推进内蒙古农牧区公共服务均等化的政策建议

刘艳英，李金玉

（1.赤峰学院 经济与管理学院；2.赤峰学院 政法学院，内蒙古 赤峰 024000）

1 引言

自改革开放以来，我国经济已从生存型发展阶段平稳过渡到发展型阶段.在这一阶段，经济有增长无发展，资源稀缺的问题，以及全社会公共服务需求与供给之间的矛盾，经济发展与法制建设不同步，地区之间发展不平衡，地区内部城乡之间发展失衡等一系列影响我国全面改革的问题突显出来.因此，我国在重视经济发展问题的同时，不能忽视经济发展受益对象——老百姓，即民生和社会问题.这就要求作为公共服务主要供给者的政府承担起自己的责任，提高农牧区公共服务水平.

内蒙古自治区自“十五”时期以来，加大对农牧区基础设施的投入，取得了显著的成效，但是由于历史的“痼疾”太多，与落后的状况相比，现在的投入对现实来说并没有多大的改观.特别是与日新月异的城市相比，公共服务的差距是越来越大.农牧民看病难、上学难、学习科技知识难、享受经济发展带来的成果难等现象仍然存在.如何在国民经济稳步发展、人民收入不断提高、国家福利待遇提高的前景下，增加政府对农牧区公共服务的供给，缩小城乡之间公共服务的差距，统筹城乡发展，实现农牧区公共服务均等化目标.

2 内蒙古农牧区公共服务供给不足的原因分析

2.1 农牧区的公共服务供给与需求之间脱节，不能真正反映农牧民的实际需求

内蒙古农牧区长期以来实行的是“自上而下”的供给决策机制.对农牧区的公共服务供给决策由需求外的政府指令决定，而不是农牧民自身的需求决定，有时甚至根据政府的考核指标、业绩的需要来制定供给安排，使公共服务供给成为地方政府提高政绩的筹码.农村实施税费改革后，按照国家的规定涉及村级的公共服务实行“每事一议”的章程，但是在广大的农牧区这种章程也只是在小范围内发挥了微乎其微的作用，在大量的农牧区公共服务的供给中，农牧民很难有机会直接表达自己的意愿.这种“上级决策”的供给机制使农牧区的供给与农牧民的实际需求严重脱节，农牧民急需的需求得不到及时的供给，已经成为制约农牧区经济发展重要影响因素.同时由于受到财政经费短缺的限制，政府的供给数量有限，可持续性不强，难以满足农牧区多样化的服务需求，影响了农村牧区经济的持续稳定发展.

2.2 政府间公共服务职能划分不清

政府职能政府划分不清主要表现在两个方面：一是政府职责“错位”问题的存在，我国法律明确规定，保障公共服务供给是政府的主要责任，中央与各级地方政府之间要明确分工，做到“谁的事，谁来管，谁的责，谁来负”.但是在实践中，却存在大量无人管的“地带”.二是存在政府职能“缺位”问题，应该由政府承担的职能，却得不到有效的实施，特别是对医疗卫生、社会低保和教育等基本公共服务的保障力度不够.由于存在政府职能不清、相互之间“扯皮”等现象，也就不可能有效的提供公共服务而满足农牧民长期多样化的需求.

2.3 农牧区地域范围较大，人口分布不集中，公共服务的供给成本较大，效果不明显

在人口稀少的牧区，宽带覆盖的成本高，道路、电力和通讯网络等基础设施实施难度大，成本的投入与设施的利用不成比例，导致资源浪费.再者，在少数民族居住的地区，由于风俗、习惯、语言文化等差异导致公共服务供给费用提高.在经费有限的前提下，政府往往忽视农牧区内在的因素，成为制约农牧区公共服务供给的制度性的因素.

3 推进农牧区公共服务均等化的基本原则

3.1 可持续性原则

农牧区公共服务能否连续关系重大，任何政府在任何时期任何情况下都不能以任何理由停止对他的供给.

