构建现代财政制度的路径选择

许安拓

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

构建现代财政制度的路径选择

许安拓

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

十八届三中全会第一次从国家经济发展战略的高度提出了深化财税体制改革的目标，也第一次提出了要构架现代财政制度的方向。本文从现代财政制度构建的目标、主体关系及实现路径三个方面阐述了笔者对“现代财政制度”的认识，并提出了构建现代财政制度要坚持稳步推进、有效约束的改革思路。

现代财政 制度预算 管理财政 收入财政支出

一、引言

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称决定）中，首次明确提出了我国深化财税体制改革的路径方向——就是要构建现代财政制度，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。

所谓“现代财政制度”，目前没有一个现成的严格的界定，笔者认为至少应涵盖以下几个内容：一是其构建的宏观目标；二是实现目标的主体构成及其相互之间的关系；三是在微观实施中具体的实现手段和路径。按照上述逻辑，笔者认为“现代财政制度”的构成应包括以下三个方面：

——目标。要与我国当前及未来国家宏观发展的战略规划相适应，不断促进社会的公平正义、保障国家的长治久安；这是三中全会在理论上对财政职能定位的重大突破，它已经不仅仅限于传统的三大政策职能，而是首次将其提到国家经济发展战略的高度来认识，这就意味着现代财政制度其目标必须要着眼于制度的长期性与战略性的特质。

——构成主体。构成主体是以中央政府为核心的各级政府，因此，必须要从优化政府和市场的关系入手，优化各种资源配置结构，在现行政治体制框架内调动中央和地方两个积极性，进而调动企业乃至公民的积极性、激发建立公平社会所需要的各种正能量。

——路径。构建“现代财政制度”的手段和路径必须以深化预算制度为核心、收支管理为两翼渐次展开，在保持原有体制合理内核的基础上，改革并建立一个公开透明、有效监督、运作顺畅的财税制度必将在规范各级政府行政权力的同时，充分发挥财税政策合理聚财、有效用财、优化结构、促进公平的应有职能。

二、设立现代财政制度的目标

从理论上说，财政是保障国家政权良治的财力基础和支柱，它涉及的不仅仅是一个经济范畴，实际涵盖了政府所有行政行为的财力源泉。一个国家不同的发展阶段其制度涉及的目标是不同的，比如，建国前的战争年代，财政目标是围绕打赢战争保证战时供给；建国后直到1978年改革前夕财政目标是发展经济、保障供给；1978年改革开放至今我国又经历了无所不包的大一统的国家财政和市场经济初级阶段的公共财政，提出了效率优先、市场基础、政府有限的财政制度目标。由此可见，一个国家财政体制的目标与其政治体制及发展战略相一致的，充分体现了财政体制在国家政权中的从属和基础地位。

现在，我国正全面进入小康社会，经济快速发展的同时所带来的许多结构性问题日趋严重，如生产过剩的产业结构矛盾日益突出、人们在满足基本生存条件后的精神匮乏及公平缺失所导致的贫富差距不断扩大、腐败猖獗、环境污染以及对未来生存发展的不确定性加剧等等，这些经济发展所带来的问题和危机日渐严重，因此，为了避免在经济快速发展中落入“中等收入陷阱”，三中全会审时度势，从宏观上提出了“五位一体”的总体布局，笔者以为，与当前的国家宏观战略规划相适应的现代财政体制追求的最高目标应该是：促进社会的公平正义、保障国家的长治久安。

从1978年至今，我国的改革实际上是围绕着“效率优先、兼顾公平”（十四届三中全会正式提出）展开的，凡是有利于发展生产力的事都去做，即便是污染环境的产业也发展。进而演变成了“只要效率，不顾公平”的尴尬局面，这种发展模式引发了许多的问题甚至危机。可以这样说，今天社会存在的许多问题如腐败恶化、信用缺失、群体性事件不断发生、经济结构失衡、地方政府公信力丧失、贫富差距扩大、养老、医疗、教育、就业等问题，无不与缺乏公平正义的制度环境有关。因此，今后30年，我们应该立足于建设公平正义的社会，至少在二者排序上应赋予同样重要的地位，在今天的中国，公平甚至比效率更重要。建立现代财政制度的目标只有围绕着公平正义去聚财用财，方能符合国家中长期的战略规划，弥合左右分歧，凝聚改革共识，形成改革动力，才能使现代财政制度的建立有一个清晰的方向，也才能达到国家长治久安的终极目标。

