老龄社会下中国养老保障问题及破解

赵军

（中铁第一勘察设计院集团有限公司，西安 710043）

老龄社会下中国养老保障问题及破解

赵军

（中铁第一勘察设计院集团有限公司，西安 710043）

老龄化是中国人口结构发展的基本趋势，老龄社会下中国养老保障面临资金缺口大、保值增值难、社会不公严重与体制转换不畅四大问题。应对老龄社会的挑战，中央政府要解放思想，科学规划，不断扩大养老保障筹资渠道，推进养老基金市场化运作，尽快消除统筹账户不公，加快制度转换融合力度，这样才能尽快化解老龄社会的挑战。

老龄社会 养老保障问题 破解之策

随着中国社会结构转型，以及养老观念等发生变化，中国的养老逐渐从传统家庭养老向社会养老转变。自1999年中国进入老龄社会，中国已经有上亿的老年人口，各种原因使得中国的养老保障成了全社会的热点与重点问题。老龄社会下的养老保障问题不仅关系当前中国社会公平与收入差距的调整，还给各级政府带来巨大的财政压力，如果处理不好，将直接影响一个社会的良性运行与协调发展。

一、老龄社会下中国养老保障存在的挑战与问题

自1999年迈入老龄社会，中国老龄群体的规模正在不断扩大。据国家统计局公布的2010年第六次人口普查结果显示，我国（大陆地区）60岁及以上人口为177648705人，占总人口13.26%，其中65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。中国当前的养老保障制度面临着巨大的挑战。面对老龄社会对中国养老保障的挑战，我们首先必须准确把握当前中国养老保障所面临的重大问题。综合学者研究与当前中国养老保障的工作实践，本文认为老龄社会下中国养老保障存在以下四个最为突出的问题：

（一）养老资金缺口

对于养老金缺口的认识，可以从三个角度来理解。第一，如果仅从当前中国养老保险资金支付金额与收缴积累额对比来看，中国养老保险资金暂时不存在缺口。据财政部2013年5月7日向社会公开的2013年全国社保基金预算情况来看，我国居民社会养老保险基金收入2098亿元，比上年增长9.4%，其中保险费收入617亿元，政府补贴收入1414亿元，比上年增长16.4%；支出1390亿元，比上年增长15.0%；本年收支结余708亿元，年末滚存结余3026亿元。第二，如果从当年养老保险资金支出与养老资金收缴对比来看，中国养老保险资金缺口压力很大。从2013年财政部公布的全国社保基金预算看，2013年如果不计算政府补贴，养老保障基金收缴617亿元，增长速度9.4%，而支付1414亿元，增长速度为15.0%，不仅缺口很大，而且由于支出增长速度远远大于收缴增长速度，缺口的压力会越来越大，要保持滚存余额或者保持平衡，需要国家财政补贴力度不断加强。另据中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，在32个统筹单位中，如果剔除财政补贴，2010年有17个省收不抵支，缺口达679亿元，2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。第三，若从长期存量来看中国养老保险资金的缺口，则养老资金缺口数额巨大。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，仅2011年一年，城镇基本养老保险个人账户记账额为2.5万亿元左右，而实账部分仅为2703亿元左右，“空账”达到2.25万亿。经济学家曹远征认为，如果现行的养老制度不改革，按照GDP年增速6%计算，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

综合起来看中国养老保险资金缺口，虽然当前现金还没有断流，但飞速增长的收不抵支的养老资金缺口，将会逐年显现出来，会给政府财政带来巨大压力，如果我们处理不好这个缺口，会给中国经济社会发展带来不可估量的影响。

（二）养老金安全与保值增值

首先是养老金安全问题。养老金安全是养老资金保值增值的前提。由于中国养老金主要采用县市统筹与分散管理，于是养老保险基金的贪污、挪用等现象经常发生。如平江县、邵阳市、深圳市都发生过养老基金被挪用和贪污的情况，2012年审计署发布的2012年第34号公告显示，审计共查出案件线索132起，查出超17亿社保资金被挪用，公告称部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元，用于工作经费、购建职工住房、购买汽车、委托理财等，其中违规报销18.52亿元，超额补贴17.69亿元。另外，养老基金的分散管理使得养老基金运营机构成为各家银行公关的对象，成为权力寻租与腐败分子瞄准的对象。有些地方养老金管理机构被银行的糖衣炮弹击溃，管理机构不但不购买国债，而且将社保基金以活期存款方式存入银行财政专户，造成养老金的巨大损失。

