现代财政制度：基本原则与主要特征

2014-03-29杨志勇

地方财政研究 2014年6期

关键词：财政政府国家

杨志勇

（中国社会科学院，北京 100836）

现代财政制度：基本原则与主要特征

杨志勇

（中国社会科学院，北京 100836）

适应“财政是国家治理的基础和重要支柱”的财政新定位，中国需要建立现代财政制度。现代财政制度的建立既要放眼世界，又要立足国情。现代财政制度的建立应有利于国家治理能力的现代化，有利于促进社会公平正义，有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有利于宏观经济稳定。现代财政制度与国家现代化建设相适应，体现民主财政和法治化财政理念，有相应的专门财政管理机构，以专门的治理技术为依托，适应动态财政治理的需要。

土地财政规模效应成因分析制度规范

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立现代财政制度”的改革任务。三中全会之前，财政改革目标主要强调的是完善公共财政体制，①1998年提出构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架；2003年转向完善公共财政体制。相关论述可参见张馨（2004）。其中的关键词是“公共财政”。理论界对“公共财政”已有不少系统的概述，例如张馨（1999）、高培勇（2008）等。财政制度的现代化也不时引起学界的关注，例如崔潮（2012）对中国财政现代化作了全景式的研究。但是在十八届三中全会之前，“现代财政制度”的提法较为少见，魏杰和于同申主编的《现代财政制度通论》算是一个特例，该书基本上在与“公共财政”基本相同的意义上使用“现代财政制度”，而没有对“现代财政制度”作更深入的讨论。②现实中倒是不乏以“现代财政”命名的教科书，如吴俊培、许建国和杨灿明编著的《现代财政学》（中国财政经济出版社2001年版）等。不同于1998年以来所强调的“公共财政”，现代财政制度的内涵更加丰富。为什么要强调“建立现代财政制度”？只有深入了解“现代财政制度”，财税改革的目标任务才会更加明确，改革的进程才可能真正加快。本文拟在回答以上问题的基础上，尝试概括现代财政制度建立的基本原则和主要特征。

一、现代财政制度建立的探索

现代财政制度是对传统财政制度的继承和发展。③“现代财政制度”与“现代企业制度”的提法类似。二者都可以视为对传统制度的发展。市场经济的兴起与传统财政制度有着内在的冲突。④中西传统有异。参见陈乐民（2014）。市场、资本与政府之间因为收入与支出之间的矛盾越发冲突，亟待构建一套能够约束政府收支行为的新型财政制度。现代政府预算制度就是在这样的背景下建立起来的。⑤张馨等（2001）对英国政府预算制度的建立进行了全面系统的阐述。现代国家的不同历程，决定了现代财政制度既可能是原生的，也可能是移植的。⑥从发展历程来看，现代预算制度并不一定就会随着市场经济的发展而确立起来。美国建国两百多年之后的20世纪初期，现代预算制度才算规范。就议会监督预算而言，英美明显不同。有意思的是，现代预算制度从英国起步，但英国的议会预算监督能力明显低于美国。随着现代社会的发展，国际间交往的增加，各国相互影响的加深，现代财政制度自身也在不断地演变之中，并越发凸显国家治理⑦戈丹（2010）区分了“统治”与“治理”。他指出，直到20世纪90年代初，“治理”才真正进入公共政策分析领域。理念。

从具体形式上看，现代财政制度在保证基本理念不变的同时，也会因时因势而变。现代财政制度体现民主财政和法治化财政理念，是一套由专门部门主导，多部门制衡，与国家现代化建设目标一致的财政制度。其具体内容是一整套既符合现代社会特点，又能适应未来复杂性与不确定性的动态治理要求的专门财政治理技术。中国现代财政制度不同于西方式的公共财政①在汉语语境下，“公共财政”一词不仅仅是对“public finance”的直译。财政改革的实践要求有一个专门的名词能够涵盖财政改革的目标。（杨志勇，2005）制度。其建立在借鉴发达国家政府收支活动治理经验的同时，还应适应国家财富管理的需要。大量盈利性国有企业、国有土地、国有资源的存在，要求有对应的财政制度，以履行国家财富管理的职责。

