明确与完善政府购买服务的制度保障

章 辉

（上海金融学院，浦东新区 201209）

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。并且将政府购买服务看作是推进政府职能转变和加快事业单位分类改革的重要推力之一。那么，如何才能有效推广政府购买服务呢？理论与实务部门有不同的看法，如培育市场主体论、明确购买对象论、完善购买流程论、创新定价机制论、强化购买效果评价论，等等。笔者不否认以上建议对推进政府购买服务的积极作用，但就当前我国政府购买服务的现状而言，明确与完善政府购买服务的制度保障尤为关键。

一、政府购买服务适用《政府采购法》

国内很多学者认为，政府购买服务、尤其是公共服务没有正式纳入我国《政府采购法》，因此，需要对《政府采购法》加以修订，确立其作为政府购买公共服务基本法的地位（李海平，2011；蒋金富，2012；邰鹏峰，2012；徐家良、赵挺，2013；刘小川等，2013）。这一看法在政府购买服务的实际工作部门也很普遍。也有学者从“政府采购”与“政府购买”概念辨析的基础上，得出政府采购服务不同于政府购买服务（刘小川等，2013）。更有学者指出，要明确社会组织在我国《政府采购法》中的供应商地位（邰鹏峰，2012）。笔者认为，政府购买服务适用《政府采购法》，我国《政府采购法》所称服务包括公共服务，就该条款而言，不存在修订《政府采购法》的问题；而社会组织可以作为政府采购供应商，也已在《政府采购法》中得到了明确。

为了进一步说明笔者的观点，不仅需要对以下两组概念的内涵与外延进行讨论，还需要准确理解《政府采购法》关于供应商资格规定的相关条款。

（一）服务与公共服务

我国《政府采购法》第二条第二款指出，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”结合《政府采购法》第一条的规定，“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”可见，《政府采购法》所称“服务”必须同时具备四个要素：一是需求者是国家机关、事业单位和团体组织；二是采购资金属性是财政性资金；三是采购对象是集中采购目录以内或者采购限额标准以上；四是采购目标是维护国家利益和社会公共利益。

从经济学的角度来分析，根据公共财政的要求，提供公共服务的责任主体是政府。这里所说的公共服务，通常是指政府用来消除市场失灵、满足社会大众需求、促进经济和社会发展所提供的服务，也可称为“公众服务”。①参见章辉：“扩大服务类政府采购路径分析”，《财政研究》，2013年第4期。但是，政府要实现对“公众服务”的提供，首先必须获得维持政府自身运转所需要的各类服务，也可称为“政府自身服务”。因此，政府因消除或弥补市场失灵而提供“公众服务”的同时，会派生出“政府自身服务”。从这个意义上说，“公众服务”和“政府自身服务”都是公共服务的范畴。遗憾的是，在当前我国政府购买服务或政府采购的理论研究与实际工作中，通常将《政府采购法》中的“服务”等同于“政府自身服务”，将政府购买服务中的“服务”等同于“公众服务”。并得出政府购买服务没有纳入《政府采购法》范围的错误结论，因此认为政府购买服务缺乏制度保障。

综合以上分析，笔者认为，我国政府购买服务具备《政府采购法》关于“服务”四要素的规定，政府购买服务适用我国《政府采购法》。

（二）政府购买与政府采购

根据《现代汉语词典》的解释，购买就是买的意思；采购是指选择购买（多指为机关或企业）。②参见《现代汉语词典》（商务印书馆，2005年第5版）第125页和第483页。显然，比较购买和采购的含义，采购的内涵要窄：一是采购强调有选择；二是采购的主体一般是机关和企业，这就与家庭和个人的购买相区别。在国际上，政府采购中“采购”的英文为“procurement”。在国内，为区别政府采购与政府购买，通常将政府购买中的“购买”翻译为英文“purchase”。根据《牛津高阶英汉双解词典》③参见《牛津高阶英汉双解词典》（商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版）第1177页和1204页。的解释，purchase的中文含义是购买；procurement则有获得的意思，尤指费心或费力获得。可见，在英语中，purchase的内涵要大于procurement。因此，如果将“政府采购”一词用“政府购买”一词来表达，虽然词义表达没有错误（因为“购买”的内涵要包括“采购”），但却不能准确反映政府部门购买货物、工程和服务是在一系列规章制度约束下的审慎决策的结果。鉴于以上考虑，笔者认为，对于我国时下习惯所说的“政府购买服务”，用“政府采购服务”来表达更贴切。如此，则也就不存在因“政府采购”和“政府购买”文字使用的不同，而产生《政府采购法》不适用政府购买服务的问题。④在本文中，考虑到习惯说法，笔者仍然使用“政府购买服务”。同时，也会出现“政府购买服务”和“政府采购服务”的混用。

