加拿大社区学院行政管理体制研究

2014-03-29皮国萃

重庆高教研究 2014年3期

皮国萃

(北京市海淀区教师进修学校，北京海淀 100195)

作为社区教育发源地之一的加拿大社区学院，在其半个多世纪的发展进程中，为加拿大人才培养和社会发展做出了不可磨灭的贡献，也为世界各国中学后教育(post-secondary education) 的发展提供了可资借鉴的经验。别具一格的加拿大教育行政体制及其独树一帜的社区学院管理体制在诸多方面值得我们驻足品读。

一、加拿大教育行政体制对社区学院的组织与领导

“教育行政体制是国家各级政府管理教育事业的组织体系和相关制度的总称……通俗地说，教育行政体制就是一个国家领导教育的方式。”[1]加拿大通过联邦政府和省级机构的分工合作，以及中介组织在一定范围内承担教育行政职责，共同实现对社区学院的组织和领导。

(一)联邦政府

作为联邦制国家,加拿大形成了联邦政府与省政府“分权治教”的教育行政体制。“不列颠北美法案(British North America Act) 第九十三条规定，将教育管理的权限赋予各省。联邦政府享有拒绝各省法律的一般权力，但对各省的教育管理权力予以尊重。”[2] 57加拿大联邦政府不设教育部, 也没有统一制订的教育方针和政策，而是由各省政府负责；至于办学、招生、课程、教材和教学等具体事务则全部交由学校自主经营。但即便如此，联邦政府依旧掌握着对全国教育、科研的宏观管理权力，通过立法规范和财政支持的方式对社区学院的发展予以引导和保障。

1.法律先行，依法治教

加拿大国民的教育法律意识浓厚,国家法制氛围良好，素来重视“教育发展法律先行”。基于对中学后教育之重要性的认识，加拿大联邦政府加强教育立法以扩大公民的受教育权利，并推动加拿大社区学院的规范化、制度化和法制化发展。1960年联邦议会通过了《技术和职业训练支持法》，为联邦政府依法指导社区学院办学并为其提供财政资助提供了法律依据。根据1967年《成人职业训练法》，联邦政府采用购买课程的方式鼓励和支持社区学院开设社会急需的课程[3]，对加拿大社区学院的发展速度、规模和质量都产生了重要的影响。

2.财政拨款，大力支持

加拿大联邦政府通过财政拨款的方式对教育事业予以大力支持，其“资助范围从一般、间接到特殊、直接，从个体到团体，从无条件到有条件”[2] 62。在直接资助方面，“联邦政府每年为培训和再就业计划提供38亿加元……我们正在寻求与工业界、工会以及各省进行合作，使培训工作得到改进，使工人们获得成功所需要的技能”[4]。另外，通过联邦——省成本分担协议和以转移支付的方式向各省划拨经费,从而影响省中学后教育经费的规模也是联邦政府支持社区学院发展的主要形式。“依据《联邦与省财政安排法》，联邦政府与省级政府达成了新的税金分享协议，规定中学后教育运行费的50%由联邦税款返还各省。”[5] 89

在法律规范和财政支持的双重保障下，加拿大社区学院获得了合法的地位，并逐渐成为国家高等教育体系和职业教育体系的重要组成部分及继续教育、社区教育的中心，加速实现了加拿大高等教育的大众化、民主化，以及加拿大国民教育体系的多样性和层级性。

(二)省级机构

1.省级政府

1867年的加拿大联邦宪法从法律上赋予各省教育立法权和管理权,各省法律也明确规定,省级政府特别是省教育部，拥有对教育的高度管理权,因此，在社区学院的创建及发展过程中，省政府扮演了不可或缺的角色。一方面，省政府各部门负责制定教育行政法规及社区学院的总体发展规划，规范学院名称使用、监督学院运行等，以确保社区学院的改革和发展有章可循。另一方面，各省政府通过制定教育拨款计划对省内社区学院予以资助，例如阿尔伯塔、安大略和魁北克三省社区学院的资金全部来自政府；为进一步加强社区学院与大学的联系，优化社区学院的学历教育职能，1996年安大略省教育部在削减教育经费的同时，拨出100万加元设立了大学与社区学院伙伴关系项目，鼓励双方开展合作[6]。即使是这样，省政府也不会干涉社区学院的教学安排及内部管理，不会改变社区学院实行的以校长、董事会和学院委员会为主体分工协作的自治管理模式。

