，构建有利于新兴产业发展的激励机制。三是加强金融政策和财政政策的结合，运用风险补偿等措施，鼓励金融机构加大对战略性新兴产业的信贷支持。四是加快推进重点领域和关键环节改革，实现市场主体的外部成本内部化，构建促进战略性新兴产业发展长效机制。《规划》当中强调，鼓励不同地区，从自身特点出发，发挥比较优势，形成全国不同地区各具特色、优势互补、协调共进的战略性新兴产业发展格局。

二、辽宁省财政支持新兴产业发展现状及制约因素分析

由于新兴产业存在经济规模小、结构不合理、创新能力不足、缺乏核心竞争力等问题，在其发展初期，大多是缺乏竞争优势的弱势产业，难以发挥市场机制的主导作用。能否实现快速发展取决于多方面因素，包括技术成熟度、市场前景、产业化能力等，既涉及技术政策，也涉及财政、金融、税收、贸易等政策，具有较强的政策依赖性。因此，当前急需建立相关的配套政策体系，消除体制机制障碍，综合应用财政、金融等手段，建立健全新的统计、考核体系，有效规范和引导战略性新兴产业发展。

近年来，辽宁省财政按照省委、省政府统一工作要求，充分发挥财政杠杆作用和财政资金导向作用，研究贯彻落实促进战略性新兴产业发展的财政税收政策，积极争取国家资金支持，整合各类专项资金，建立辽宁省产业投资引导基金，不断加大财政资金支持力度，为加快新兴产业发展提供财力支撑和保障。在中央和全省各级政府财政政策的扶持下，辽宁新兴产业取得了较快的发展。但总体来看，相关财政扶持政策仍存在诸多不容忽视的问题，并成为制约辽宁战略性新兴产业未来发展的瓶颈因素。主要包括：

1.财政直接支出力度不足。战略性新兴产业的技术研发，因其前沿性和先进性而具有高投入、高风险的双重特征，一般的市场经济主体难以承担高端技术研发的重任，只有政府主导，投入足够的研发资金，才有可能取得技术研发的突破和进展。特别是目前部分新兴产业产品正处于市场化推进阶段，需要扶持的领域较多，需要的资金数额较大，虽然国家财政和辽宁地方财政都在不断加大对新兴产业的扶持力度，但与目前辽宁省新兴产业发展所需资金规模相比，财政投入力度仍然不够。

2.财税政策之间缺乏协调，优惠政策不系统。从梳理现行的扶持新兴产业发展的税收优惠政策可知，目前有限的涉及新兴产业的税收政策多是零星分散于国家的相关法律、法规和政策中，税收优惠措施大多是停留在国家层面上。辽宁省目前尚未出台针对新兴产业发展的税收优惠政策，即使是已有的财税政策针对性也不强，财税政策支持新兴产业的领域和阶段界定不清，重点不突出，缺乏推进新兴产业发展的财税政策中长期规划。

3.从目前辽宁实施的财政支出政策来看，部分财政支出政策效果显著，但整体效果不明显。根据产品生命周期规律和新兴产业高投入的特点，财政支出扶持应对应于技术研发、产品生产、市场推广和最终消费，覆盖产业链的各个环节。但目前促进新兴产业发展的财政资金的支出和使用没有形成完整的体系，辽宁省相关专项基金管理暂行办法中明确了基金的具体支持范围，但对新兴产业的支持重点没有明确，这就使得促进新兴产业发展的财税政策目标模糊，新兴产业领域财政资金的使用带有明显的“临时动议”色彩，“一事一议”类型居多，缺乏事前论证。从辽宁省目前新兴产业技术发展现状也可以看出，由于财税政策间缺乏协调，扶持新兴产业研发投入只注重单项技术的突破，忽视了整体技术的研发，导致了研究成果转化缓慢，未能按预期形成产业化生产。

4.尚未建立科学的财政监督管理体制。近年来在国家公共财政目标的约束下，辽宁省正在努力建设绿色财政监督管理体制，新兴产业财税政策考评体制是绿色财政监督管理体制的重要组成部分，但目前辽宁省在新兴产业财政监督机制方面仍存在监督目标不明确、监督方式不连续、监督内容不完整、监督体系不健全等问题，需要不断建设和完善。

因此初步判断高压油泵运行时出口压力与高压油泵出口开关整定值及返回值较为接近，在高压油泵运行压力出现一定波动或者高压油泵出口开关整定值出现一定漂移时，就会导致高压油泵出现自动切换等情况。

