支持新型农业经营主体财政政策研究

李少民

（三门峡市财政局，河南 472000）

新型农业经营主体是以农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户和家庭农场为代表的，经营规模大、集约化程度高、市场竞争力强的农业经营组织，是推动传统农业向现代农业转型升级的“主力军”。近年来，我国新型农业经营主体在国家强农惠农政策的引导下发展迅猛，对推进现代农业起到了强力示范与辐射作用，提高了农业生产效率，加快了农民增收步伐。但由于诸多方面因素影响，目前新型农业经营主体发展仍面临一系列突出问题，严重影响到向更高层次更好更快地发展。本文以河南省三门峡市为例，在深入分析新型农业经营主体在促进现代农业发展中面临主要障碍的基础上，提出进一步加快新型农业经营主体发展的财政对策。

一、新型农业经营主体发展面临的主要障碍

近年来，三门峡市新型农业经营主体虽然发展较快，在推进传统农业向现代农业转型升级中发挥了重要作用，但目前仍面临土地流转难、经营融资难、农业投保难、政策落实难、规范运作难、接受服务难、人才招聘难等多重障碍，直接影响到新型农业经营主体队伍的壮大和向更高层次的发展。

1.土地流转难，制约发展规模。土地规模经营是新型农业经营主体区别于传统农业最为显著的特征。没有土地流转，就没有新型农业经营主体规模经营的主战场。但在家庭联产承包责任制千家万户分散经营的小农经济的条件下，土地流转虽然很多地方在当地村委会的协调下顺利实现了土地流转，但也在不少地方遇到了较大阻力。农民不愿将土地流转的根本原因是对于未来的不确定性和不安全感。目前农村社会保障制度还不够完善，农民仍视土地为“命根子”，害怕“失地失权”，而不敢流转土地。相当一部分农民抱着“宁可抛荒、不可失地”的思想，不愿把土地流转给他人耕种。在调查中发现，一些已成规模的新型农业经营主体在其流转得到的土地上，仍有几小片土地流转遇阻，小农经济与周边大规模耕作环境极不协调。政府一方面要帮助新型农业经营主体协调土地集中连片实施规模化经营，另一方面又要维护农民千家万户的经营自主权，因此在很多情况下使土地流转成了一个无解的命题。土地流转通道的不顺畅，使一些新型农业经营主体的规模经营遭遇阻力，也使一些想组建新型农业经营主体的农民望而却步。

2.经营融资难，拖累发展速度。经营融资难是拖累新型农业经营主体发展速度的头号拦路虎。农业是投资回收期长、回报率低、抵御自然灾害和市场风险较弱的弱势产业，虽然有关法律规定要加强对农业生产经营组织的金融贷款扶持，但由于没有具体的操作细则，加上新型农业经营主体的基础设施不能用于抵押，流转的土地使用权不能抵押，生猪、奶牛等更不能作为抵押物，且其组织经营具有“低收入、低保障、高风险”的特征，多数银行不愿意接受新型农业经营主体的贷款业务，即使同意，受贷款抵押物少、授信担保困难等不利因素影响，也难以筹措到所需资金。新型农业经营主体要发展只能依靠自身积累，或从民间借贷，在加大筹资成本的同时，不得不放慢发展脚步，甚至原地踏步。在调查中我们发现，许多规模较大的新型农业经营主体，有的投入数千万，少的也投入数百万，由于上述原因，他们都极少得到过银行和信用社的支持。即使申请贷款也只能以成员个人名义得到小额抵押贷款，且利率较高、期限较短。他们生产经营中所需资金，基本上都是靠组建新型农业经营主体之前在别的行业如开矿、经商等完成的原始积累。新型农业经营主体寄托着我国现代农业迅速崛起的希望，融资问题若得不到尽快而妥善的解决，我们的现代农业就要在时间的长河里趟更远、更坎坷的路。