2.省级管理委员会

除省级政府外，加拿大的一些省份还专门成立社区学院委员会，以有针对性地管理社区学院。这些省级管理委员会基本上独立于教育部，但各省委员会的具体情况仍存在差异。不列颠哥伦比亚的省级管理委员会称为学术委员会，既面向社区学院，也面向大学，其9名成员中，有3名是由政府任命，其余6人则由大学推荐，足见其对知识和学术的崇尚与重视。至于社区学院，不列颠哥伦比亚省学术委员会则着重管理其学历教育和职业教育的质量，特别是对大学转学教育实施监管，并向省内社区学院的董事会授权。阿尔伯塔省和安大略省则成立了社区学院委员会，其成员全部由政府任命，以加强对社区学院事务的监督和管理[7]。

(三)中介组织

“行政体制改革的一个重要出发点就是厘清政府与社会之间的关系，使政府与非政府组织在社会治理方面各有侧重，互为补充。”[8]随着世界各国行政体制的变革，“政府将公共政策制定及监督执行以外的服务性行政职能陆续转移给社会”[9]。教育作为一项社会公共事业，其行政体制也必将伴随国家行政体制的转型而发生变革，中介组织作为一种代表社会力量的非政府组织，在这一进程中扮演了举足轻重的角色。所谓“中介组织”，是指“在国家教育体系运行过程中承担部分协调、沟通、公证、监督和评价功能的组织和机构”[10]。加拿大高等教育的中介组织起始于20世纪初期，并于二战后蓬勃发展。在联邦政府和省级机构之外成立教育中介组织以管理教育可谓加拿大教育行政体制的一大特色和亮点。加拿大教育部长委员会(CMEC)、加拿大大学和学院联合会(AUCC) 、加拿大社区学院联合会(ACCC) 是三个颇具权威的全国性中介组织，对社区学院的发展影响深远。

1.加拿大教育部长委员会(CMEC)

加拿大教育部长委员会创建于1967年，虽由各省教育部长组成，但却是非政府性质的教育中介组织，负责协调处理各省和地区共同关心的教育问题,并就广泛的教育问题与联邦政府进行交流和磋商[11]。CMEC与联邦政府、各省级机构、国内其他教育中介组织、大学和社区学院等均建立了广泛而深入的联系，加强了各省社区学院发展的宏观视野和整体性，弥补了由于分权治教而导致的各省教育各自为政、沟通不畅、经验教训无法共享等缺憾。

2.加拿大大学和学院联合会(AUCC)

从整体上看，加拿大的高等教育机构有两种，即大学和社区学院，故加拿大大学和学院联合会也叫做加拿大高等院校联合会。除致力于影响政府教育政策、提高大学经费投入和支持高校科学研究外，AUCC还将加强院校合作视为己任，既方便大学之间的信息沟通和学者交流，亦不断加强大学与社区学院之间的联系与合作[12]，促使社区学院开展“大学转学课程”、优化和改善学历教育职能，并减轻大学人才培养的工作负担，提高大学教育的效率和效益。

3.加拿大社区学院联合会(ACCC)

为更好地指导社区学院的改革和发展，加强社区学院与政府、大学及工商企业的沟通与合作，推进加拿大高等教育大众化发展及终身教育体系的建立，加拿大社区学院联合会于1972年应运而生。ACCC通过各种途径支持社区学院的教育改革、技术研发与转让、院校合作等，并不断为社区学院拓宽资金来源，加大对学生的资助力度，支持和鼓励社区学院开展移民补偿教育和社区文化教育。在2009—2012年战略计划中，ACCC将促使其成员成为社会经济发展所需的高级技能和应用性研究的主要提供者，促进会员组织及其学生的成功，并通过组织论坛商议共同的利益及策略，从而为多样化的会员组织服务[13]。

二、加拿大社区学院内部管理体制

“学校管理体制反映着学校内部管理机构与人员的地位作用、权责范围及相互关系。”[14]加拿大社区学院建立并不断完善执行权、决策权和监督权“三权分立”，以及校长、董事会和学院委员会分工合作的内部管理体制。

(一)校长

“校长”是对社区学院负责人的统称，事实上，加拿大各省社区学院负责人的称谓各异且权责有别。从总体上看，学院负责人的权力范围是比较广泛的，负责执行联邦及省政府、省教育管理机构所制订的教育法律、法规及政策等，担任社区学院领导者和管理者的角色。具体而言，以不列颠哥伦比亚、阿尔伯塔、安大略和魁北克四省为例，其社区学院负责人在诸如行政称谓、任用资格及权限责任等方面存在显著差异。

