国家治理中财政管理审计的方式与途径

黄翠竹关岩

（1.辽宁省审计研究所，沈阳 110032；2.辽宁省审计厅，沈阳 110032）

国家治理中财政管理审计的方式与途径

黄翠竹1关岩2

（1.辽宁省审计研究所，沈阳 110032；2.辽宁省审计厅，沈阳 110032）

本文结合一线工作实践，思考财政审计如何为完善国家治理服务，提出开展财政管理审计是深化财政审计、服务国家治理的有效途径。本文解析了服务于国家治理的财政管理审计的内涵，分别从服务于国家治理决策系统和执行系统两个方面论述了财政管理审计服务国家治理的方式与途径，同时提出了财政管理审计服务于国家治理的保障措施。

国家治理 财政管理 审计服务 途径

一、引言

国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展，它由决策系统、执行系统和监督控制系统组成。国家审计作为国家治理监督控制系统的一部分，是促进国家治理有效运行、实现良治的重要手段。财政审计作为国家审计的永恒主题和法定职责，在促进完善国家财政管理，保障国家宏观调控政策落实方面具有重要作用。财政审计的地位决定了其在服务国家治理中可以发挥重要作用。

本文所指的财政管理审计，是开展财政审计工作的一种思路，它以财政预算、项目和资金的管理以及财政政策执行为主要审计内容，以促进完善管理体制、推动制度建设和健全制度执行机制为目标，对财政收支真实合法性审计进行深化。在审计着眼点上，由单纯重视资金转变为重视资金与重视管理、政策并重；在审计环节上，从资金使用环节向前延伸到资金分配环节，从预算执行环节发散到预算编制和管理环节；在审计载体上，从财务会计数据、资料扩展到业务数据、资料；在审计层次上，从具体个案问题透视宏观管理层面的问题。它着眼于政策层面，服务于宏观经济运行，把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来，实质是审计目标从防护性作用向建设性作用的转变，具有宏观性、建设性、前瞻性，是广义上的财政绩效审计。财政管理审计的这些特点，使得开展财政管理审计，既是发挥审计监督免疫系统功能的着力点，也是财政审计服务国家治理的有效途径。

二、财政管理审计服务国家治理的方式与途径

国家审计作为国家治理监督控制系统的一部分，它要作用于国家治理的另外两个系统——决策系统和执行系统。从开展财政管理审计的角度，通过审计为领导决策服务就是审计作用于决策系统；通过审计对部门权力运行进行监督和约束、帮助部门完善管理就是审计作用于执行系统。在执行系统的各部门中，站在财政管理审计的角度，根据部门在预算执行中的地位，可以分为财政部门和业务主管部门。在工作实践中，应该发挥财政管理审计的特点，探寻促进两个系统完善自身、实现国家“良治”的方式与途径。

（一）财政管理审计服务于国家治理决策系统

1.监督宏观财政经济政策落实情况

宏观财政经济政策及相关配套措施体现了政府的宏观决策，对经济运行和社会发展具有重要影响，这些政策落实是否到位、实施效果如何是政府领导所关心的。财政管理审计面对的领域贴近这些宏观政策，可以以独立公正的视角充分发挥反馈作用。在现阶段，应关注转变经济发展方式、调整经济结构相关政策的执行情况和效果，就辽宁而言，还要关注“五点一线”沿海经济带、沈阳经济区和突破辽西北三大发展战略的落实情况，揭示和反映存在的问题，提出解决问题的意见和建议，充分发挥审计的建设性作用，确保各项政策落实到位。

2.以客观公正的信息为领导决策提供依据

信息是领导决策的基本依据。信息不准确，就会对领导决策造成影响。财政审计涉及的领域多，关乎国计民生的关键部位，需要针对社会热点、舆论焦点，为领导提供客观公正的信息，既要为领导决策提供可靠依据，又要澄清舆论中一些不客观的消息。2011年全国地方政府债务审计就是很好的例子。此项工作开展前，国内外舆论对我国地方政府债务风险议论较多，观点各异，国家有关主管部门的数据信息也不一致。通过这次审计，摸清了客观情况和数据，使国家领导层决策有了可靠依据。

当前，地方财政收入质量问题也是议论的热点，很多人说收入有“水分”，但究竟有没有，到什么程度，没有一个权威的答案，这就需要财政审计把财政收入质量列入审计范围。而且，从服务国家治理角度来看，此项审计虽然是以真实性为基础，但不同于以前的真实合法审计，而是要站在促进领导干部树立正确政绩观和促进财政收入科学稳定增长的层次上揭示问题、提出建议，为领导决策提供依据。

3.从资金具体使用环节透视管理制度、机制层面问题

查找专项资金使用中的问题，如挤占挪用，是审计人员的老本行，这种基本技能必须始终坚持。但是，站在国家治理的层面开展财政管理审计，不仅要揭示项目实施和资金使用中的问题，还要通过这些具体问题透视上级主管部门在专项资金管理机制、制度方面的漏洞，提出完善管理机制、制度的建议，为领导决策服务。

