建立完善矿产资源开发的地质环境准入与监督管理制度体系

○白雪华 孙 君 吴雅莹

1、中国国土资源经济研究院 河北 廊坊 065201

2、中国地质大学（北京）土地 科学

技术学院 北京 100083

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届三中全会《决定》对加快生态文明建设进一步作出明确规定，总的要求是“建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。地质环境是生态文明建设的工程基础、资源基础和环境基础。地质环境保护的每一项工作，都与人民群众生活改善、生态环境保护、社会经济发展密切相关，在社会环境、生态环境系统中处于起支撑作用的基础地位，搞好生态文明建设，就必须要做好地质环境保护工作，地质环境保护每项工作都是生态文明建设的具体工作。

一、矿产资源开发地质环境准入与监督管理制度的功能

矿产资源开发的地质环境准入与监督管理制度是矿产资源开发利用经济效益与环境效益统一的落实点和国土管理部门进行矿山地质环境保护的重要抓手，也是贯彻落实十八大精神，建设生态文明的重要措施。

矿产资源开发地质环境准入与监督管理制度的建设有利于充分发挥国土资源部门的地质环境管理优势，协调矿产资源开发与环境保护的关系。目前，以水环境、大气环境、土壤环境、生态环境保护为主体的环境管理政策法规和体制机制既没有涵盖地质环境也没有充分考虑其特殊性，很难对地质环境保护发挥有效作用。因此，在今后的国土资源开发管理和环境保护工作中应充分认识地质环境保护与管理的重要性，更新观念，切实加强其地位，创新机制，以矿产资源开发地质环境准入制度为契机，充分依靠国土资源管理部门的管理手段和技术优势，提高部门协调协作效率，建立并完善矿产资源开发地质环境准入制度体系。

矿产资源开发地质环境准入与监督管理制度不是一般的行为导向，而是一种制度和法律问题。对于违反地质环境准入与监督管理制度的单位和个人，必须追究其法律责任。因此，在新的《矿产资源法》中应该设立矿产资源开发的地质环境准入与监督管理制度专章，明确规定地质环境准入与监督管理的制度构成及其准入与监督管理规程规范。

二、矿产资源开发地质环境准入制度体系构成

矿产资源开发的地质环境准入制度大致包括两类：技术准入层面和经济及风险控制层面。其中技术准入层面的制度包括：矿产资源开发地质环境保护与治理方案评审认定制度、矿产资源开发地质环境影响评价制度、矿山建设项目及其用地的地质灾害危险性评价制度。经济及风险控制层面准入制度包括：矿产资源开发地质环境代价核算及代价控制制度、矿山地质环境恢复治理保证金制度、矿产资源开发地质环境损害补偿赔偿制度、矿产资源开发地质环境损害责任保险制度等。目前，技术准入层面的制度已经建立，主要是进一步完善的问题。而经济及风险控制层面的准入制度还没有建立。实际上，矿产资源开发的地质环境经济准入制度是最便于操作、最能够发挥作用的制度。没有经济准入制度做保障，技术准入制度就可能流于形式。

1、完善矿产资源开发环境影响评价制度

完善矿产资源开发的环境影响评价制度，要明确规定新建、改建、扩建矿山必须进行环境影响评价，制定矿产资源开发的环境影响评价中地质环境影响评价技术规范，增加环境影响评价报告中地质环境影响评价的内容。

2、完善矿产资源开发的地质灾害危险性评估制度

要严格矿产资源开发利用的地质灾害危险性评估制度，对于存在地质灾害隐患和潜在地质灾害威胁、危害的矿山项目要严把评估关，并对出具评估报告结论的责任单位和责任人实施终生责任追究制度。对于地质灾害危险性评估报告中提出的地质灾害防治措施是否落实到位进行督促检查。

3、完善矿产资源开发地质环境保护与治理方案评审认定制度

新建矿山在办理采矿权申请之前，编制矿山地质环境保护与综合治理方案，经采矿权审批机关审查批准后作为申请办理采矿许可的必备报件之一。已建和在建矿山，采矿权人要分期分批完成矿山地质环境保护与综合治理方案编制工作，并作为采矿权延续、变更、转让等必备报件之一。

4、建立矿产资源开发地质环境代价核算制度

国土资源部应将矿山地质环境代价核算制度作为采矿权申请人申领采矿许可证的必经门槛，采矿权申请人在申请采矿许可证时必须出具由相应资质的核算机构编制，并经审核符合要求的矿山地质环境代价核算及代价控制报告。矿山地质环境代价核算及代价控制报告应根据矿产资源开发利用方案和矿山地质环境影响评价报告编制。如果矿产资源开发的地质环境代价超过开采矿产资源的预期收益，采矿权登记发证机关有权直接驳回采矿权申请，不予颁发采矿许可证。矿山地质环境代价核算及代价控制报告书可作为矿山地质环境恢复治理保证金收取的依据。

5、完善矿山地质环境恢复治理保证金制度

目前，从各省市相继开展得矿山环境保证金制度的运行来看，保证金收缴标准不一。另外对于收缴的额度是否足以保证矿山地质环境损害的恢复也缺乏衡量尺度。

因此，国土资源管理部门在颁发采矿权许可证时，可依据矿产资源开发地质环境代价核算及代价控制报告书中的地质环境代价核算数额，按照相关规定要求采矿权人缴存矿山地质环境恢复治理保证金，作为采矿权人在采矿期间履行降低地质环境代价与地质环境治理义务的保证。对于未缴纳保证金的采矿权人不予颁发采矿权许可证。