不列颠哥伦比亚省社区学院的负责人称为“院长”(principal)，竞聘者须具有博士学位，并接受过一定的行政管理培训，即要求社区学院院长不仅具有优异的学术背景，还应具备高超的领导管理能力、公关能力及良好的社会声誉。“不列颠哥伦比亚省在《公共学校法案》中对社区学院院长的权力有明确的规定，院长必须参加学院委员会的所有会议，但没有决策权，院长的权力只有通过董事会来行使。”[5] 86“校长”(president) 即为阿尔伯塔省社区学院负责人的行政称谓，其成员中的80%者具有博士学位。根据1969年《学院法案》规定，校长是学院董事会的成员，是学院的权力支配者及重大事务的决策者之一。省内农业学院和技术学院的校长还可直接与省农业部、教育部建立联系，及时反馈问题以寻求帮助。安大略省对其社区学院负责人的称谓没有统一规定，对其权力范围也没有明确的限制。安大略省十分注重学院负责人从事教育管理的实际经验，但并不特别强调其学术资历及“出身”，他们既可以来自大学、政府机关部门、工商企业，也可以是中学或其他工艺学校等。魁北克省内社区学院的负责人被称为“董事长”(Director General)，1967年的《普通与职业教育学院法案》明确规定，社区学院的负责人可以有不同的社会背景，与董事会分工合作以管理社区学院。

(二)董事会(Board of Governors)

1.人员组成

阿尔伯塔、安大略和魁北克三省要求省内社区学院董事会的成员人数必须一致。阿尔伯塔省社区学院董事会的8名成员中，有5人由地方政府任命，其余3人来自社区学院，除校长外，规定必须有1名教师和1名学生。安大略省规定省内社区学院董事会人数固定为12人，其中4人由省政府任命，其余8人由学院委员会任命。根据1965年《教育部修正案》的规定，除应用艺术与技术学院外，其余学院的董事会必须为教职工代表和学生代表保留席位。魁北克省社区学院董事会共有19名成员，其中4名教授、2名学生、4名学生家长和5名社区代表全部由政府任命。不列颠哥伦比亚省的情况则大相径庭，不仅未对省内社区学院董事会的成员人数予以统一的规定，而且在人员组成上也较为特殊：要求董事会中必须包括学校校长，即院长(principal) 和董事会主席，但教师代表与学生代表却在董事会中没有合法地位[7]。

2.职能与权力

加拿大社区学院董事会的职能与权力主要集中在对学院诸事物的宏观管理及重大决策上，如筹措资金、制定预算方案、监督学院资金使用、保证学院运行符合法律规范等。当然，各省社区学院董事会的权力也是不尽相同的，如在安大略省，学院董事会没有权力管理学校，而在不列颠哥伦比亚省，董事会却很有权威[5] 87。可以说，董事会行使权力、发挥职能主要是在与社区学院校长、学院委员会及社区的合作中完成的。

其一，董事会与社区学院校长既分工负责，又紧密合作。一些社区学院的校长是由其董事会选拔任用的，因此无论这些校长是否是董事会的成员，他们都要接受董事会的监督，对董事会负责。董事会则配合校长对学院事务进行领导和监管：如制定学院发展规划，确定学院教学、管理原则，为学院配备教学设施，监督学院教学质量水平及毕业生就业情况等。

其二，董事会是社区学院与社区沟通的桥梁和纽带。众所周知，“区域性”是社区学院的一个显著特点，即社区学院要依托社区、立足社区、服务社区。这不仅体现在学生来源、课程安排和毕业生就业上，而且体现在董事会的成员构成上，即无论是校长、教职工代表、学生代表，还是政府机构官员、工商企业代表和社会知名人士，全部来自本社区，代表社区利益，反映社区要求，与社区内工商企业密切联系，努力实现学院与社区的互利共赢。

(三)学院委员会

学院委员会(Senate) 作为社区学院实施集体领导和民主管理的又一重要机构，主要负责学院日常性、基层性、具体性事宜的指导和管理，并在参与学校民主决策、民主监督和维护教职工及学生利益等方面发挥着重要的作用。近来，社区学院的学院委员会不断扩大教职工代表和学生代表的比例，广泛听取各方意见和建议，充分调动师生参与学院管理的积极性、创造性，保障师生参政、议政的民主权利。与此同时，学院委员会决不会直接介入师生的具体教学及其管理工作，而是倡导各系在学科建设、课程设置、教材选用、财务分配、学生管理和师生考评等诸多事宜上自主、自由和自治。这样既有力地推动了社区学院民主化的办学进程，也促进了社区学院的科学发展和健康成长。