其次就是养老基金的保值增值问题，其主要表现为县市统筹弊端与政策困境。当前养老金县市统筹制度不利于资金的集中使用，各地为政的统筹资金很难形成规模效应。同时，县市统筹使得养老金无法实现跨省互济，不利于国家宏观管理与消除养老金支付公平问题。2012年财政部公布的基本养老保险基金累计结存量为19497亿元，2013年应该已经超过2万亿元。由于《企业职工养老保险基金管理规定》与《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》等文件明确规定，社保基金（包括养老资金）只能购买国库券以及国家银行发行的债券，购买国家债券后结余部分按规定存入银行专户，不能用于任何现实的投资。购买国债和存入银行每年利率在3.5%左右，而根据中国近几年CPI指数与中国官方公布的统计结果来看，最近每年通胀率不低于3.5%，据社科院等其它机构和个人公布的数据看，通胀率远远要超过这个水平。总体来说，基本养老保险基金累计结存2万亿按照实物来衡量，每年在不断地贬值。

（三）养老金支付公平

从养老保障的初衷与目的看，养老资金主要用于一个社会老龄群体因年老丧失劳动力后的生活保障，因此整个养老保障具有强制性、互济性与普遍性特征，同时衍生出整个养老保障的公平性特征。养老保障的强制性首先表现为非特殊原因而有劳动能力的所有个人都必须缴纳养老保险，国家也必须为每个公民建立平等的养老统筹账户，这是一个最基本的民权问题。我国养老保障的不平等主要有四个方面：

1.城乡之间的不公平。长期以来我国养老保障就是“嫌贫爱富”，经济承受能力较差的农村居民一直没有养老保险，只是近年来才逐步建立新型农村养老保险，并且国家统筹力度远远低于国有机关与企事业单位的统筹力度，这是天生的不平等。

2.企事业单位养老双轨制的不公平。在城市，企业退休金基本上是单位统筹加个人账户，而政府与事业单位则全额财政拨款，双轨制使得企业职工和政府企事业单位职工退休的工资相差甚远，进而造成了养老保险的不公平。

3.养老保险重复参保现象突出。在养老保险实际运作中，有些人在两个单位同时参加了保险，有的在两个企业参保，有的在企业和事业单位都参保，有的参加企业保险又参加新农保，这种重复参保还因为人员流动表现出跨地区性，重复参保严重损害了养老保险的公平性，还造成恶劣的社会影响。

4.养老保障资金以省与市县统筹的不平等。中央政府规定养老保障统筹则以省为单位，在养老保障资金统筹具体运作中则以县市为主。由于“分灶吃饭”的财政改革，中国各省的财政支付能力相差太大，有些西部省份的“讨饭财政”存在多年，基本不具有统筹能力。据《中国养老金发展报告2012》显示，2011年养老保险有14个省份收不抵支，资金缺口达到767亿元，而广东有结存资金1000亿元以上。养老保险是国家的一项社会战略，这要求中央政府对养老保险资金（统筹账户资金）进行统一科学管理，跨省互济，这也是我们缩小收入差距的一种途径。为什么国家“梯度战略”时能把西部的资金用于支持东部发展，却在东部发展起来时不能把养老资金进行全国统筹互济呢？

5.特殊人员养老保障不公问题。当前我国养老保障还没有对残疾、特困与鳏寡孤独等特殊群体进行专门扶助，没有在个人账户方面给予扶助与减免。这些特殊群体在养老金缴纳方面存在着先天的不足，对特殊群体在养老方面给予更多的关注，也是一个社会公平问题。

（四）多种养老保险制度转换融合

中国养老保障当前面临的另一项重要难题就是不同养老制度的融合转换问题。中国养老保险制度转换需要在不同人群中进行。大量进城务工人员和农村大学生，他们在农村建立了新型农村养老保险，进城后有的进入到各类企业，有的在城市进行自主创业，有的进入政府部门。因此，他们需要在农村养老保险与企业养老保险、城镇居民养老保险以及政府事业单位养老保险之间转换融合。同理，大量城市普通居民因为各种原因进入企业和政府部门，也需要在城市居民养老保险与政府事业单位养老、企业养老保险之间转换融合。

当前中国处于农村养老保险的广覆盖阶段，也是国人公平公正意识的觉醒时期，城乡养老之间、双轨制养老之间以及其它养老形式之间的转换融合，成为当前和今后中国养老保障必须解决的重要问题，解决这个问题不仅可以方便人民群众在流动地随时缴纳养老保险，而且可以杜绝养老保险的重复参保与资金的重复发放问题，提升社会公平。