3.农业投保难，加大发展风险。由于自然灾害和惠农政策体系不完善及执行不到位等因素影响，我国农业一直属于高风险、低收入产业。而对于企业化运作的保险公司来说，农产品保险因回报率较低，甚至存在较大亏损风险，通常都缺乏为农产品提供保险服务的内在动力。正因为如此，保险行业在为城市居民提供财产及其他诸多方面保险的同时，对农村却因其“效益”、“利益”、“成本”等问题，农产品保险长期缺乏新的进展。目前，三门峡市虽已将小麦、玉米、烟叶等农作物种植纳入政策性保险范围，但是菌类、蔬菜、水果等重要特色产业一直未被纳入农业保险，或已纳入却政策执行不到位，使新型农业经营主体的经营风险进一步加大。一旦遭遇重大疫情或自然灾害，必将遭受重大损失甚至灭顶之灾。如灵宝市帅华养禽专业合作社因禽流感37万只幼鸡被全部做掩埋处理，直接损失达117万元。尽管河南省已将肉鸡纳入农业保险补贴品种，但保险部门却因其风险大无利可图而拒保，使农民有政策也投保无门。在我们调研所到之处，各类新型农业经营主体对扩大农业保险范围和确保政策执行到位都提出了强烈要求，希望各类保险行业在国家政策的扶持下扩大农业政策性保险范围，加大政策落实力度，真正为新型农业经营主体和现代农业发展保驾护航。

4.政策落实难，降低发展预期。近些年来，国家和各级地方政府加大了对农业的扶持力度，出台了一系列支农惠农政策，对新型农业经营主体的发展和成长起到了有力地推动作用。但由于这些政策本身的漏洞及其执行中的“蓬架”现象，使国家对农业和新型农业经营主体的优惠政策并没有完全落到实处，很大程度上降低了新型农业经营主体对未来的发展预期。如国家为鼓励种粮发放给农民种粮补贴，土地流转后土地由新型农业经营主体耕种了，但种粮补贴绝大多数仍落到了原承包户手中；随着附着在土地承包经营权上的政策优惠日益增加，阻碍农村土地流转的副作用日益凸显，促进土地流转和规模经营的制度性障碍越来越大，甚至形成政策逆向调节；国家对农民种粮实施补贴，对于开垦荒山、荒岭、荒坡的种粮者更应该给予鼓励，更多地给予补贴，但现实生活中他们却很难享受到国家的优惠政策。如渑池县鸿发家庭农场从2011年起先后投资70余万元治理荒坡，开垦出140余亩良田并硕果累累，但只有其中的16亩享受到了国家的惠农政策；卢氏县文峪乡源畜养殖专业合作社养殖生猪5500多头，每年出栏万余头，按政策每年出栏3000头以上就可享受中央80万元的补助投资，但其法人代表在县乡有关部门经过两个月的奔波申报仍无结果。

5.规范运作难，弱化发展动力。我国新型农业经营主体起步较晚，目前绝大多数还处于初级发展阶段，由于人员素质、利益分配机制、财务管理及经营决策等方面存在的问题，使其在规范运作方面存在较大难度，弱化了其发展的内在动力。其表现：一是管理人员整体素质偏低。新型农业经营主体作为市场主体，在参与市场竞争中必须有高素质的人才运作和管理。但调查中发现，由于城乡教育环境及质量上的明显差别、以及农村“精英”严重外流等因素影响，新型农业经营主体管理成员队伍文化水平整体偏低，带领全体成员发展上规模和大生产、大流通的农业生产经营组织能力还有欠缺，难以适应新型农业经营主体向更高层次发展的需要。二是运行机制不完善。龙头企业、合作社、基地（农户）三者之间的利益联结机制不规范，尚未形成真正意义上的“利益共享、风险共担”的联结机制。三是经营管理不规范，新型农业经营主体虽然大多数都制定了章程，但多流于形式，不易操作；科学民主管理与监督机制不健全，财务管理制度不完善，这些都对其未来发展构成隐患。四是创新运作能力弱。虽然近年来各类新型农业经营主体总量快速上升，但创新运作能力仍总体偏弱，不少农民专业合作社缺乏竞争力、吸引力和带动力，龙头企业规模普遍较小，初加工多，深加工少，产品附加值不高，竞争力不强。五是利益分配机制不规范，绝大多数农民专业合作社没有实行二次返利，与生产经营组织成员利益紧密型经济关系尚未建立起来，没有在更高层次上形成利益共同体，弱化了其内在发展动力。

