创新与优化：健全社保经办服务体系

贾 康 苏京春

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、引言

按照世界银行的计算方法和划分标准，我国经济正处于中等收入发展阶段，作为世界最重要新兴经济体以及在连续几十年经济高速发展的基础上，正向高收入发展阶段迈进。在此进程中，社会已经表现出对福利方面的诸多诉求，矛盾凸显中带有“社会普遍焦虑”特征成为社会风险源头之一，对我国社会保障相关工作提出了更高的要求和挑战。

回顾以往对社会保障的关注，从决策层到学界基本都将注意力放在社会保障水平、覆盖范围、体制建立等方面，然而当前，对服务水平与综合绩效的关注度正在上升。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”，可见决策层对“经办服务体系”的重视，这一体系建设也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。

社会保险是社会保障制度中最为核心的内容，所谓社会保险经办服务体系，实为一种综合工作机制，包括：社会保险法律和政策的落实、事务的办理、服务的提供以及基金的筹集等方面，是社会保险核心内容和配套制度能否得到落实的执行系统。近些年不乏相关专家及业务部门对健全社会保险经办服务体系的思考和探索，但角度多集中于现行体系内人员、经费、配比等，这些固然是优化和完善该体系的重要方面，但与此同时，我们认为，健全社会保险经办服务体系应当更加注重结合经济发展阶段积极、适时地推行以政府购买服务为核心的“社会化”，为“小马拉大车”等困窘寻求切实且长效的解决路径，同时要特别注重机制创新，对原有体系进行优化升级，打造社会保险经办服务多元化体系框架。

二、我国社会保险经办服务体系存在的问题

新千年以来，我国财政社会保障支出不断攀升，根据财政部2013年发布的中央公共财政支出预算数据显示，2012年中央财政安排的社会保障和就业支出执行数达5753.73亿元，较2011年执行数4715.77亿元同比上涨13.9%，显示出财政投入对社会保障支出的重视。然而，不可否认的是，社保支出水平的逐步提高和覆盖面的逐年扩大也暴露出社会保险经办服务体系存在的新老问题。具体表现在以下几个方面：

（一）“千头万绪”的管理体制中，服务职能整合尚不到位

整个社会保险体系犹如“毛细血管”，遍布社会多个领域、涉及多个阶层、关系到民生方方面面，势必呼应于政府管理体制中明晰的权责划分和科学的机构设置。目前，我国的社会保险经办服务管理体制可谓“千头万绪”，多部门的相关服务、管理职能整合、协调尚不到位。这种问题出现的原因有二：第一，各级政府对社会保险的权责划分有许多细节尚不明确，尽管经过多年运转，有些事权已经得到明晰，但是由于中央和地方在社会保险中都是积极参与方，仍存在一些未到位的和有争议的事权。经办服务恰是对现有权责的承担和落实，若事权和责任不到位、有争议，经办服务的落实便难以顺畅。第二，由于社会保险囊括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等多个险种，社会保险缴费、收支、管理和基金投资运营等事权又主要集中在市县一级政府，所以出现经办机构设置的规划不统一、名称不统一、险种划分不统一等问题，不利于科学管理和行政资源的有效运用。

（二）“小马拉大车”窘境

社会保险的性质是提供一种基本保障，将这种基本保障输送至受保人的关键机制就是经办服务体系，该体系在我国面临的另一个突出问题就是由于滞后性而陷入“小马拉大车”的窘境。随着经济水平不断提高，工业化、城镇化更加深入，社会保险的覆盖面日益扩大，随之而来的是更多服务对象和更庞杂的服务内容，而现有经办机构和工作人员数量往往不能满足需求。

（三）基础设施供给不足

经办机构和工作人员数量不足之外，尚未落实社会保险服务场所的也不在少数。根据人力资源与社会保障部相关数据显示，我国无专门服务场所的经办机构占全部机构的比重已超过四分之一。已有服务场所的经办机构也多面临着面积小、基础设施功能不全、经办工作难以统一规范等问题。

（四）信息化建设仍滞后

尽管我国已在1993年启动，并于2002年全面推开“十二金”工程中囊括了支持社会保障业务经办等的“金保工程”，但是就目前阶段而言，我国许多地区信息化建设仍然滞后，尤其是县以下的基层经办机构和基层服务网点，部分还在实行手工操作。我国社会保障基本公共服务平台的建立虽迈出了重要一步，但是仍存在规范性、统一性、完整性等方面的不足，亟待进一步优化。