二、破解中国养老保障四大问题的政策建议

（一）提高国家统筹力度，拓宽养老金筹资渠道

面对养老金缺口及其给经济社会运行带来的潜在压力，我们必须想方设法提高统筹力度，扩大全国社保基金来源。

1.建立国家公共养老基金。公共养老基金根据全国人口数量与年龄结构来确定受益人数与额度，并且根据中央与地方政府GDP增长水平设定中央与地方各自统筹额度，在全国范围内进行互济。

2.建立企事业单位为依托的补充保险。可以为高危特殊行业工作人员、工作年限达到一定标准的人员以及超龄返聘工作人员等建立补充养老保险。补充养老保险一方面可以减少由于经常转职给企事业单位造成人力资源损失，又可以配合基本养老。

3.做实个人账户。首先要弥补个人账户的空帐，然后再做好当前和未来个人账户的收缴工作。鉴于当前粮食直补资金不足以刺激分散农户种粮的积极性，可以考虑把农村有地居民的粮食直补资金部分或全部划入养老保障个人账户，以增加养老保障个人账户储蓄水平，改变对农民的直接补贴，这也顺应加入WTO黄箱绿箱政策，体现了农业的市场化地位。同时也可以考虑将国家计划生育奖励资金划入农民养老个人账户，提高农村居民个人账户储蓄水平。

4.优化财政支出结构，压缩公共行政费用，适度减少政府经营性项目投入，增加统筹账户投入。有学者认为2006年中国“三公”经费已达9000亿，中央党校的周天勇教授在《中国走向何方》一书中推算2007年“三公”经费为7690亿，财政部提出反对意见并认为2014年为1201亿，从统计口径的不同、消费列支的隐蔽性以及公款消费猖獗的情况来看，“三公”经费肯定要比统计部门公布的数据多得多，公共行政经费尤其是“三公”消费确实有压缩的空间。当前我国政府经营性项目投入较高但效率很低，垄断性经营还限制了民营经济的活力，可以通过股份制方式鼓励社会资本参与经营性项目，这样不仅可以减少政府投资，还可提高整体经济活力与效率。把压缩出来的公共行政支出和经营性项目支出转移到统筹账户中去。

5.建立国企税后红利征缴划拨养老基金制度。对中央和地方国有企业进行分类，对其征缴税后红利，税后盈余上缴政府财政后按照一定比例直接划入养老基金，逐步探索和建立国企税后红利征缴制度。

6.建立社会保障税，发行养老保险彩票和国债。通过社会保障税和养老保险彩票增加养老保险基金收入，通过养老保险国债提高养老保险在债券投资领域的收益。

（二）推进养老基金市场化运作

据劳动和社会保障部数据显示，2011年底中国城镇职工基本养老保险基金累计结存19497亿元，企业年金累计结存3570亿元，新型农村社会养老保险基金结存1199亿元，而且各类基金的结存会越来越大。在以上基金中，企业年金由企业委托市场上各种投资机构投资运营，已经获得了较好收益。然而养老基金至今因为国家政策无法实现市场化运作。要让养老基金保值增值，国际通行的惯例就是市场化运作。推进养老资金市场化工作必须做到以下几点：

1.尽快制定包括养老基金在内的社会保障基金管理办法，对统筹账户和个人账户资金保值增值赋予法律地位，为养老金走向市场投资进行政策松绑。可考虑统筹账户和个人账户都由国家统一运营管理，防止“滴冒跑漏”现象，便于各省之间互济平衡。

2.要完善养老基金的保值增值机构，可以考虑在全国社会保障基金的基础上，分设全国居民养老基金运营机构，由全国社会保障基金负责监管。居民养老基金具体负责养老基金的投资运营结构，可采用委托和分红等方式，与委托机构盈利共享，风险共担，提高基金投资收益率。

3.科学确定养老资金市场化投向的结构与项目。可以采用养老基金投资“三分法”原则，把资金的三分之一投向股市，三分之一用于实体项目，剩余部分用作购买长期国债和储蓄。这种“三分法”是一种动态调整的保值增值方法，在股市不好的情况下，可以在其它领域多投资一些，但总体要保持“三三制”原则。