三、国外战略性新兴产业发展模式和经验

国际金融危机后，美、欧、日等国家和地区纷纷加大新兴产业领域的技术研发投入，加紧进行新一轮战略性产业布局，将其作为拉动经济复苏和实现新一轮经济增长的动力引擎。尽管各国在培育新兴产业方面的模式不同，各有侧重，但都强调了政府的主导作用，主要包括以下做法。

1.通过法律法规保障新兴产业的发展。为培育新兴产业，确定新兴产业的重要地位，各国大多通过出台相关的政策和法律，营造一个体系化、规范化的政策环境，以推动新兴产业的发展，提升产业竞争力。

2.加大政府财政税收的支持力度。从国外经验看，政府的财税支持，一方面，从供给侧加大对新兴产业的生产抵税和生产补助；另一方面，从需求侧加大对购买新兴产业产品的消费者的财税支持力度，具体而言，一是利用财政支出扩大新兴产业产品的消费需求，二是对消费者使用新兴产业产品给予税收优惠。

3.重视新兴产业的技术发展和研究开发。技术进步是促进新兴产业快速发展的前提，世界各国大多通过加大研究开发投入和制定技术路线图以指导新兴产业的发展。各国在推出促进新兴产业发展的相关法律法规制度后，一般都会继续制定专项计划，以进一步明确参与各方的责任以及组织方式，使法律法规政策具有较强的可操作性。

4.制定融资政策支持新兴产业发展。各国为应对新兴产业发展初期资金短缺的问题，大多通过政策引导、政策性贷款、风险资本等途径解决新兴产业发展的资金需求。一是财政引导。如设立专项资金无偿补助产业项目，鼓励中小企业从事项目的研发，并优先获得政策支持等。二是政策性贷款。一般通过政策性银行或设立基金方式向企业提供长期低息贷款，用于新产品、新技术的研制开发、制造以及生产规模的扩大等。三是风险资本。各国政府将风险投资作为一种扶持新兴产业企业发展的特殊政策，并允许建立第二股票市场，开辟针对新兴企业的直接融资渠道，使新兴企业在不需担保的情况下筹措到低息资金。

5.稳定的市场需求是新兴产业持续发展的重要保障。由于战略性新兴产业领域的新技术、新产品在市场导入期往往存在种种障碍，需政府推动应用示范、制定标准和建设关联基础设施等，积极引导消费。通过制定政策、规范引导产业发展、培育新兴产业市场是国外主要经济体扶持新兴产业的重要举措。

四、财政支持辽宁战略性新兴产业发展的对策建议

对战略性新兴产业的财政支持政策是一个复杂的系统工程，不仅要做到充分利用辽宁省的资源优势，平衡产业链上各环节的协调发展，更要做到财政政策具体而详细。因此，在制定财政支持政策前，需要综合国内多方面的力量，在国家战略目标的指导下，合理运用财税政策促进战略性新兴产业的发展。

（一）注重规划引导先行，完善支持战略性新兴产业发展的财政支出预算机制

1.支持战略性新兴产业发展规划的编制。根据国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》精神，全省各级财政要不断加大资金投入，强化对省内新兴产业的调查和评估，结合各产业发展现状，科学对项目进行评估和论证，加快制定符合省情的战略性新兴产业发展规划，以此作为资金筹措安排的重要依据。

2.注重多渠道筹集及整合资金。各地依托发展规划，在积极争取中央财政政策和资金支持的同时，进一步整合资源，优化投资结构，尽快建立支持战略性新兴产业发展的财政支出预算机制，确保资金的持续性、稳定性。

3.实施激励战略性新兴产业发展的财政政策。除了国家的资金投入外，要更加重视通过国家的财税相关政策和财政资金的引导作用，发挥市场配置资源的基础性作用，调动各方各面的积极性。积极吸引社会投入，鼓励民间资金投入到战略性新兴产业项目建设，不断拓宽资金渠道，逐步建立投资多元化的保障机制。

4.支持建设具有特色的新兴产业基地。立足于东北地区的基础条件和比较优势，大力推进高端先进的装备制造业基地、碳纤维材料基地和油母页岩循环产业基地、光伏产业基地、芳烃基地、中药基地、专用车生产基地等特色产业基地建设，着力形成一批优势产业集群。同时，依托现有优势产业集聚区，充分利用现有资源，促进技术、人才、资金等要素向具有技术创新优势的企业和产业集聚，建设一批体制机制健全、市场活力大、产业链完善、辐射带动强、具有国际竞争力的战略性新兴产业示范基地。