三、加拿大社区学院行政管理体制的特色及其意义

第一，分权治教的教育领导方式。一国的教育行政体制对该国各级各类教育具有统领作用。作为一种综合性的中学后教育机构，加拿大社区学院的行政体制与加国的教育行政体制，特别是高等教育行政体制保持着高度的一致性。加拿大分权而治的教育行政体制决定了省级政府及省级教育管理机构是对社区学院实施领导的主体。而无论是联邦政府、省级机构还是中介组织，对社区学院的领导和管理都是宏观的、间接的，即在各自的职能范围内，为社区学院的运行提供支持和保障，既维护了社区学院的独立性和自主性，也使市场机制和有限的竞争充斥其间。学院入学政策开放，因地制宜自主办学，课程设置灵活多样，教学质量差异不大，而并非良莠不齐、两极分化。但是我们也应该注意，由于缺少“国家教育部”这样一个全国性的教育行政机构，加拿大社区学院的整体规划、协调统一和资源整合也是相当困难的。

第二，功能强大的教育中介组织。综观加拿大三大高等教育中介组织的总体概貌，我们可以看出，虽然中介组织作为影响国家教育行政体制变革的重要力量，但其并不是用来履行政府政策、接管政府任务的“类政治组织”，而是作为“压力集团”和“服务组织”[15] 14，将影响政府政策并扩充对教育机构的服务视为天职，统筹协调政府、市场及院校之间的关系，使得国家、市场和社会三者在社区学院的运行中各司其职，并行不悖。由于加拿大教育中介组织的多样性和独立性，既能广泛代表民众权益，又能孑然自立于政府之外，并且减少了由于缺少“国家教育部”而带来的院校管理的不便，从而面向社区学院更好地发挥了服务职能。

第三，民主自治的内部管理模式。一所教育机构的内部管理模式，即组织运行机制的核心在于协调该机构内部相关组织及个人的相关关系，从而形成一股巨大的合力，发挥整体综合效益。加拿大社区学院民主自治的内部管理模式促进了管理和决策的民主化和科学化，其决策机构、执行机构和监督机构既分工负责，又相互协作，董事会、校长和学院委员会既权责明晰、各司其职，又互相制约和监督，为履行学院使命、达成办学目标而同心同德、群策群力。董事会和学院委员会是两个相对独立的管理机构，前者负责宏观战略性问题的规划与决策，而后者负责相对微观具体性事宜的讨论与决断。校长的身份则较为特殊，也比较复杂，常常在董事会和学院委员会之间发挥着非常重要的协调作用。

四、加拿大社区学院行政管理体制的改革发展趋势

教育行政体制与内部管理体制共同构成教育机构的行政管理体制，对其改革与发展提供外在的约束与支持和内在的组织与协调。加拿大社区学院作为“多重目的模式”(the multipurpose model)[16]的非“大学”高等教育机构，充分发挥多样化的教育职能、满足不同层次水平的学习需求是其根本任务。为履行这一使命，则需要教育行政体制的外在保障作用和内部管理体制的内在协调功能，而加拿大社区学院的行政管理体制各有利弊，成绩与问题并存。如联邦政府通过立法和拨款的方式维护社区学院的生存发展，而对其内部运行与管理不加干涉，全国性的教育中介组织则主要通过服务实现对社区学院的引领，因此加拿大很难在国家层面确保社区学院的教育质量及其经济社会效益。此外，近年来关于董事会的定位及其与社区学院的关系等问题引发了各界的争论，观点则主要集中在两端：一方认为董事会是社区学院的领导者，有管理学院事务的权力；另一方则认为社区学院作为独特的教学机构，应该有自己的运行方式和管理模式[5] 90。笔者认为，问题的关键不在于是否设置“董事会”这一组织机构，而在于董事会的角色定位及其人员组成。董事会作为连接学院、社区乃至地方政府的桥梁和中介，唯有广泛吸纳政府官员、社会人士、教职工和学生参与其中，方能确保学院运行的开放性、民主性和科学性。也只有如此，“董事会”才能从容面对各界的质疑和挑战，化解“身份危机”而立于不败之地。

众所周知，一国的教育行政管理体制固然要受到该国政治体制、经济水平和文化传统等因素的影响和制约，但其终究不能背离教育自身的形成逻辑和发展规律。因此，在国家“控制”模式(干预的国家的模式)和国家“监督”模式(促进的国家的模式)[15] 414之间达成某种程度的平衡与和谐，无疑是当今世界各国教育行政管理体制的发展趋势，这并非是简单的折中主义，而是教育规律使然。总而言之，行政体制上加强对教育的监管与控制，以确保教育质量的卓越和受教育结果的公平；内部管理上继续向分权方向推进，以保证社区学院的自治地位与办学特色，是加拿大教育行政及其社区学院内部管理的未来走向和发展趋势。

参考文献：

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[11] The Council of Ministers of Education, Canada. About CMEC [EB/OL].(2013-10-23) [2014-01-12]. http://www.cmec.ca/11/About/index.html.