建国以来，新中国一直重视建立适合国情的现代财政制度。在计划经济时代，中国在中央和地方财政关系、国家与企业分配关系等多个领域作了积极的探索。改革开放以来，财政的现代化建设进程加快。1994年及之后的财税体制改革，更是形成了一套与社会主义市场经济体制基本适应的公共财政框架。但是，随着全面深化改革步伐的加快，现行财政制度或因改革不到位，或因执行问题，尚不能适应改革深化的需要，特别是与“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位要求差距深远。加快建立现代财政制度，是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要步骤之一。

二、现代财政制度建立的原则

（一）放眼世界与立足国情相结合

发达国家的现代财政制度建设经验是人类文明的共同财富。中国现代财政制度建设要从中汲取经验。现代财政制度建设中的不同经验教训表明，制度须适应国情，才有自生能力。中国有国有企业，西方国家也有，但中国所拥有的大量盈利性国有经济，是西方国家所没有的。大量国有资源和国有土地，也是西方国家所不能比拟的。总之，国家财富管理的繁重任务，要求中国现代财政制度建设需要拿出切实的办法来。

建立现代财政制度，必须认识到中国是一个发展中大国，是在全面深化改革背景下提出现代财政制度建立这一命题的。现代财政制度的建立必须适应经济社会转型的需要。转型历经三十余载，仍未完成，尚处关键时刻，建立现代财政制度正处于重要的关节点上，必须有包括一系列能够为转型提供公共服务保障的具体财政制度安排。

（二）有利于国家治理能力的现代化

建立现代财政制度，可以夯实国家治理的基础，提高国家治理能力，有利于国家治理能力的现代化。建立现代财政制度，是国家长治久安的基础。财政制度与国家治理能力相辅相成。不同的财政制度，体现不同的国家治理能力。例如，税收征管的现代化程度与税收制度设计有关。财政是国家治理的基础和重要支柱。发达国家都建立起现代财政制度。财政是经济、政治、社会各种问题的结合点。发达国家的财政制度建设，促进了市场繁荣、经济稳定和社会发展。中国建立现代财政制度，同样要致力于经济、政治、社会、文化、生态文明建设等多方面的国家治理工作。

（三）有利于促进社会公平正义

现代财政制度建设必须有利于促进社会公平正义目标的实现。在不同时期不同国家，人们对与社会公平正义的理解可能不同，所接受的社会公平观往往也存在差异。现代财政制度的建立需要首先确定一个社会所能接受的公平观，并按照统一的公平观设计相应的制度。

2013年，全国居民收入基尼系数为0.473，②国家统计局：《2013年国民经济发展稳中向好》，2014年1月20日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html收入差距不小，亟待缩小。为此，需要分析这种收入分配格局形成的各方面原因。从现实来看，人民并非不能接受一定的收入差距。在某种程度上，人民甚至能够接受较高的收入差距。③例如，许多人现在购物用淘宝，就能接受马云赚很多钱。不少人现在通讯联络用微信，也能接受马化腾的高收入。马云、马化腾们的收入与低收入者的差距不是十倍二十倍，而可能是更多倍。君子爱财，取之有道。只要个人所得到的高收入凭借的是各自的能力，是在公平竞争环境下获得的，即使是较高的收入水平，人民往往也能接受。基于此，实现社会公平正义，当前的重点应放在人民基本生活的保障上，并努力给社会成员创造平等机会。这样的公平观，易为社会各界所接受。

现代财政制度的具体设计，应与经济发展相适应。例如，随着经济的发展，基本生活保障水平也应相应提高。④在传统社会中，富人也许只能过上温饱生活，而在现代社会，即使是低收入者，这也不应当是问题。一个伟大的社会应保证经济增长的成果能够为全体社会成员所同步享受。所有社会成员都应享有与经济增长水平相适应的基本生活保障，包括养老、医疗、教育、住房等方方面面的保障。