以笔者所在审计机关开展省级环保专项资金审计为例，在揭示的各类问题中有项目资金在基层被挪用和项目单位在项目实施中未经批准变更设计的问题。审计组没有就事论事，而是结合省主管部门业务流程进行深入分析，发现由于客观情况变化等原因，确实存在已不具备建设条件的项目或确需变更原工艺设计的项目，但目前省主管部门还没有建立项目计划调整和资金收回机制，也没有建立设计变更审批机制。为此，审计组把揭示问题的落脚点放在主管部门，即反映的问题为“未建立计划调整和资金收回机制，无法实施的项目资金被挪用”、“未建立设计变更审批机制，项目实施中未经批准变更设计”。通过基层的具体问题透视出的省级主管部门管理层面存在的漏洞所达到的审计效果要比单纯查处个案问题明显高出一个层次。省领导在对审计报告批示中明确要求省主管部门建立完善相关管理机制、制度，省环保厅、省财政厅针对审计报告揭示的问题出台了一系列管理机制、制度文件。又如，在支农专项资金审计中，揭示专项资金配套不到位的问题，这是一个常规问题，但我们没有就事论事，而是进一步分析了专项资金配套政策存在的问题，向省政府提出调整专项资金配套政策的建议。省政府实事求是地调整了专项资金配套政策，使之趋于科学合理，减轻了基层政府的负担。

（二）财政管理审计对国家治理执行系统实施监督和约束

1.加强对专项资金“二次分配”的监督，制约主管部门权力运行

这里所说的“二次分配”的专项资金，主要是指财政部门砍块确定资金使用方向，业务主管部门主导资金分配、确定具体项目的专项资金，例如，发展改革部门主导分配的基本建设专项、经信部门主导分配的技改贴息、科技等部门主导分配的科技专项、环保部门主导分配的环保专项，等等。这些业务主管部门是国家治理执行系统的重要组成部分，审计作为国家治理结构中形成权力制衡机制的重要手段，就是要发挥依法用权力监督制约权力的作用，规范执行系统各职能部门的活动与行为，促进完善相关管理机制、制度。

“二次分配”专项资金的特征：一是这部分资金一般在年初预算中确定使用方向，但未落实到具体项目和单位，预算执行中由业务主管部门组织项目申报、评审、论证，确定具体项目后，下达项目计划，财政部门根据项目计划下达预算指标。预算执行是资金的二次分配过程，财政管理相对弱化，业务主管部门支配权比较大。对这些专项资金的分配，是主管部门的重要权力。审计应该对这种权力的运行实施监督；二是资金去向复杂，接受补助的对象包含各种经济成分，资金使用方式多样，有补助、贴息、奖励等等，容易出现财政资金使用中的“漏斗”；三是相对于具体项目，资金的分配具有滚动性，有些项目一个年度可能只有几十万元，但连续多年扶持就是比较大的数额，容易产生审计风险。

以前在专项资金审计中审计人员往往关注资金如何使用。但是，主管部门的权力主要体现在分配环节，一些“猫腻”或“潜规则”也存在于分配环节。站在国家治理层面开展财政管理审计，就要把握分钱与花钱，即分配与使用两个环节，不仅要看钱是怎么“花”的，也要看钱是怎么“分”的。把审计的着眼点由资金使用转向资金分配，放在资金管理程序和制度执行上，揭露部门和项目单位在立项审批中的违规运作及其造成的后果，体现了对权力的监督和制约、服务国家治理的理念。例如，在省级科技专项资金审计中，着眼于科技专项资金管理体制、制度和制度执行情况，对科技专项资金管理程序和制度执行情况进行实质性测试，揭露部门和项目单位在立项审批中的违规运作及其造成的后果。查出的管理层面的问题主要有科技支出缺乏部门间的统筹协调与整合，同一项目多头资助、重叠管理；科技专项资金管理制度不健全；部分项目缺少专家评审基础，未按规定程序择优确定；科技专项管理深度不够，资金使用跟踪问效不到位等。