（三）统筹解决养老公平问题

当前中国社会保障公平问题首要解决的是城乡社会保障公平，应在“以城带乡，以工促农”思想下，尽快提高农村社会保障统筹水平和个人账户储蓄水平。对于统筹账户，国家要考虑制定长期的城乡居民养老保障统筹账户建设规划，加大农村养老保障统筹力度，可以考虑在2025年或2030年前建立人人平等的基础养老统筹账户。对于养老保障统筹账户由中央政府直接管理。这是因为，从财政角度看，“分灶吃饭”的财政体制和全国经济社会发展不均衡决定了各省与各市县的统筹能力差距太大，如果以省或市县为单位来统筹则有失社会公平，而国家直接统筹则可以消除国家对各省养老金财政补贴不一的不公问题。从国民权利的角度看，养老保障应是国家提供的最基本的一项公共服务，是中央政府不可推卸的责任和义务，不应该由各省统筹。对于个人账户，可考虑结合农村改革的各项综合政策，建立高储蓄的养老个人账户。如把粮食直补与计划生育奖励资金部分或全部划入农村居民养老保险个人账户，城郊居民可以考虑拆迁补偿资金部分或全部划入养老保险个人账户，国家和地方也可以考虑土地流转补偿资金划入个人账户等综合手段，提高个人账户储蓄水平。对于城镇企事业养老的双轨制，应在公共服务均等化与公民权利角度考虑为企业员工建立国家统筹账户，取代企业统筹账户，变企业统筹为企业补充养老与年金制度。同时，要建立以居民身份证系统为唯一识别号的社会保障卡制度，养老金也依据身份证号系统，每人只能获得国家统筹资金一份，养老保险随人力资源流动而随转，杜绝养老保险重复参保问题。对于特困与孤寡残疾等特殊群体，国家应考虑其劳动能力与缴纳养老保险的能力，无偿或部分地免除个人账户缴纳义务。

（四）加快建立不同养老保险制度转换融合机制

加快不同养老保险制度的转换融合速度，既可提高养老保险的公平性，又能方便人民群众。当前我国存在城镇居民养老保险、新型农村社会养老保险（简称新农保）、城镇企业职工养老保险、公务员养老保险与事业单位职工养老保险五大保险制度，为了加快它们之间的转换融合，我们提出以下步骤：

第一步，把新型农村养老保险与城镇居民养老保险合并为居民养老保险，建立全国居民养老保险缴费查询系统，各省负责养老保险的具体缴费工作，数据库和资金由中央政府统一运营监管，筹资模式方面，基础养老金统一由地方政府和中央政府担负，合并后的支付标准执行城镇居民养老保险支付标准，就高不就低。这样既可解决城乡居民养老保险差距问题，又能方便流动人群跨省缴费。

第二步，并双轨制为单轨制，对城镇企业职工增加国家统筹账户，变企业统筹为企业年金制度或企业补充养老保险等形式，既能减轻企业负担，又有利于企业留住员工，能够得到企业支持，同时还有利于社会公平。

第三步，将公务员与事业单位人员的养老合并为一体，改为国有非企业单位养老保险制度，实行统一标准，缩小事业单位人员与公务员之间养老金支付水平的差距，国有非企业单位人员在国有事业单位与行政单位之间流动时，不改变养老金支付水平，也有利于社会公平。

第四步，在前三步改革到位的基础上，以全国居民养老保险系统为支撑，先把城镇职工养老保险合并到全国居民养老保险系统之中，在不降低城镇职工统筹账户支付水平的前提下，不断提高全国居民的养老统筹账户水平，最后把国有非企业单位养老保险合并到全国养老保险系统，实现中国养老保险系统的统一管理，实现不同制度的彻底融合转换，并达到彻底的统筹账户公平。

养老保障的融合转换应先易后难，增低稳高，量力而行，科学规划，稳步推进。从长期看，养老保障制度的转换融合面临的最大问题是资金问题，如何最大力度地筹集资金和优化资金分配结构是问题的关键，这要求稳定和改善国内宏观经济形势，保证充分的税收来源，优化税收结构和财政支出结构，为制度转换融合提供资金支持。政府要精打细算，既要通过上市、购买国债和直接投资等方式让资金保值增值，还要让资金公平分配，最大程度实现公平。

最后需要指出，五大养老保险体系的确立有着复杂的历史、经济与社会原因，不同制度之间的融合转换也是一个历史、经济与社会的综合系统过程，尽管大多数人不愿意延迟退休，不愿意早缴保费，但残酷的现实决定我们必须延迟退休或者早交保费，或者两者兼施，这样才有助于制度的转换融合。

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【责任编辑 连家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0070-05

2014-02-12

赵军，工程师，研究方向为社会保障。