6、建立矿产资源开发地质环境损害补偿赔偿制度

矿山地质环境恢复治理保证金制度只能保障对矿产开发所造成的可以恢复治理的地质环境破坏的补偿。要完全遏制矿产资源开发总体效益低于总体地质环境代价的开发行为，对于矿产资源开发所造成的不可治理恢复的地质环境破坏，必须建立补偿赔偿制度。地质环境损害补偿赔偿制度就是针对矿产资源开发所造成的地质环境破坏不能治理恢复部分的补偿赔偿制度，国土资源管理部门要建立管理机制督促和责成矿山地质环境损害实施方对受损对象及其权益人进行补偿或赔偿。

7、建立矿产资源开发地质环境损害责任保险制度

建立矿产资源开发的地质环境损害强制责任保险制度，来保障矿业权人在矿山开采过程中可能引发的地质灾害、地质环境事故对矿区居民生命财产造成的破坏有足够的赔偿能力和保障机制。国土资源管理部门将矿产资源开发责任主体是否投保了地质环境损害责任保险业务，作为采矿权人在采矿期间履行降低地质环境代价与治理环境义务的保证之一。对于未进行投保的采矿权人不予颁发采矿权许可证。

三、矿产资源开发地质环境监督管理制度体系构成

1、完善矿产资源开发的地质环境现场巡查制度

现场巡查制度是国土资源主管部门的主要职能和依法行使地质环境监督管理的重要制度，是督促矿产资源开发主体落实矿山地质环境保护与治理方案的重要措施，可以说是矿山地质环境问题预防监督工作的核心环节。目前矿山地质环境现场巡查制度的实施不规范，没有起到其应有的作用。建议修订矿产资源法时对现场巡查制度进行较具体规定。

2、完善矿产资源开发的地质环境监测制度

建议尽快修订出台《全国矿山地质环境监测规划》，并指导各省（区、市）制定矿山地质环境监测工作规划，层层落实。切实健全各级监测机构，落实职责，明确任务。有关部门应尽快起草和出台矿山地质环境监测管理办法，尽快制定矿山地质环境监测工作规范、技术标准和技术规程。加强矿山地质环境监测队伍建设，依靠科技创新，提高矿山地质环境监测工作水平。完善矿山地质环境监测体系，以满足社会经济发展的需要。加快矿山地质环境监测信息系统建设。提高矿山地质环境监测成果质量，创新服务方式，提升社会地位。

3、建立矿产资源开发的地质环境信息公开制度

信息公开的内容与形式采取自愿公开与强制公开相结合的方式。在内容上只设立信息公开的下限而不设立上限，同时要求必须使用通俗的语言，让一个平均文化程度的公民能够读懂；在形式上由政府指定一种或者几种的强制公开的信息平台，其他的平台可以由矿产资源开发主体单位自愿选择。为了防止信息异化，除矿产资源开发主体自行提供法律规定的信息外，必须由地质环境管理部门来审核信息的真实性。

4、建立矿产资源开发的地质环境公众参与制度

建立公众参与制度就是用一系列的法律规定来保障公民参与矿产资源开发的地质环境公共决策的权利。建立公众参与制度可以有效制约矿山地质环境主管部门的权利，同时也可以促进在矿山地质环境问题中各个利益方的合作。建立公众参与制度首先要明确公众参与主体范围，只要认为该矿产资源开发行为造成的地质环境问题影响自己利益的公民都有权利参加到公众参与机制中来，使公民的环境权得到切实体现；其次要从三个方面入手为公众提供法律保障，即建立地质环境保护NG O、保障公众知情权的、公众参与程序的完善。

四、建立完善矿产资源开发的地质环境准入与监督管理制度体系中政府职能定位

1、明确地方政府在地质环境保护工作中的职责

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”、“区域性公共服务作为地方事权”。因此，地质环境保护工作要坚持属地管理，明确地方政府职责。国土资源主管部门主要是制定政策，出台规划，加强监督指导。地方各级政府要将地质环境保护工作纳入地方经济社会发展规划和财政预算。

2、强化各级国土资源管理部门在地质环境保护领域的社会公共服务职能

李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出，要按照“切实加强市场监管，创新公共服务提供方式，优化必要的行政审批程序，加强和改善宏观管理”的要求依法提高行政能力。地质环境的社会属性决定了其行政管理必须定位在社会管理与公共服务上，是一项以社会公共服务为主题的行政管理工作。因此，各级国土资源管理部门在地质环境保护领域应把工作重点放在以下几方面：一是推进立法，明确地质环境保护的各项制度和管理要求。二是谋划基础工作布局，构建管理服务平台。主要是组织技术支撑单位，通过调查摸底，让公众了解其所处地区的地质环境状况；根据调查成果科学制定满足地质环境承载力的区域发展规划；利用监测手段，掌握本地区地质环境的动态变化情况，发布预报预警信息；加强保护与治理，保持良好的地质环境状况，使之满足公众生产生活的需要。三是强化监督指导，制定标准，明确各部门、各行业的地质环境保护职责任务，并对其履行情况进行监督指导。四是组织科普宣传，普及有关科学知识，提高社会认知度和公众地质环境保护意识。

3、加强地质环境管理部门的宏观管理职能

十八届三中全会《决定》指出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场监管，加强各类公共服务提供”。所以地质环境保护工作也要进一步转变思想，从过去技术管理的框框中跳出来，要把握好宏观管理定位，善于谋划，把地质环境保护的各项工作，纳入地方政府经济社会发展规划的总体布局之中。全国地质保护工作的部署是站在全国高度，针对不同区域的不同问题，分别谋划、分步推进的，各省、市、县的地质环境工作要在服从全国地质环境工作部署的基础上，根据本地区的特点，进一步细化。

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[2]关凤峻：加强地质环境保护 服务生态文明建设[J].中国国土资源经济，2013（5）.

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[4]李荣华：政府职能转变的思考[J].特区实践与理论，2013（3）.

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