3.2 公平的原则

政府提供公共服务时必须考虑的一个原则问题是公平和公正.其内涵包括两个方面：一是社会各阶层之间的平等；二是社会地区之间的平等.后者的实现要比前者容易，因为政府决策可以用行政命令在不同地区之间进行公共资源的配置，做到最大的公平.而社会各阶层享受服务的平等是建立在服务无偿性的基础之上的，这主要指的是行政服务和社会公共产品服务.

3.3 以人为本的原则

社会的一切活动，归根到底都是人的活动.党的十六届三中全会提出以人为本的科学发展观，而在我国的经济发展目标中对“人均”的概念越来越重视，特别是在教育、医疗卫生、就业与社会保障等与人民生活息息相关的问题上，突出体现了公共服务要以人为本.

4 推进内蒙古农牧区公共服务均等化的对策

从内蒙古自治区的实际需求出发，实现农牧区公共服务均等化，重要的是政府要转变观念，从以“经济总量为导向”向“以公共服务均等化为重点”转变，按照公共服务均等化的目标，加速公共财政的投入.在政府职能权限清晰的前提下，建立普惠农牧民的政策.

4.1 加大农牧区的公共服务供给力度，明确各级政府的事权与财权，根据财权的范围确定供给的责任

在权责明晰的基础上，公共服务均等化要取决于政府的转移支付水平及方向.目前，从全局来看，政府转移支付对缩小地区之间的财力差距有一定的效果，但是对于缩小地区之间的公共服务水平差距，效果并不明显.因此，在今后的政府转移支付中，应该根据地区之间的“自然”差距设置横向均等化转移指标和标准.目前，在支付总量提高的基础上，加大中央财政与自治区财政对农牧区的支付力度.在考虑农牧区自身财政困难的基础上，在转移支付的体制上适度的倾斜，逐步实现不同地区之间公共服务水平大体一致.

4.2 在财政资源有限的情况下，改革农牧区传统的供给决策机制，使公共服务供给充分反映农牧民的意愿

建立“自下而上”的决策机制及农牧民的内部需求表达机制，积极发挥基层农牧民代表的作用.改革各级地方政府的绩效考评机制，不再将各地区的GDP和经济增长速度进行排名对比，而是将社会发展总指标、公共服务总水平等指标纳入到考评体系中来.

4.3 与时俱进，走多元化的筹资道路

伴随着经济的发展，人类的进步，农牧区公共服务的需求也发生了很大的变化，向多样化、多变、短暂的趋势发展.面对农牧区这样庞大的千变万化的需求市场，仅靠政府财政资金供给是无法满足的，必须利用市场力量、非营利组织和农牧区内部的组织力量共同参与公共服务供给.对于全国性的资金量大的公共服务可由中央政府与地方政府协商按比例提供；对于具有商业性质的公共服务可以通过优惠的政策引入市场资金参与供给.

4.4 整合广散的农牧民，降低公共服务的供给成本

由于内蒙古自治区人口居住集中度比较低，公共服务供给难以做到全覆盖，与城乡相比，提供的人均成本太高.因此在财力有限的条件下实现公共服务均等化在经济上就不具有可行性.这就要求政府根据自治区各地方的自然条件情况，采取迁移的政策，鼓励农牧民走出来，一方面可以享受公共服务，另一方面也可以降低供给的成本，节约资金.

4.5 完善农牧区公共服务供给的监督制度

完善的可持续性监督制度是增强农牧区公共服务供给的有力保障.如果监督缺失的话，不但会使农牧区的供给处于一种无序的状态，也会使政府的财政资金处在低效率，高成本的困境中.

〔1〕王德娟.农牧区基本公共服务均等化的财政政策研究[J].中国财政,2008(6).

〔2〕戴维.内蒙古牧区社会保障问题研究[J].内蒙古财经学院学报,2009(3).

〔3〕双喜.内蒙古农村牧区可持续发展的制约因素分析[J].经济论坛,2009(14).

〔4〕路冠军.内蒙古牧区剩余劳动力转移就业引导机制研究[J].农业经济,2012(3).