6.接受服务难，影响发展环境。新型农业经营主体从事规模化的生产经营，对土地流转、农业科技、农经信息、市场流通等诸多方面的专业化、社会化服务需求尤为强烈。在土地流转方面，缺乏服务于农村土地流转的中介机构，新型农业经营主体想得到流转的土地，主要靠村委会协调，直接阻碍着农地在更大范围上、跨区域间的流转。在农业科技服务方面，县乡农业科技服务人员总量偏少，杯水车薪，难以满足新型农业经营主体规模发展后对农业科技越来越高的要求。在动植物疫病防治服务、农经信息传递、市场流通等方面普遍存在农业支持与服务体系不完善、政策不配套的问题。公益性农业服务力不从心，而经营性、社会化农业服务又严重缺乏。农业社会化服务体系发展的严重滞后在很大程度上影响到新型农业经营主体的外部发展环境。

7.人才招聘难，削弱发展质量。优秀人才是推动新型农业经营主体快速发展和提高发展质量的核心力量。但目前多数新型农业经营主体还处于发展初期，效益不稳定，经济实力和核心竞争力不强，发展前景不明朗，对高等院校毕业生还缺乏足够的吸引力。参与经营管理的多是土生土长的当地农民，他们虽然优秀，虽然是当地农民中的“精英”，但毕竟未受过高等教育，当他们在生产经营中遇到管理和技术难题，遇到激烈的市场竞争时，往往求贤若渴，却极难遂愿。他们在正常的生产经营中也需要大量懂技术、会管理、善经营的本土人才，但当前农村种田和留守人员大都为妇女、儿童和中老年人，能接受政府“阳光培训”的人员不多，且因其自身功底薄、培训时间短，效果还不显著。各类新型农业经营主体只好降低“选人”预期，对提高其发展质量无疑起到了较为严重的负面影响。

二、支持新型农业经营主体发展的财政政策建议

近年来，三门峡市新型农业经营主体发展迅猛，成效卓著，但其前进路上遇到的各种障碍不容忽视。同时据大量资料显示，三门峡现状在全国具有普遍性。为此，要改变我国农业从业人员多、效率低的现状，就必须充分发挥财政政策在现代农业发展中的杠杆作用，促使新型农业经营主体更好更快地发展，为我国农业跨入新的历史时期做出更大贡献。

1.完善农地流转政策，加快农村土地流转，为新型农业经营主体扩大发展规模鸣锣开道。妥善解决土地流转问题，应考虑从多方面采取措施：一是建立和完善农村各项社会保障制度，弱化土地社会保障功能，使因土地流转而失去基本生活保障的农民，能够通过养老保险、医疗保险、失业保险、义务教育等社会保险制度维持其基本生活，消除后顾之忧。二是制定统一的土地流转规模经营财政支持政策，鼓励农民采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转土地经营权，促进农村土地规模化经营。三是从土地出让金中安排一定比例的农村土地流转扶持资金，专项用于农村土地经营权流转指导、流转信息平台的搭建和信息发布，以及农村土地流转服务组织培训和仲裁机构建设等。鼓励发展“定权不定地、定量不定位”的土地股份合作社，财政扶持合作社开展连片土地的基础设施建设。四是加大各级财政对农村劳动力非农技能培训的扶持力度，提高农村劳动力非农就业能力，对流出全部土地承包经营权时间较长、在城镇创业的农民，享受下岗工人创业政策。五是支持土地流转中介机构建立和发展，完善土地评估和价格形成机制，建立流转信息披露制度，规范土地流转程序，形成土地承包及流转合同纠纷仲裁机制等，为土地流转市场机制的形成打下良好基础，为新型农业经营主体扩大发展规模鸣锣开道。