缩小不合理的收入差距需消除不合理因素带来的收入差距。在初次分配中，一些人依靠不正当手段获取国有经济收益，依靠政府特许权得到垄断租金，依靠不正当手段有了与自己能力极度不相称的高收入。建立现代财政制度必须直面这些问题，规范政府与国有经济之间的关系，尽可能让各种行政性垄断租金消散。只有在初次分配秩序相对较为合理的条件下，税收、社会保障支出等收入再分配工具才能更好地发挥作用。

需要注意的是，强调收入再分配功能并非不鼓励致富。中国的富人还只是刚刚成长起来。没有必要的呵护，社会发展将缺乏必要的经济基础。但是，现代财政制度应在引导富人怎么做富人上有所作为。一个人的消费所能带来的幸福感是有限的，但社会贡献可以给一个人带来无限的满足感。现代财政制度应有意识地引导包括慈善活动在内的第三次分配，例如，形成有利于非营利性组织发展的财政制度，鼓励更多人参与社会慈善事业，参与各种公益活动。

（四）有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥

现代财政制度的建立必须有利于资源配置效率的提高。提高经济效率，关键是让市场在资源配置中的决定性作用得到充分的发挥。市场在资源配置中发挥作用的合理与否，关系到市场经济的成败。国家与市场很容易形成天敌关系。从短期来看，国家的扭曲性行为容易破坏市场机制的作用；从中长期来看，一旦市场扭曲，资源配置效率也无法真正提高。现代财政制度的建立，应致力于市场的平等竞争环境的形成，鼓励各种市场主体积极性的发挥，特别是通过简政放权，释放民间资本的活力。

现代财政制度的建立应有利于统一市场的形成。市场半径的大小，直接决定着市场作用发挥的大小。分割的市场不利于专业化分工，不利于各地比较优势的发挥。一段时间以来，一些地方为了局部利益，政策选择上不惜采取“以邻为壑”，破坏统一市场。此间所指局部利益多与地方财政收入有关。在分级财政管理体制下，各地利益相对独立，这无可厚非。但前提是不能妨碍统一市场的形成。一些地方政府或明或暗，对给本地财政收入作出较大贡献的企业以各种各样激励，如以各种奖励或专项资金的形式行“税收返还”之实。这与地方政府补贴企业没有二致。地方政府不按统一市场的要求来保护本地企业，势必歧视和伤害其他企业，严重破坏统一市场秩序。

（五）有利于宏观经济稳定

现代财政制度的建立应有利于促进宏观经济稳定。要形成科学的财政宏观调控体系，促进宏观经济稳定。宏观经济调控目标包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长。就业是民生之本，直接关系到社会稳定。经济增长大起大落对就业非常不利。不强调GDP（国内生产总值），是不要肮脏的GDP，而不是要放弃GDP。中国还是一个发展中国家，提高人民生活水平，没有一定的GDP增速是不行的。为了避免对就业等的剧烈冲击，财政的宏观调控要努力避免GDP的大起大落，要稳中求进。

现代财政制度的建立要注意完善财政政策手段。赤字和公债、税收、利润、财政支出的作用要发挥好。教条地实现年度财政收支平衡得不偿失。1998年和2008年两次积极财政政策实践就说明，适当的赤字规模和公债数量，有利于经济稳定。直接税在税制结构中地位的高低，社会保障支出规模和覆盖面的大小，决定着财政自动稳定器作用的大小。税制结构的优化，财政支出结构的调整，都要按照有利于宏观经济稳定的要求进行。中国的国有经济还占据重要地位，利润分配也是财政政策手段之一，要不断地完善国企分红制度。

