国有企业基于内部审计的内控监督研究

○邓昌平

（广东电网公司电力调度控制中心 广东 广州 510620）

我国国有企业经过几十年的改革已经取得了辉煌的成就，形成了一批具有竞争力的大型国有企业、国有集团，但也面临着诸多问题和矛盾，如国有企业治理结构和经营者行为过于复杂，国有资本的流动机制不顺畅等。20世纪90年代，美国研究内部控制的COSO委员会提出的内部控制整体框架，其中包含控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督等相互关联的五大要素，首次将“监督”作为企业内部控制整体框架之一。同时期，我国政府开始推行企业内部控制建设，时至今日，仍存在一些问题。本方通过对国有企业内部控制监督的梳理，提出从内部审计入手解决国有企业内部控制监督的问题，阐明内部审计是内部控制监督的重要组成部分与基本前提，并据此提出完善国有企业内控监督的有效措施。

一、我国国有企业内部控制监督的作用与现状

1、我国国有企业内部控制监督的作用

我国国有企业内部控制监督的具体目标：一是能够确保国有企业会计信息的有效性。根据现代财务管理理论，财务管理的重要职责为收集、整理、分析企业经济活动，从而获得企业生存和发展的会计信息。对于国有企业，如何保证企业会计信息的真实性、有效性，对国有企业管理经营者的业绩考核至关重要。国有企业实施财务会计内控监督，使得各部门的制约获得显著效果，从而获得的企业会计信息具有严密性和利学性，能确保企业会计信息的有效性。

二是能够确保国有资产的安全性。国有企业的重要职能是确保国有资产的保值与增值，保证国有资产的安全。国有企业日常经营能有效控制企业资产，直接影响着国有企业的经济效益水平与经营者的绩效考核。而企业的内控监督包括对企业经营管理活动的监督和控制，能够制约企业经营管理者的工作行为，能够科学调控企业的经济活动，从而保证国有企业资产的安全性，进一步实现国有资产的增值。

三是能够确保国有企业的管理经营活动合法合规。由内部审计的四大职能之一的“监督”演化而来的内部控制监督，是由于企业中存在的委托代理关系决定的。由于信息不对称，国家作为国有企业的所有者对国有企业的管理经营活动缺乏完整、完全的了解和监控，而公众对于国有企业一般会给予特别的关注，因此一个最基本的要求即需保证国有企业的管理经营活动合法合规。而内部控制监督在对企业内部各职能活动进行监督的基础上，可以减少国有企业管理经营活动的违法行为，确保其做到依法行事。

四是能够确保国有企业的生存和发展。国有企业内控监督对企业内部经营管理的各个环节实施监控，促进了国有企业经营管理的规范化、制度化，提高了国有企业的经济活力，确保了国有企业的生存和发展。

2、国有企业内控监督的现状

我国国有企业内部控制建设处于初级阶段，导致内部控制监督存在以下问题：一是国有企业管理层凌驾于内部控制之上。目前，在企业内部，企业管理层既负责设计、实施和维护企业内部控制整体框架，也负责监管企业内部控制。事实上，无论什么性质、类型、规模的企业，都将面临管理层凌驾于内部控制之上的风险，国有企业也无法规避这个问题。在我国，对国有企业经营管理者的业绩考核往往是以企业财务信息为基础的，当管理层拥有凌驾于内部控制之上的机会，同时又有业绩目标的强烈压力时，其容易卷入到财务报告舞弊行为之中，甚至容易利用职务之便牟取私利，对国有资产的安全性造成不利影响。

二是内控监督的重视程度不够。目前，我国国有企业未明确认识内部控制机制的作用，企业内部未形成内部控制文化，企业人员内部控制监督意识淡薄，部分管理者的内部控制监督意识非常薄弱，甚至认为企业健全和完善内部控制，会占用企业经营资源，降低企业的经营效率。这将会阻碍国有企业构建内控监督体制。

三是内部审计的独立性不够。内部审计的一个重要作用即对企业内部控制的再控制，因此，内部审计部门应从第三者的立场出发，客观、公正地对企业经济活动进行再监督。但我国国有企业内部审计机构的设置与内部审计机构的定位导致内部审计的独立性受到影响。我国国有企业内部审计机构一般单独设置一个审计部门，由总经理领导，这样将导致对管理层的监督控制作用完全失效，导致董事会、股东大会对总经理缺乏监督。

四是内部控制监督缺乏有效的监督机制。我国国有企业不仅缺乏企业内部的监督机制也缺乏企业外部的监督机制。在企业内部，监督效果不尽如人意，主要是企业内部缺乏将董事会、监事会、审计委员会、内部审计部门等协调一致的内部控制监督活动，内部控制监督队伍建设薄弱，人员配备不足，对企业内部控制尚不能进行持续、有效的评价。在企业外部，为了加强企业内控监督，我国由政府和社会构成的内部控制监督体系还不够健全，未能发挥有效作用。目前，国内正在逐步完善该监督体系的建设，但在具体的实践过程中并没有达到理想的效果，主要是由于：企业外部未能形成统一的监督功能标准，管理不集中，信息缺乏横向沟通，未能有效整合各方力量形成监督合力；企业在实际实施过程中，企业管理层为了平衡预算和创收，提高企业的利润，综合考虑企业资源，往往会选择性弱化内部控制监督，使得监督未按设定目标进行；在企业的外部环境中，我国会计师的执业环境尚不规范，存在不正当的竞争，并且社会对会计师的监督力度不够，导致会计师不能充分发挥“经济警察”的作用。