三、构成现代财政制度的主体及关系

“财政”一词，从实际意义来讲，是指国家（或政府）的一个经济部门，是国家（或政府）的一个综合性部门，通过其收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家（或政府）的职能。从经济学的意义来理解，财政作为一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。

由此可见，现代财政制度的构成主体也应该是以中央政府为核心的各级政府（以其各级财政部门为运作模式），要从优化政府和市场的关系入手，激发建立公平社会所需要的各种正能量。从这个意义上讲，《决定》指出经济体制改革是全面深化改革的重点，其中的平衡点就在于处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是首次以“决定性”这个词来形容市场在资源配置中的地位，不但凸显了中央坚持市场化改革方向的立场，更为各种宏观调控手段包括财政政策调控的手段指明了方向，也就是说，今后政府在使用财政手段调控经济时必须坚持科学放权的原则，对于微观事务以及非公共事务尽量做到不干预、不插手，主要将财力使用集中到公共产品的领域上来。因此，现代财政制度就必须立足这个基础，细化各种财政职能，建立事权和支出责任相适应的制度，在现行政治体制框架内充分调动中央和地方两个积极性，优化各种资源配置结构，进而调动企业乃至公民的积极性。

现代财政制度构成主体之间的关系具体体现在两个方面：一是事权与财权的匹配上，事权划分是现代财政制度有效运转的范围和前提。当前，我国中央和地方政府的事权与支出责任一直划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。中央直接管理的事务太少，大量交给地方管理，又通过大量专项转移支付补助地方，这种越位、缺位并存的状况客观上会导致不同程度地干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务，进而财政资金使用错位失效也就不足为奇了。

而建立现代财政制度的方向就是要在合理划分中央地方事权和支出责任的基础上，适度加强中央事权和支出责任，对一些便于在全国范围内实施均等化安排的重大民生支出中央财政应直接负责（如义务教育、养老统筹、医疗等社会保障），减少中间环节的委托事务，即便是需要中央和地方各级政府都需承担的事权，也应该明晰权限、划清职责，并据此按规定比例匹配中央和地方分担相应的支出责任。对于一时难以明晰权责的事项，中央财政可通过转移支付等手段在纵向和横向两个层面调节平衡财力分配，以补足必须要由地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。

二是事权与税权的匹配。从逻辑上讲事权决定财权、财权决定税权，而分税制不仅仅是按照税种分配税收的收入，更重要的是地方政府要有适度的税权，1994年税制改革时就曾承诺赋予地方政府和人大适度的税收立法权，但限于我国是单一制的政治体制，这种税权地方政府其实很难实际获得，因此，从1994年税改至今，地方事权与财权不匹配而又没有实际税收立法权的情况下，基层地方政府只有借债融资以弥补经费（经常性和建设性）的不足。

上述财政体制现存的两个方面的问题不但使得地方政府的积极性很难调动，而且还变成了助涨地方政府的借债“行政”的理由，进而不断累积了地方政府的债务风险，扭曲了财政结构、异化了财力聚集和使用范围。《决定》所倡导的构建现代财政制度的改革就必须要从厘清财政制度构成主体之间的关系入手，继而理顺和明晰现代财政制度改革的方向和路径。

四、建立现代财政制度的路径选择

建立现代财政制度也必须要从预算制度改革开始，预算制度是现代财政制度的基础和核心，预算管理制度的确定将直接规范财政支出、收入的原则，进而对其平衡和有限管理产生影响。因此，构建现代财政制度的实质就是在以预算为核心、以收支为两翼的架构下逐步展开。