2.通过审计规范财政管理和运行机制

作为国家治理执行系统的重要组成部分，财政部门承担具体组织预算执行的重要职责。财政管理审计着眼于政策制度层面，对于推动财政部门规范管理和运行机制、使财政资源得到最优配置可以发挥重要作用。一是通过审计推动财政绩效预算改革。当前，我国预算绩效管理工作仍处于起步阶段，制度建设相对滞后。推进预算绩效管理，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。2011年，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）要求逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。同时要求建立健全相关制度。随着近些年的审计，财政管理越来越规范，一般性的违规问题逐步减少。推动预算绩效管理和精细化管理，包括推动相关的配套改革，应该是未来一段时期财政审计的着力点之一。现阶段可以从绩效预算编制和绩效考评的实施两个方面入手，通过揭示财政绩效管理中的问题，循序渐进地推动绩效预算改革。二是通过审计推动建立统一完整的国家预算。财政审计要以推进实行全口径预算管理为目标，把政府的全部收支纳入审计范围，促进提升预算管理的统一性和完整性，最终目标是推动建立统一完整、科学规范的国家预算。今后一个时期审计重点是促进政府性基金预算更加规范、细化，国有资本经营预算不断完整，公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三部预算的功能定位更加清晰。同时，推动试编社保基金预算。三是通过审计推动预算编制的科学规范。将审计环节由预算执行扩展到预算编制，是开展财政管理审计的重要任务。基本支出方面，审计实践中发现的一些预算单位“吃空饷”问题，根源在于预算编制时审查不严格，人员、机构等相关信息相互印证不够。项目支出方面，存在一些部门项目支出结余甚至挪用的情况下，财政部门仍连年安排相同项目的问题，根源也在于预算编制科学性不强，“零基预算”原则没有落实。这些都需要从部门的具体问题来透视财政管理方面的漏洞，推动财政完善相关管理环节。通过项目预算编制的审计，除了有利于规范项目支出外，还有利于规范非税管理。目前，非税收缴改革力度较大，但在使用上还不规范，非税收入部门所有的现状还没有实质性改变，财政沉淀一部分后又返还给部门，有些部门的结余资金就是这样形成的。从结余入手，揭露预算执行进度迟缓、项目预算虚假、资金使用效益低等问题，可以推动财政部门深化预算编制改革，促进非税收支彻底脱钩。四是通过审计推动转移支付制度的完善。当前，专项转移支付占转移支付的比重较大。基层政府为了争取更多的资金和项目，经常“跑部钱进”，这也是产生腐败的根源之一。因此，增加一般性转移支付比重，降低专项转移支付比重，是转移支付改革的方向。当前的财政审计应按照推进基本公共服务均等化的要求，关注财政体制和转移支付制度运行情况；可以从专项转移支付的管理和使用环节入手，促进建立科学的转移支付项目决策和管理机制，推动转移支付结构的调整和分配的规范透明。

三、财政管理审计服务于国家治理的保障措施

（一）增强全局意识，找准审计监督的突破点和着力点

古人讲“不谋全局者不足以谋一域”。我们常说要有宏观意识，这并不是喊口号，而是工作的切实需要。特别是开展财政管理审计，必须关注宏观、关注全局。从工作总体层面看，如果没有宏观视野，没有对财政管理体制、制度和机制的准确把握，不了解财政支出重点，就很难找准审计监督的突破点和着力点。从具体业务层面看，也要有宏观视野、统筹兼顾。就账查账、就事论事已行不通。对一个被审单位，不仅要了解它的财务状况，还要了解业务特点和流程。例如，对具有“二次分配”权的主管部门审计，要深入到业务流程，了解项目怎么确定，怎么分配，内部程序怎么流转。只有具备宏观意识、全局意识，才能从零散的问题中归纳出有规律性和倾向性的观点，从宏观上提出建议，为领导决策提供依据。

（二）形成监督合力，优化各环节审计力量的配置方式

在一个业务处室力量有限，难以对整个预算执行过程全面审计的情况下，开展财政管理审计，需要把对财政、部门和专项资金的审计力量有机整合，发挥整体监督合力。审计财政部门的处室，发现需要延伸审计资金具体用途的事项，可以交由负责审计部门的处室办理；负责审计部门或专项资金的处室，发现具体问题，需要从源头上查找原因，揭示预算管理机制制度方面的漏洞，应及时与负责审计财政的处室沟通解决。某些具体审计事项，如预算执行结果与预算的差异、项目支出安排的合理性等，单纯审查财政或单纯审查部门都难以看清全貌，难以得到全面科学的审计结论，需要加强联动，共同分析解决问题。通过这样上下联动的审计方式，可以互通有无，收到较好的审计效果。

（三）塑造复合型团队，提高财政管理审计能力

刘家义审计长指出：作为国家治理内生“免疫系统”的国家审计，要充分发挥其作用，就要不断提高能力。适应国家治理的要求，做好财政管理审计，必须大力培养宏观意识强、精通审计实务、综合分析能力强、熟练应用计算机的复合型审计人才。为此，除应开展学习培训集中培养外，还应在日常工作中创造集思广义、积极沟通的良好氛围，倡导刻苦钻研、勤于思考的优良作风，在实践中培养锻炼干部。在复合型人才没有形成规模的情况下，应注重发挥团队整体力量，充分利用每个人的特长，合理搭配审计组人员结构，使审计组成为复合型团队，保障审计目标的实现。

〔1〕刘家义.国家审计与国家治理--在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.2011.

〔2〕王悦.充分发挥审计在国家治理中的重要作用，为推进经济社会科学发展服务［J］.中国审计，2011（23）.

【责任编辑 张兵男】

F812.2

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1672-9544（2014）06-0057-04

2013-12-09

黄翠竹，教授级高级审计师，研究方向为审计理论与实务；关岩，副处长，高级审计师，研究方向为财政审计。