财政宏观调控体系作用的有效发挥，需要尽可能缩短财政政策的决策时滞。恰当的财政政策还需要选择恰当的出台时机。要特别注意财政宏观调控能力的测算。当前政府性债务风险总体可控，但也要注意各种政府负有担保责任或一定救助责任的或有负债，科学测算发债空间。与此同时，还应注意中国政府所拥有的资源（可支配财力）远远超过了财政收入，还包括大量可供动员的国有资源、国有土地与国有企业，这可为应对债务风险提供更多的空间。

三、现代财政制度的主要特征

（一）现代财政制度是与国家现代化建设相适应的制度

财政是国家治理的基础。国家现代化需要有与之相适应的财政制度。从全球来看，大国的现代化进程伴随着工业化和城市化。工业化意味着经济结构的变迁，促进了人口从乡村向城市的聚集，带来了城市化。现代财政制度的建立应与工业化和城市化进程相适应，要致力于提供与工业化和城市化相适应的公共服务。政府收入的取得也应与工业化和城市化进程一致。国家的现代化进程与政府职能转变有关。市场经济国家现代化建设初期，政府职能相对较为简单，后愈发复杂，国家作用表现出综合特征。调节经济的范围实现了从微观到宏微观并重的变化。现代财政制度的建设应与国家职能的变化相适应。当前中国城乡分割问题还没解决，新型城镇化尚在进行之中。现代财政制度建设要适应现代化的不同阶段的不同要求，致力于形成城乡统一的财政制度。中国市场经济逆向成长的过程，决定了现代财政制度应公平对待公有制经济与非公有制经济，应支持混合所有制经济的发展，应从根本上改变政府在某些领域缺位同时又在某些领域越位的状况。

（二）现代财政制度的建立必须有相应的专门的财政管理机构

政府财政部门承揽国家财富管理总责，举凡政府收入和支出，政府资产和负债，政府资金存量与流量管理，不一而足。专门的财政管理机构是现代财政制度建立的不可或缺的内容。具体事务的专业管理与专门的财政管理，并行不悖。专业分工替代不了专门的财政管理。政府部门间职责分工不合理，特别是部门功能交叉重叠，不仅专业部门的优势不容易得到发挥，造成资源浪费，而且不利于政府效率的提高。从中央层面来看，各部门都或多或少带有专门财政管理机构的功能，中央层面在财政部之外，政府性基金林立，实质上形成了大大小小为数众多的财政部。不仅如此，专司财政管理职责的部门也有多个。除了财政部之外，国家税务总局和海关总署是专门负责筹集财政收入的部门；国土资源部从国家财富视角所进行的国有资源和国有土地的管理，属于财政部的职责；国资委在国有企业中所承担的国家出资人职责与财政部的职责也有交叉重叠；外汇储备是国家资产，但不由财政部管理。

多个部门直接履行财政职责的结果是，不仅国家财政管理合力不易发挥，而且因为部门间协调成本居高不下，不利于政府职能转变，不利于公共服务提供。专门的财政管理机构的形成必然要削权，要整治“王爷经济”，让不同的政府部门各司其职，以更有效地提供公共服务。现代财政制度的建立，不能不粉碎此类部门间的“王爷经济”，不能不建立大财政部。试想，一个公司尚且不能有多个功能重叠的财务部，一个国家怎么能将收支和财富管理权限分散在多个部门呢？总之，要将政府收支事务和国家财富管理事务集中在财政部门，并将财政部门建设成专门的现代化财政管理机构。

（三）现代财政制度下的财政是民主财政

现代财政是民主财政，是人民当家作主的财政。现代国家不同于传统的君主国家，执政党和政府都是接受人民之托，提供服务的。集财富管理者、生产组织者、再分配者、公共服务提供者等多种身份于一身，决定了现代国家事务的复杂性，决定了国家事务在某种程度上具有“黑箱”的属性。不打开“黑箱”，就无所谓监督。国家受人民之托理财，专门的财政管理机构集国家财富管理和政府收支之大权，必须得到有效的监督。现代财政制度建设中，要充分发挥人民代表大会的作用，让人民代表的意见得到最充分的表达。要充分发挥人民在财政资金筹集和使用中的监督作用。要积极推动财政透明度的提高，除少数国家机密外，政府预算决算信息应尽可能有效公开，为人民监督财政事务提供必要的基础。民主财政还应表现在有效的社会舆论对财政事务的监督上。