（二）调整财政支出结构，为新兴产业发展提供技术和人才支撑

1.调整财政支持经济增长的专项资金结构和投入取向，支持科技创新和成果转化。继续整合现有政策资源以及科技发展与节能减排技术创新、工业企业技术改造等专项资金，充分发挥人才、科研和产业优势，支持收购海外科技型企业项目，关键技术攻关及重大科技项目研发，重点向战略性新兴产业关键共性技术研发、产业化示范工程、创新能力建设等方面倾斜，大力推广应用自主创新成果，促进企业结构调整和产品升级，提升企业核心竞争力。

2.围绕经济结构调整和经济发展方式转变，支持科技创新平台建设。战略性新兴产业必须掌握关键核心技术，建议加大对具备核心技术研发的新兴产业扶持力度，支持辽宁高等院校和科研机构设立新学科和新专业，成立重点实验室和研发机构，特别是要支持装备制造业等领域公共研发平台建设，组建一批国家级工程研究中心和实验室，以技术创新引领新兴产业发展。

3.发挥政府采购的拉动作用，优先采购战略性新兴产业新产品，支持战略性新兴产业发展。积极配合省直相关部门调整和制定辽宁新兴产业发展规划和新兴产业、产品采购目录，对纳入产业目录的项目，予以重点扶持。

4.围绕新兴产业发展对各类人才的需求，继续支持实施“双百工程”战略、海外学子辽宁创业计划、高端智力柔性引进计划、科技创新人才集聚地构筑计划、高技能人才振兴计划等，省“十百千高端人才引进工程”和“海外高层次人才引进工程”向新兴产业倾斜，重点引进新兴产业发展所需各类人才，支持战略性新兴产业发展。

（三）建立和完善现行税收政策，给予战略性新兴产业以优惠政策

1.实施激励战略性新兴产业发展的财政政策。如对战略性新兴产业企业用于生产的机器设备，可在现行规定折旧年限的基础上适当缩短折旧年限；对受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上缩短摊销年限；对企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，提高加计扣除比例；对个人提供战略性新兴产业相关发明专利权、非专利技术使用权取得的所得，以及对新兴产业企业支付给从海内外引进的高层次人才的津补贴，给予个人所得税优惠政策；等等。

2.实施约束性逆向激励政策。加大高能耗、高污染产品消费税调控力度，调整资源税，研究征收绿色税收等；对相关企业进口的关键零部件及原材料免征进口关税和进口环节增值税，以提高战略性新兴产业企业核心竞争力及自主创新能力；给予战略性新兴产业企业资助非关联机构研发费用所得税前全额扣除的优惠政策，以促进战略性新兴产业技术研发。

3.完善关联产业配套政策，推动战略性新兴产业加快发展。一方面，要统筹全局，完善战略性新兴产业和项目建设的税收、收费、用地、用水、用电等优惠政策，扶持和引导新兴产业快速健康发展；另一方面，要注重产业支持政策的“链条化”、协同化，完善产业链相关企业的支持政策，加速推进新兴产业发展。

（四）处理好政府、市场、企业的关系

1.突出制度和政策创新，着力打造战略性新兴产业发展的长效机制。政府要在政策规划方面发挥重要的引导作用，重点支持公益性很强的战略性新兴产业发展，把应对当前金融危机与建立中长期新兴产业发展机制结合起来，通过完善现行扶持政策，消除制约战略性新兴产业发展的障碍，营造战略性新兴产业发展的良好环境。

2.加大新兴产业市场的培育力度，为战略性新兴产业发展提供保障和支持。采取生产者补贴、消费者补贴等多种政策激励手段，鼓励企业和个人购买和使用新能源、节能环保、新材料等新兴产业产品，引导相关消费行为向战略性新兴产业领域倾斜，刺激消费需求。同时通过行政指导、行政意见等方式，宣传战略性新兴产业所属企业产品的先进性、优越性，引导公众消费意识，使消费者形成热爱绿色能源，支持高科技环保产品的自觉性。

3.深化科技体制改革，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系，改进政府对战略性新兴产业的支持方式，将政府支持的重点放在关键技术和共性技术攻关、公共平台和支撑体系建设上。

4.立足于发挥市场机制作用，构建支持战略性新兴产业发展的政策体系。要善于利用市场配置资源的这样一个基础性作用，充分发挥企业这个技术进步主体的积极作用，明确政府和企业的责任，重在通过财税等政策引导，建立利益调节机制和制度办法，通过产学研用的紧密结合，推动战略性新兴产业发展和支柱产业升级。

〔1〕田原.关于发展我国战略性新兴产业的七点思考.工业和信息化部赛迪研究院专报，2010-10-15.

〔2〕《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）.中华人民共和国中央人民政府网站.http：//www.gov.cn/zwgk/2010-10/18/content_1724848.htm.

〔3〕辽宁省新兴产业发展“十二五”规划.http：//www.ddxw.gov.cn/201311040002.html.