为什么在我国政府购买服务实施的初期，没有使用“政府采购服务”一词呢？笔者认为，这与我国政府采购和政府购买服务的实践探索基本同步开展有关。一般认为，政府采购试点的标志是，1995年上海市财政局和卫生局联合下发了《关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定》，要求对预算价格在500万元以上的采购项目，要实行公开招标采购；500万元以下的项目可实行非招标采购形式；政府购买服务试点的标志是，1996年，上海市浦东新区社会发展局向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务。由于政府采购和政府购买服务的试点，隶属不同的主管部门，且任何事物在试点时期，名称的规范统一一般少有考虑，更何况是跨部门管理。于是就随着试点的扩大，试点期的名称也逐步被广泛接受。

（三）社会组织符合《政府采购法》关于供应商的规定

狭义的社会组织，是指为了实现特定目标而有意识地组合起来的社会群体。与政府、企业相区别，社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。过去各地探索的政府购买服务，大多是具有公益性质的公共服务，因此，也一般是由社会组织来承接。但如果认为我国《政府采购法》所界定的供应商没有包括社会组织，得出政府购买服务不适用《政府采购法》的结论，笔者认为这种看法是一种误解。

我国《政府采购法》第二十一条明确规定，“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。”显然，社会组织包括在内。并且，《政府采购法》第二十四条还进一步规定，“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”这更是为社会组织参与政府采购提供了制度上便利。由此可见，社会组织完全符合我国《政府采购法》关于供应商资格的规定条款，可以作为政府采购供应商参与政府采购活动，不存在任何制度障碍的问题。

二、完善政府购买服务的制度保障

政府购买服务适用《政府采购法》，并不意味着2003年颁布施行的《政府采购法》能适应新形势下政府购买服务发展的需要。健全包括《政府采购法》在内的政府采购法规体系，完善政府购买服务的制度保障，对于推进政府购买服务意义重大。

（一）灵活选择政府购买服务的方式

根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的要求，政府购买服务“应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体”。值得一提的是，虽然我国《政府采购法》规定了以上5种采购方式，但同时也指出，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。那么，政府购买服务是不是也应首选公开招标的采购方式呢？

笔者认为，服务类采购对象不同于货物和工程类采购对象。货物和工程类采购时，采购人可以对采购对象进行精确的描述，可以明确提出采购对象的质量标准、规格和型号等要求，甚至货物类还可以采用比照样品的方式进行交付验收。然而，在政府购买服务时，采购人很难事先详细描述产品。因为服务类采购对象更多的不是一个明确的产品，很多的购买服务对象是一个过程，如助老服务等。如果在政府购买服务方式中也突出强调公开招标，势必引起恶性竞争，最终导致服务质量下降。因此，政府购买服务的方式选择，应充分运用《政府采购法》第二十七条关于采购方式选择的“例外”条款，即“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”。这可以在将要出台的《〈政府采购法〉实施细则》中予以明确。

具体的方式选择要结合购买对象的不同特征而灵活运用。对于供应商数量有限，不能保证充分竞争，且具有通用性的服务产品，宜采用邀请招标的方式采购；而对于那些性质特殊或者技术复杂，不能确定具体要求或者详细规格的服务类产品，如援助服务与专业性咨询，就适宜采用竞争性谈判的采购方式；对于专业要求性高、行业背景有严格界限的服务类产品，如政府决策咨询服务等，就适宜采用单一来源采购的方式。

（二）进一步充实服务类品目

我国现行的《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号），将服务类品目分为24个二级分类，包括信息技术服务、租赁服务（不带操作员）、维修和保养服务、会议和会展服务、商务服务、专业技术服务、医疗卫生和社会服务，等等。不可否认，现行《政府采购品目分类目录》中的服务类品目包含了部分“公众服务”的内容，但大多数“公众服务”并没有列入。毋容置疑，范围有限的服务类品目分类，已成为扩大政府购买服务范围的掣肘。