一般而言，预算制度包括预算编制、执行和监督三个部分，改革开放至今我国经历的六次行政管理体制改革，虽然每次都取得了一些阶段性的成果，但都在几年后重现了以往行政体制的弊端，主要原因就在于：仅以政府职能调整为手段来达到建立高效、优化、负责的服务性政府的目的，只能“扬汤止沸”，要根除我国现有行政管理体制的弊端，逐步实现社会主义的民主政治，就必须要以彻底改革预算管理体制为突破口，建立相互制衡的预算管理体制，才能从根本上控制住行政职能行为异化的“财源”。但是，财政制度改革事关整个行政体制改革成败的全局，不能急于求成，在相关配套改革没有到位前仓促建立分离制衡的预算体制——预算编制、预算执行和预算监督进行“三权分立”——不太现实，因此，必须采取渐进的改革予以有效约束的方法逐步推进，当前形势下建立现代财政制度的路径应有如下几个方面：

（一）预算管理体制的改革

财政的本质是取之于民、用之于民，这就要求财政收入的取得和支出的使用必须在阳光下进行，接受人民群众的监督。预算反映国家的政策，规定政府活动的范围和方向。预算公开，就是要求政府向社会公众公开政府预算政策、预算制度、预算管理程序、预算资金分配过程和结果、预算收支等信息，让公众看得见、看得清、看得懂、问得出。建立现代财政制度更要求通过预算的公开透明实现财政管理的科学化和精细化。

当前，我国预算管理体制主要存在以下几个问题：一是预算公开工作不积极、不主动，犹豫观望现象严重；二是预算公开内容不够细化，实质和深层次问题很少涉及，尤其涉及到“三公经费”更是模糊不清；三是预算公开不及时，地方财政预算公开进程普遍滞后于中央财政和中央部门，中央部门间公布进程也参差不齐；四是预算公开运作不够规范，随意性大，这些最终都将直接影响公开的效果和政府的公信力；五是预算编制覆盖范围不完整、不全面，筹集和运用资金的权力缺乏硬约束。

因此，必须从以下几个方面积极推进：一是加强顶层设计，完善政策法规，尤其要修改《预算法》，对公开预算内容、程序、时间、细化程度等要做强行规定，只要不涉及《保密法》的涉密内容，原则上都必须及时公开；二是加快预算公开的相关配套体系建设，如完善会计核算制度、建立政府资产负债平衡表、推进预算管理与资产管理的有机衔接；三是健全预算公开监督机制，建立预算公开考核机制、责任追求制度和预算公开反馈机制，强化预算公开的制度硬约束；四是要尽快将一切财政收入和支出，现阶段尤其是非税收入以及基金收入都要纳入预算编制之中，健全预算覆盖范围，加强预算管理的硬约束、减少政府筹集和使用资金的随意性，尤其是严格借故“一事一议”突破人大对预算的审批和监督的行为。

（二）预算管理方式的改革

首先是预算管理方式的立足点改革。一直以来，我国预算编制和审查的重点都放在收支平衡的状态管理上，这就无形中形成了一个“倒逼”机制——先定预算目标，如今年预期目标是多少，接着就“倒逼”税收必须要完成多少万亿的任务。如此，在预算执行中就会产生“周期悖论”的问题，经济较热时，完成税收任务比较容易，财税部门倾向于少收点，完成任务就行，这样市场上的流动性就会增加，经济就更热；经济偏冷时，财税部门为完成税收任务倾向于多收点，就会出现收“过头税”的现象，市场流动性就会减少，经济就更冷。如此就冲减了财政政策的宏观调控效果。而将预算管理方式从审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，税收就不再是预算确定的任务目标，这就意味着预算执行中更须强调依法征税，应收尽收，既不收“过头税”，也不会“藏税于民”。这样结构性减税才能真正取得效果，否则，各税种收入就会产生此消彼长的问题，企业的总体税负甚至会出现不减反增的现象。

二是要建立跨年度预算平衡机制。一方面建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制；抓紧研究实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。这样可以让预算规划更加合理，目标更加明确，有利于增强宏观调控的预期效果。