2.发挥财政资金引导作用，破解农业融资难题，为新型农业经营主体提升发展速度助力加油。2014年中央一号文件明确提出：“拓宽‘三农’投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。”这充分说明中央对农业融资问题的高度重视。农业融资难问题解决不了，就谈不上新型农业经营主体更大规模更好更快地发展，就没有我国新型农业现代化的未来。作为财政部门，建议采取以下对策：一是设立财政出资的农业担保公司，为新型农业经营主体特别是种养大户提供担保，引导产业基础好、经营规模大、带动能力强、信用记录好的农民专业合作社开展信用合作。二是支持金融机构创新农村贷款担保抵押方式。鼓励金融机构针对新型农业经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农业机械设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。支持农业企业为订单农户生产性贷款提供担保，或由企业承贷、农户使用。三是支持金融机构对各类新型农业经营主体做好信用等级评估工作，加大农业信贷支持力度，将新型农业经营主体融资工作纳入正常化、规范化轨道。四是支持发展新型农村合作金融组织，在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，培育多层次的农村金融机构。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。五是对民间出资设立的融资性担保公司给予一定额度的设立补贴，对符合条件的农业担保机构所开展的担保业务给予风险补偿，充分调动其为新型农业经营主体提供贷款担保服务的积极性，多层次、多渠道解决新型农业经营主体生产经营融资难问题。

3.加大政策性扶持力度，建立农业风险防范机制，为新型农业经营主体平稳快速发展保驾护航。世界上凡农业经济发达国家，都以国家财政为后盾，建立了完善的农业风险防范与保险体系。我们也应以此为借鉴，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，尽快把农业风险防范与保险体系纳入公共财政的扶持范围，促使保险业更好地为新型农业经营主体平稳快速发展服务。一是应适度调整财政支农结构，逐步改变对农产品价格直接补贴、财政救灾、机具购置补贴等传统硬手段，把部分用于支农的财政支出逐渐调整为涉农保险补贴，支持保险经营机构扩大涉农保险范围，尽可能满足新型农业经营主体对生产经营的保险需求，帮其将生产经营风险降至最低限度。二是应扩大农业保险税收优惠。当前我国仅对农业保险业务免征营业税和印花税，并且界定范围偏窄。为了保证农业保险经营机构能够实现保本微利和可持续经营，应扩大对农业保险业务优惠力度。如对农业保险经营免征营业税和所得税，进一步扩大营业税和印花税的免征范围，可以将农村住房保险、农业机械保险、农民财产险和人身险等其他涉农保险业务纳入保险税收优惠范围，允许农业保险巨灾风险准备金累计提取，并在税前扣除，以增加农业保险经营机构资金实力和抗风险能力，以便其更好地服务于新型农业经营主体。三是应实行差异化的农业保险扶持政策。进一步理顺农业保险发展体制机制，把规模化设施农业以及大型农机具等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，并加大补贴力度。提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例。探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。四是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司，从而确保新型农业经营主体的正常生产经营和来年对农业生产的再投入，为其平稳快速发展保驾护航。

4.实施倾斜政策，确保落实到位，为新型农业经营主体发挥现代农业“主力军”作用清扫障碍。要树立扶持新型农业经营主体就是扶持农民的观念，促进强农惠农政策向新型农业经营主体倾斜，并确保落实到位，营造其快速、健康发展的良好环境。目前，国家的强农惠农政策种类众多、资金量大、惠及面广，农民的生产积极性被有效地激发出来，促进了农业增效、农村发展、农民增收。但是，部分惠农补贴带有普惠性质，对发展生产作用不大，而且存在不合理的地方，如粮食直补对土地已经抛荒的农户仍在补助。而国家针对新型农业经营主体发展的优惠政策还存在空白，应适当调整强农惠农政策，将惠农资金直接发放至承包经营者，扩大强农惠农政策覆盖面，增加面向农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户和家庭农场及社会化服务组织等新型农业经营主体的补贴项目，以提高他们的生产积极性，促进农业生产向规模化、机械化、标准化方向发展。对于开垦荒山、荒岭、荒坡的种粮者纳入政府补贴范围，并给予一次性开发奖励。对政策落实出现“蓬架”的地方和单位，应建立监督、举报和责任追究机制，对为官不为的庸官、懒官、贪官给予曝光，给予党纪、政纪，甚至更严厉的处分，使其不敢庸，不敢懒，不敢贪，确保各项强农惠农政策原原本本得到贯彻落实，确保新型农业经营主体更好地发挥现代农业“主力军”作用。