三、引入“政府购买公共服务”助力化解现存矛盾

针对上述问题，结合目前我国决策层对改革的通盘考虑，从财税角度来看，我们认为仅在现有体系基础上进行优化来达成健全社会保险经办服务体系这一目标，是存在难点的。具体而言，最突出的表现是“两个矛盾”：第一，社会保险经办机构、工作人员、基础设施、信息化建设等问题对相关行政机构“扩容”的诉求与我国转变政府职能、精简机构的要求之间存在矛盾。第二，社会保险经办服务对财政经费的诉求与我国省以下“分税制”未能真正贯彻而发生的基层财政困难之间存在矛盾。

针对这样的矛盾，按照十八届三中全会提出的“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，健全社会保险经办服务体系应当更加注重结合经济发展阶段积极地、适时地推行以政府购买公共服务为核心的“社会化”取向。所谓“政府购买公共服务”①贾康、刘军民等：“政府购买公共服务的理论与边界分析”，2014年1月，财政部科研所内部文稿。，是政府为了履行服务公众的职责，通过财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其通常以契约方式确定提供、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面的条件约束，以自身直接生产的方式提供公共服务具有局限性，而通过政府购买服务，可引入多元化的公共服务提供机制，有利于在数量和质量两个方面增强公共服务的供给能力，实现公共资源使用绩效的提升，增加社会净福利。根据政府购买服务的类型以及生产主体的不同，政府购买公共服务的方式包括：服务外包、凭单制、补助或奖励等，并需结合我国各阶段、各地、各层级具体情况作出渐进的、积极稳妥的多样化探讨。

四、创新与优化并施，健全社会保险经办服务体系

今后一个时期，健全我国社会保险经办服务体系应特别注重“创新与优化”并施：一方面通过机制创新突破难点，另一方面通过机制优化兴利除弊。

（一）机制创新：以“政府购买服务”为核心的“社会化”

如上所述，随着我国社会保险覆盖面的扩大，现有经办机构和工作人员数量不能满足需求，加之基础设施供给不足，实际上对政府的人力、财力、物力都提出了严峻挑战。无论是下大力气建立规范统一的管理机制、扩充经办机构数量、扩大经办工作人员队伍还是加大经办基础设施投入，从财税角度来看，无疑都将形成负担压力：一是这些做法将直接推高我国行政管理成本，而鉴于我们此前对财政分配“三元悖论”①贾康、苏京春：“财政分配“三元悖论”制约及其缓解路径分析”，财政部研究，2012年第10期。的逻辑认知，行政管理成本的提高势必会收窄财政分配“三元悖论”制约的缓解空间；二是社会保险经办服务成本上升，会对社会保险水平造成一定“挤出效应”。此外，由政府包揽，还会产生效率问题。

推行以“政府购买服务”为核心的“社会化”，可以通过机制创新缓解以上矛盾。落实在操作层面，可从以下四个方面作考虑：第一，组合运用服务外包、凭单制、补助或奖励等方式，增强社会保险经办服务工作的灵活性。考虑到社会保险经办服务工作的特性，应当在政府购买服务中充分结合我国社会保险经办服务现状，出台可供落实主体选择的合作方式，增强灵活性。第二，充分调动以企业为主的民间组织机构的积极性，引入竞争机制对社会保险经办服务实行分期购买。竞争机制对于绩效水平的体现至关重要，应当考虑通过多方激励手段充分调动这些组织机构的积极性。第三，提高公共管理水平，更好地发挥社区基层组织的力量，并与国内部分地区已开始试点的“网格化”管理等模式相结合。第四，经办服务中的财务管理可考虑将相关业务依托于银行、储蓄所、信用社等金融机构及其中的专业化团队，在适当的合作框架下充分发挥市场机构较政府机构的比较优势，寻求“双赢”。

（二）机制优化：完善现行机制

针对目前我国社会保险经办服务体系存在的问题，配合以上机制创新的思路，完善现行机制的优化措施主要可以考虑：第一，进一步厘清中央政府和地方政府在社会保险方面的事权和支出责任划分，尽快形成对接于操作层面的明细单，中央政府应当更注重在宏观层面的总体规划、法律法规、政策出台、综合监管、全盘统筹方面发挥作用，地方政府则应当更注重在社会保险缴费、收支、管理和基金投资运营等方面发挥作用，特别需要注意的是，养老、失业、医疗等主要社会保险支出责任和补偿责任等中央和地方政府责任交叉的领域，应当特别注重厘清至细节。第二，在推行“政府购买服务”的同时，管理部门应当充分发挥监管、引导作用，强化问责机制建设。第三，应当继续积极推进“金保工程”建设，提高社保经办服务体系的信息化水平，继续规范、统一、完善社会保障基本公共服务平台。