三是要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，今后不宜再采取挂钩方式。我国目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及农业、教育、文化、科技、社保等7大类。2012年仅财政安排的上述7类重点支出就占全国财政支出的48%。支出挂钩机制虽然在特定发展阶段为促进上述领域的事业发展发挥了积极作用，但它往往使财政预算安排脱离实际，造成地方政府相互攀比，固化、僵化财政支出结构，同时也是造成专项转移支付过多、资金投入重复低效的重要原因。而且这种挂钩机制也加大了政府统筹安排财力的难度。中国幅员辽阔，各地经济社会发展极不平衡，资源禀赋也不尽相同，不同发展阶段的重点也不一样，如全国财政从中央到县四级层层都要求挂钩，既不符合社会事业发展的一般规律，也扭曲了资源配置结构，甚至造成财政资源的巨大浪费。

（三）财政收入制度的改革

财政收入的主要形式是税收，税收收入常常占一个国家财政收入的90%以上。税收制度是国家财政制度的重要组成部分，构建现代财政制度的关键是要深化分税制的改革，理顺事权、财权与税权之间的关系。分税制从1994年沿用至今，如果现在对其做出根本性的重大调整，势必会影响到税收收入以及税负结构的稳定，进而还会引发大规模的经济和社会震荡，因此，税改的最佳路径就是：在现行分税制的总体框架下逐步深化分税、优化税种、调节税制、清理优惠、完善立法、公平税负，在依据国家“五位一体”总体战略布局的前提下，首先要保持宏观税负的总体稳定以及中央和地方收入分配格局的基本稳定，在此基础上充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

1.继续深化分税制改革，平衡地方财力

在我国现行体制下进行的税制改革实际上就是要建立事权和支出责任相适应的税权分配制度，这就必然要涉及到中央和地方财力格局重新分配的问题，因此《决定》明确提出了改革的原则，即“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，从这个意义上讲，本次税制改革不可能涉及到颠覆分税制本质属性的改革。

分税制从1994年形成至今，虽然给国家财政收入的规范和中央财力的增长起到了一定的作用，但其改革并不彻底，尤其是省级以下的分税比较模糊，税权与事权、财政支出责任不匹配的现象十分突出，进而使得基层地方政府在财力不足的情况下，大搞土地财政、乱建融资平台、扩大地方债务，严重弱化了分税制原有的题中之义。因此，首先要在省级以下明晰税权，尤其在推行行政扁平化管理改革的过程中更要明晰市县一级的地方税种，稳定其财政收入和财源。

当前国家正在积极推进增值税转型和营改增扩围，这样虽然可以逐步清除重复征税、减轻企业负担、优化税种，但客观上也会侵蚀地方税收稳定、减少地方财力，因此，必须从两方面入手推进深化，一是重新划分税权、优化税种。从长远看，营业税最终会被增值税取代，这样就必须要从目前的中央税中下放一些税种，如消费税、车辆购置税等，或是加大一些共享税地方所得的比重，还可以新开征一些税种，如环保税、房地产税，无论如何，稳定税负的同时不能使地方财力减少，否则税制不平衡所引发的问题就更严重。二是调整事权，如果中央和地方税权重新划分一时阻力太大，可以先考虑将地方政府的一些事权上收，如义务教育，养老统筹、医疗保障等等，以减轻地方财政支出负担，或者两者同时进行以期达到弥补地方事权与财权、税权的不平衡。

2.优化税种、调节税制

从当前税制结构上看，我国现在很多税种亟待改革，如消费税、资源税、个人所得税等等。我国现行的消费税已经难以进一步发挥对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节作用，也无法适应不断创新的奢侈消费形式的要求，这样不仅导致大量税源流失，而且还不利于对消费结构的调节。因此，调整消费税征收范围、环节和税率迫在眉睫。又如资源税，上一次的资源税从量向从价过度的改革并不彻底，尤其是煤，如果不尽快改成从价计征的话，势必扭曲其下游产品的价格，难以使市场在商品形成机制中真正起到决定性的作用，但在实际操作上确实也存在一部分问题，如成本差异、原矿价格不好取得、税费关系（资源税与矿产资源补偿费）难以界定等等，这些问题都需要尽快解决才能达到优化税种的目的。