五是国有企业未整合传统项目审计与内控监督评价。目前，我国国有企业对经营管理者进行任中经济责任审计和离任审计，对各类工程项目进行竣工决算审计，内控监督评价未能有效利用这些审计成果，资源未能有效整合。而国有企业整合内控监督资源，明确要求企业内部各部门能够人员互补、工作互动、情况互通、共享信息，从而能够形成有力的内部控制监督力量，使内部控制监督发挥最大、最好的效果。

我国国有企业为了完成企业的经营目标，提高企业的经营效率和效果，应从企业内部审计入手，加强国有企业内部控制体系建设，增强内部控制的监督作用。

二、内部审计与内部控制监督的关系

根据从2002年1月1日国际内部审计师协会正式颁布、执行的《内部审计实务标准》规定，将内部审计定义为：“内部审计是一种独立、客观的保证工作与咨询活动，它的目的是为机构增加价值并提高机构的运行效率。它采取系统化、规范化的方法来对风险管理、控制及治理程序进行评价，提高它们的效率，从而帮助实现机构目标。”我国审计理论界的“多职能论”认为：“企业内部审计的基本职能是以监督职能为主，兼有评价鉴证、信息沟通和咨询服务职能。”

1977年，《利马宣言》认为“审计本身不是目的，而是控制系统不可缺少的组成部分。这种控制系统的目的就是要尽早地揭露背离公认准则、违反合法性原则及违背资源管理的效率性、效果性和经济性原则的现象，以便在各种情况下，尽可能及时地采取纠偏行动，使当事人承担责任，赔偿经济损失或采取措施防止重蹈覆辙，至少使其难于复犯。”这里已经明确阐明了内部审计与内部控制的关系，内部审计是内部控制的重要组成部分与基本前提。从内部控制目标出发，内部控制基本划分为企业内部会计控制和企业内部管理控制。它的目标是合理保证财务报告的可靠性；经营的效率和效果；遵守适用的法律法规的要求。在企业内部，内部审计是与业务活动控制相并列的、独立的控制系统，内部审计的监控在整个企业中是必不可少的，能够促进内部控制体系安全、有效地运行。同时内部审计是能够监督与评价企业内部经营管理的效果，并将这些信息及其他相关信息向管理当局反馈，为纠正内部控制体系的偏差提供依据。

三、完善国内电力企业内控监督的措施

1、加强内部审计的制度建设

在我国，国有企业改革尚未完成，内部审计制度尚不健全，直接导致企业内部控制制度体系不完善，大大影响了内部控制监督作用的发挥。国有企业必须根据企业自身的特点，针对企业的各业务流程，制定可行的、普遍的内部审计制度，保证内部审计能够有制度可依，从而夯实内部控制监督的基础，最大限度地发挥其作用。

2、加强内部审计机构的设置

现阶段，我国国有企业的内部审计机构大多隶属于总经理的领导，使内部审计的独立性大打折扣。因此，应当加强内部审计机构的设置，在企业内部设立审计部、审计委员会、监事会，在分别对总经理、董事会、股东大会负责的同时审计委员会对审计部具有业务指导的责任，这样既能保证内部审计的独立性，使董事会对总经理实施有效监控，又能增强内部审计的业务能力，同时还能在一定程度上保证内部审计结果的有效性。在企业内部争取早日建立健全、有效的内部控制监督机制，开展一些使董事会、监事会、审计委员会、内部审计部门协调一致的内部控制监督活动。

3、增加内部审计对内部控制的参与度

为了使企业内部控制监督达到理想状态，在内部控制流程建立时，应当由业务部门和审计部门联合完成，避免单独由业务部门完成，减少内部控制流程固有的缺陷，从而夯实内部控制监督的基础。进行内部控制评价时，在日常内部审计活动中加大对内部控制的评价，为企业开展内部控制评价积累经验。由于内部审计对企业的业务与流程的了解非常专业，容易发现控制风险弱点以及缺陷，能为健全内部控制提供有效依据。

4、整合企业监督资源，分享内部审计成果，推广审计监督

企业监督分为日常监督和专项监督，在日常运营过程中，要将日常监督融入到各业务部门的管理职能中，发挥各业务部门专业人员的特长，消除专业职能的壁垒，加强协作，从而在企业内部自上而下增强内控监督的有效性，整合企业内部审计资源，分享审计成果。针对企业内部控制的薄弱点和易产生腐败风险的控制点实行专项审计，对企业管理高层实行离任审计和任中审计。在今后的工作中，国有企业内部审计可以有目的性地、创造性地将常规的内部控制评价和专项的内部控制评估融入内部审计项目中，以便提高内部审计的质量和内部控制监督的效率。

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