协同控制、国家治理与现代财政制度建设

连家明

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协同控制、国家治理与现代财政制度建设

连家明

一个要搬家的蜂群，并没有蜂王的指挥，但在盲目的试错之后，总能找到合适的路。一个庞大的鱼群，在海中进退趋避之际，尽管只是每个个体简单的本能，但那种分合之间的整齐划一却令人惊叹。世界各个角落的电脑终端都在干着自己的事，但联接在一起，就涌现出人类史上最大的奇迹之一。在上述过程中，每个分散的个体都在独立地决策和行动，最后却促成理性的结果，群盲们貌似杂乱的背后，却体现出非凡的效率。是有谁在控制这一切吗？还是正因为没有所谓的控制，才造就了上述的神奇？

对一个复杂系统而言，能否保持活力，实现良性运行，与控制紧密相关。不同的控制方式和程度，将带来迥异的结果。在极端的全面控制与失控之间，是现实世界的各类控制，其中最主要也最常见的有两个：一是管理；一是治理。“管理”内涵了高高在上的监管权力，更靠近全面控制一端；“治理”则强调协同控制，即特别强调作为群体众多微小构成的个体参与，更靠近“失控”一端。越来越多的研究表明，与集中式控制相比，分布式失控状态下的个体分散决策和行动往往具有更好的适应性，更符合进化的一般规律，长期来看也更有效率。在经济学领域，市场经济“无形的手”就是典型的例子。

回到中国的现实。我们自新中国成立后，即仿效苏联施行了计划经济体制。但事实表明，中央集权式的控制型经济只能带来系统的僵化和不稳定，无法带来真正的繁荣。这逼使我们放松控制，实行市场经济。现在面临的问题是，我们放得仍然不够。政府仍延续着“管理”的思维，而没有真正进入“治理”的阶段。尽管决策层已经提出了“国家治理”的正确目标，但整个系统的活力并没有真正绽放。

财政作为一个政治经济范畴，是附着于“国家治理”目标之上的。因此现代财政制度建设的方向和原则也必须与“国家治理”的要求相适应。从普遍性规律来看，系统活力的绽放需要一定的“失控”。对国家治理而言，就意味着公民活力的释放。只有分散的公民能够自主决策和行动，国家治理才能真正实现。对财政而言，就意味着必须坚持人本主义的原则，使公民真正参与到财政建设中来。

具体来说，一是公民有效参与元规则的制定。政府与公民协同控制过程中，矛盾无法避免，这就需要争端仲裁机制。法治是超越一切世俗和行政权力之上的元规则，因此必须强调法治财政的作用，当然前提是相关法律的制定必须有公民充分的参与。二是保护公民的财产权利。公民活力的激发需要相应的经济基础。因此要合理确定国民收入分配中政府与公民的占比，有效降低宏观税负，减少政府利用手中公权力对公民财富攫夺的冲动。三是真正赋予公民对政府预算的监督权。只有公民真正介入到预算的编制、执行、监督等环节，协同控制才能实质性落地。而这就必然对预算的完整、公开和民主，以及相关的组织架构完善提出新的要求。

在复杂的经济系统中，我们盯住价格目标，就可以通过市场机制的自发作用自动实现其他一系列目标。与之类似，我们盯住公民的财政参与程度，或者说盯住财政的民主化目标，就可以通过系统的内在机制，实现包括现代财政制度建设乃至国家治理在内的总体目标。如果忽视了这一点，我们可能就会在各种空洞的概念中迷失本来的方向。