目前我国实施的个人所得税也是群众反映意见较大的税种，存在着征收方式比较落后、费用扣除不合理、税率结构不恰当、税负水平不公平等问题，这些都导致了个人所得税不但难以起到调节收入结构、缩小贫富差距的目的，而且还加大了社会群体之间苦乐不均的尴尬局面。下一步必须要立足于优化税种、调节税制的改革方向，不断向现代财政制度的内在要求看齐。

从各国税制结构的发展趋势上看，直接税、所得税和财产税之间的比例都与一个国家的经济发展水平高度相关：当一个国家经济发展水平较低时，其间接税的比重最大，所得税的比重较小，财产税比重就更小了。随着经济发展水平的提高，GDP和社会财富不断增长，间接税比重会逐步下降，所得税和财产税的比重将不断上升。1994年我国的间接税比重超过75%，所得税比重约为15%，财产税的比重约为6%-8%。而目前，间接税的比重已经超过了60%，所得税的比重上升到28%左右，财产税的比重约为11%。可以预计，在未来10-15年中，我国间接税的比重会降至50%以下，所得税占比提高至35%左右，财产税比重回提高到15%左右。这也就给调节税制、优化税种指明了方向。

3.完善立法、公平税负、清理优惠

税收立法不完善一直是我国税制的短板，目前我国有近18个税种，但以人大立法形式出现的只有两三个，其他都是国务院下属财政部或国家税务总局出台的暂行条例，这样会增加税收征管的随意性，严重影响到税收制度的法律性和严肃性，不利于公平税负。另一个问题就是如何落实地方层级的税收立法权问题，地方人大税收立法权至今也没有落实，这是影响我国分税改革深化的最大的制度性障碍，地方人大没有真正的税收立法权不利于各地政府从具体情况出发调整征纳关系，分税制实质上成为按行政权力大小进行税收分成的现实，征税机关分成国地税也被认为是除了增加征税成本和征税机关之间的矛盾以外毫无必要，所以近年来理论界才不断有人呼吁国地税应该合并，只有真正落实地方税收立法权才能彻底深化分税制改革，否则只能停留在税种的分类分成上。

另一方面，我国税收优惠政策尤其是区域优惠政策也过多过滥。据统计，已经出台实施的区域税收优惠政策共有30项，还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时，一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争，所以必须下大力气清理整顿，减少税收优惠政策的审批和范围，清理已经出台的税收优惠政策，对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权税收减免。为在全国范围内建立统一、规范的市场提供公平的税制环境。

综上所述，建立现代财政制度必须要从预算管理制度改革入手，以落实地方税收立法权为突破口逐步完善财政收入机制，最终建立一个事权和支出责任相适应的相对稳定有效的财政体制，但是在改革过程中必须要坚持稳中求进，有效制约的思路，即不能全盘否定财政制度的发展历史，要保留现有制度的合理内核，充分调动中央和地方两个积极性，将财政的收支逐步置于公开、透明的阳光环境之下，尤其是在推进预算管理体制改革时一定要秉承有效制约（即每改一处都应考虑其约束的有效性）的改革思路，改一步巩固一步，只有这样才能渐次迈向未来建立在事权和职能上达到决策、执行和监督“三权”分离的现代财政制度打下良好的基础，只有如此才能真正实现服务型、责任型的行政管理体制改革目标并渐次达到建立高度完善的社会主义民主政治。

〔1〕中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报.

〔2〕中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993年11月14日通过）.

〔3〕许安拓.预算权的相互制衡是我国行政管理体制改革的关键.中国行政管理，2009年第2期.

【责任编辑 寇明风】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0021-05

2014-02-24

许安拓，研究员，博士，硕士生导师，主要研究方向为宏观经济、财政税收、公共管理、国际金融与国际贸易。