当前，要将更多的“公众服务”逐步纳入到《政府采购品目分类目录》中去，成为指导政府购买服务的重要依据，为政府推进购买服务提供制度保障。同时，也向社会传递市场需求信号，引致各类服务产品市场的兴起和发展。就“公众服务”的类型来说，笔者认为，市政服务、社区服务、专业性咨询与援助服务、公共文化服务、教育与培训服务、医疗卫生服务、殡葬服务，等等，都应逐步纳入《政府采购品目分类目录》。另一方面，以上“公众服务”逐步纳入《政府采购品目分类目录》，不仅是公共财政体制建设的要求，也有利于政府职能的转变和事业单位改革的推进，规范政府、社会和市场三者的关系。

（三）强化政府购买服务的履约管理

在政府购买服务的实践中，采购人一般会要求供应商提供过去类似服务供给的经历证明、服务资质证明以及团队业务素质证明等材料，要求供应商对未来提供的服务做出规划、并有明确的分工和相关的保障措施，并据此作为政府购买服务合同授予的重要参考依据。显然，无论是供应商过去的经历、现在的资质和对未来服务产品的描述，都不能完全保障将要提供的服务产品能完全满足采购人和服务对象的要求。因为未来的服务提供将要受市场波动、管理水平、人员变动、交付环境等较多不可预测因素的影响，每一种因素的影响都有可能在客观上或主观上使最终的服务产品供给偏离采购人和服务对象的既定要求。因此，对于政府购买服务，强化供应商的履约管理尤为关键。

对此，可以从两方面着手：一是构建签约供应商跟踪评价指标体系。将服务类供应商从合同签订、服务提供到合同终止的全过程表现，通过各类指标量化并加总评分，从而实现对供应商在本次政府购买服务中表现优劣的判断。指标评分还将作为供应商参加后续政府购买服务评审的重要依据之一，还可以作为决定供应商是否继续纳入政府采购服务类供应商库的重要依据。这样，供应商跟踪评价指标评分的做法，实际上向履约供应商传递一个明确的信号：即每次政府购买服务合同的履约表现，不仅是受本次合同的约束，而且关系到其在政府购买服务市场中的信誉，关系到能否继续获得政府购买服务合同授予、甚至留在供应商库资格的问题。从而达到激励供应商认真履行政府购买服务合同、优化政府购买服务质量的效果。二是要完善信息反馈制度。政府购买服务产品的提供大多不是一次性交付，而是一个服务过程。因此，及时发现服务提供中存在的问题和不足，并加以改进，能避免或减少政府购买服务管理工作的失误、提高供应商的服务质量，提升服务对象的满意度。同时，长期累积的政府购买服务信息反馈资料，也能有效防范今后类似风险的发生，从而不断改进政府购买服务的管理工作。一般而言，畅通的信息反馈机制包括反馈主体、收集主体和应用主体。政府购买服务的信息反馈主体包括供应商、采购人、采购代理机构和服务对象；收集主体包括采购人和监督管理机构（即履行政府购买服务监管职责的各级财政部门）；应用主体则是监督管理机构。

三、小结

明确与完善政府购买服务的制度保障，对于推进我国政府购买服务尤为关键。我国《政府采购法》所称服务包括公共服务，社会组织可以作为政府采购供应商，也已在《政府采购法》中得到了明确。因此，政府购买服务适用《政府采购法》。另一方面，政府购买服务适用《政府采购法》，并不意味着我国现行《政府采购法》能适应新形势下政府购买服务发展的需要。当前尤其需要在灵活选择政府购买服务的方式、进一步充实服务类品目、强化政府购买服务的履约管理等几个方面，进一步健全政府购买服务的制度保障。

〔1〕蒋金富.政府向社会组织购买公共服务的中西方模式比较研究[J].湖北社会科学，2012（4）.

〔2〕李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报，2011（5）.

〔3〕刘小川等.建立健全政府购买服务制度研究[R].上海财经大学中国公共财政研究院，2013（11）.

〔4〕邰鹏峰.政府购买服务的制度成效、问题与反思基于内地公共服务现状的实证研究[J].学习与实践，2012（9）.

〔5〕徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径刨新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）.

〔6〕章辉.扩大服务类政府采购路径分析[J].财政研究，2013（4）.