大国的民主财政建设是多层次的。中央财政与地方财政实行分级管理。分级管理有利于财政制度激励与约束作用的发挥。从全球的视野来看，立法机构对政府收支的约束分两个层面，一是制度层面；二是日常运行层面。制度层面表现在政府收入和支出及国家财富管理制度的形成，就受到立法机构的约束，充分反应人民的意见。政府的年度预算和多年度收支计划（规划）的编制和执行，属于日常事务，也要受到立法机构的监督。

（四）现代财政制度下的财政是法治化财政

现代国家是市场经济国家。法治是市场经济的重要保障。法治化国家建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。公有财产不可侵犯，私人财产同样不可侵犯。国家取得收入的过程，是财产让渡过程。这一过程，应符合法治精神，并依法进行。征税必须建立在税收立法的前提下，不仅要有税收的实体法，还要有税收征管的专门立法。从形式上看，中国已有税收征管法这一税收程序法，还有企业所得税法、个人所得税法、车船税法三部税收实体法。但这距离税收法治化的要求太远。税收征管法仍有进一步完善空间，70%以上税收收入所依托的是条例甚至是暂行条例。在改革开放初期，人大授权税收立法的做法有一定的合理性。随着全面改革的启动，社会各界对税收制度确定性与稳定性的诉求越来越高，这种局面亟待打破。只有这样，市场繁荣所需要的制度确定性才能得到保证。不仅征税要立法，而且是所有构成市场和社会负担的政府收费和政府性基金，均应严格立法，避免随意开口，导致政府负担的不确定性，干预市场在资源配置中决定性作用的发挥。

现实中，只要是属于有效政府应该履行的职能，都属于财政应保障的范围。法治化财政建设不能顾此失彼。一定时期内，某种职责的法定支出比例规定，有助于政府职责的落实。但是，现实不断变化，企图一劳永逸地解决财政资金保障问题的做法，是以灵活应对空间的丧失为前提的。当前中国有一半左右的财政资金受制于这种比例约束，极其不利于法治化财政制度建设。①根据楼继伟（2013），2012年，仅财政安排的教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育7项与财政收支增速或生产总值挂钩的重点支出就占全国财政支出的48%。

（五）现代财政制度以专门的治理技术为依托

现代市场经济国家，需要实现数目字管理（黄仁宇，1997）。不同于传统财政制度下的统治，现代财政制度基于一整套专门的财政治理技术体系。

政府预算既是政府收支的基本计划，提供政府活动的基本信息，又是联系政策与支出项目的纽带。科学的财政收入预测，是预算支出计划安排的基本依据。形成科学的财政收入预测方法体系，是现代财政制度建设的内容之一。财政支出安排应与政策目标一致，反映政策的轻重缓急。政府预算功能的发挥是建立在政府会计制度的基础之上。适应经济社会发展变化和政府改革的需要，权责发生制需要逐步在政府会计制度中得到体现。发达国家修正的现收现付制，正在影响各国的政府会计制度选择。合规性预算与绩效预算应并重，要特别注意发展绩效预算技术，以科学评价公共部门绩效。

政府购买性支出从简单的直接从市场购买商品和服务，正在转变为统一规范的政府采购制度。政府采购的内容从初期的商品，逐步增加了服务的比重，深刻地反映了公私合作的趋势。政府采购的主要目的是降低成本，因集中采购程序较为复杂且不能充分跟进市场变化，原先被排除在外的分散采购也得到了重视。

从财政管理上看，要形成现代化的国库管理制度，让国库集中收付制度的效率得到最大的发挥。随着计算机技术的普及和互联网的发展，财政管理赖以的决策信息取得途径在发生变化，取得成本在下降，财政管理的半径在缩小，因应互联网时代的需要，正成为现代财政制度建设的重要内容。

现代财政制度中的专门治理，还表现在多方磋商和制衡的基础之上。现代国家治理，不同于传统国家的统治。传统国家中，统治者与被统治者之间的地位是不平等的。传统国家粗放式的统治已让位于精细式的国家治理。

现代国家提供公共服务，人民为享受公共服务而纳税，国家有责任提供高效率的公共服务。财政治理需要人民的充分参与，治理技术应能满足人民参与的要求。从全球视角来看，公共部门与私人部门的界限不再清晰，甚至犬牙交错。一些国家的财政治理体现了实用主义的观念。国家作为复杂性的组织，决定了治理途径的多样性，决定了各相关组织和个人主动性发挥的重要性，决定了磋商和多方参与在财政治理中的重要性。专门的财政治理技术还包括政府内外的制衡机制。财政部门、审计部门、专业部门、人大等形成具有中国特色的国家财政治理制衡关系。除了人大的外部监督之外，国家财政活动也需要在政府内部形成制衡机制。特别是，在政府内部，国家审计部门对财政部门和所有使用财政资金的主体的监督就显得至关重要。

（六）现代财政制度是适应动态财政治理需要的制度

面对现实和未来的复杂性和不确定性，现代财政制度能够致力于调动各方积极性，在各主体之间平等磋商上的基础之上，实现财政的动态治理。

技术进步和制度变迁正深刻地改变全球世界。财政治理正面对人口结构、信息化、全球化等的严峻挑战。现代财政制度既要给市场和社会一个稳定的预期，又不能静止不变。财政制度必须协调稳定必要性和变化必要性的需求。确定性需求呼唤财政制度的稳定，经济、政治、社会、文化、生态文明建设任务的不断变化要求财政制度因时因势而变。人口老龄化的加速，势必增加未来的财政负担。动态财政治理需要未雨绸缪，及早关注财政支出结构的变化态势，把握重点领域的演变趋势。财政治理还必须重新审视一些陈旧的假设和价值观，以应对不断涌现的新问题。财政的动态治理旨在将一系列支离破碎的直觉转为“治理”的整体概念，增强实际操作的系统性和可行性。

四、结语

建立现代财政制度，既需要勇气，突破既得利益格局，又需要智慧。具有高度专业性，需要集中各方智慧，科学决策。在制度探索过程中，应特别注意借鉴已有经验。只要对财政制度现代化有利，对中国国家治理体系和治理能力现代化有利的财政制度安排，就可以尝试。现代财政制度建设中，需要清晰地分析现有制度与目标制度之间的差距，尔后沿着正确的方向一步一步前进，不断地靠近目标。现代财政制度的建立过程，只有在协调各方面利益矛盾的基础之上，才能顺利推进。因此，现代财政制度建设的难度不宜低估。

〔1〕陈乐民.欧洲与中国.生活·读书·新知三联书店，2014.

〔2〕崔潮.中国财政现代化研究.中国财政经济出版社，2012.

〔3〕高培勇.公共财政：概念解说与演变脉络.经济研究，2008.12.

〔4〕黄仁宇.资本主义与二十一世纪.生活·读书·新知三联书店，1997.

〔5〕楼继伟.建立现代财政制度.人民日报，2013.12.16.

〔6〕让-皮埃尔·戈丹.何谓治理.社会科学文献出版社，2010.

〔7〕魏杰，于同申主编.现代财政制度通论.高等教育出版社，1998.

〔8〕杨志勇，杨之刚.中国财政制度改革30年.格致出版社、上海人民出版社，2008.

〔9〕杨志勇.比较财政学.复旦大学出版社，2005.

〔10〕张馨等.部门预算改革研究.经济科学出版社，2001.

〔11〕张馨.财政公共化改革：理论创新·制度变革·理念更新.中国财政经济出版社，2004.

〔12〕张馨.公共财政论纲.经济科学出版社，1999.