5.调整扶持方式，规范经营运作，为新型农业经营主体增强发展动力铺垫基石。规范经营运作，增强内在动力，是促进新型农业经营主体又好又快发展的重要保障。作为财政部门可采取以下措施：一是扶持建立新型农业经营主体法人培训机制。充分利用当地大中专院校培训资源，安排专门经费，对规模大、效益好，带动力强的新型农业经营主体法人从管理技能、专业知识、风险防范等方面实施免费培训，提高其整体素质，规范其经营管理，以适应其进一步发展之需要。二是支持建立和完善各方利益联结机制。引导农业产业化龙头企业采取订单、股份合作、利润返还等形式，与农民专业合作社、农户建立密切的利益联结机制。引导农业产业化龙头企业、基层供销社领办农民专业合作社，支持农民专业合作社兴办农产品加工企业或参股农业龙头企业，实现融合发展，规范运作。三是帮助农民专业合作社建立和完善利益分配机制，督促其实行二次返利，构建合作社与生产经营组织成员之间利益紧密型经济关系，以使其在更高层次上形成利益共同体，增强其发展内在动力。四是进一步加大对农业扶持资金和政策的梳理及整合力度，提高农业扶持政策的效率，综合运用财政补贴、政府贴息担保、部门项目支持等手段，对于发展潜力好、带动作用强、运作规范的新型农业经营主体给予重点支持。五是建立和完善农业公共政策和公共投入的绩效考核机制，奖优罚劣，促其规范运行，充分发挥财政资金和政策在增强新型农业经营主体发展动力方面铺垫基石的作用。

6.大力发展农业服务组织，促进农业经营服务社会化，为新型农业经营主体创造良好发展环境。构建公益性机构和经营性机构相互配合、保障有力、运转高效的新型农业社会化服务体系，为新型农业经营主体提供多方位、低成本、便利高效的生产经营服务，是现代农业的重要支撑，也是各级政府的重要职责之一。针对当前农业社会化服务体系不健全，功能不完备，服务人员和技术缺乏的现状，一是应建立土地流转交易平台。以乡镇为单位建立农村土地流转服务中心，逐步探索建立市县土地交易中心，为农民土地流转提供服务。二是应设立农业科技服务平台。在乡镇成立农业科技服务组织，为农业病虫害防疫防治提供服务，同时在新品种改良、良种示范、农业机械化等方面提供社会化服务。鼓励涉农科研机构、高等院校和科技人员面向生产研发、推广技术，并与农民专业合作社、农业产业化龙头企业进行对接，建立长期协作服务关系，促进农业科技供需对接和成果转化。三是应支持搭建农业信息平台和“金农”工程、电子商务、12316信息服务平台及市县乡三级网站等农业信息化服务体系建设，及时为新型农业经营主体提供信息服务。四是应以财政补贴和税收优惠等手段引导工商资本下乡，着力引导工商企业兴办农业产业化龙头企业，在农村开展农产品产前、产中、产后服务，强化重点环节农业生产性服务，解决新型农业经营主体解决不了或解决不好的事情，多方位、多层次为新型农业经营主体创造良好的内外部发展环境。

7.加大人才培养与引进力度，全方位提升发展质量，为新型农业经营主体增强核心竞争力鼓风扬帆。推进新型农业经营主体实现新跨越，提升其核心竞争力，最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民。没有高素质的农民人才队伍，各级政府的所有努力都将事倍功半。为此，各级政府一是应进一步加大对新型农民的培养力度。从国家层面制定中长期新型农民培养规划，针对返乡农民工、农村能人及未能继续升学的初高中毕业生等，大力发展农业职业教育，组织实施“千万农民素质提升工程”、农村劳动力培训“阳光工程”等多种形式农业技术培训，培养大批农村适用专业人才。探索建立职业农民资格认定办法、农业行业准入制度，不断完善新型农业经营体系。二是应建立人才引进机制。在积极鼓励和引导二代、三代农民留在农村从事农业生产的同时，积极引导大中专毕业生改变就业观念，推动大中专毕业生到农村从事生产经营，把新型农业从业者队伍建设与教育改革相结合，从政策上支持大中专毕业生从事现代农业，逐步改善农业劳动力队伍的文化结构。三是应不断优化农业创业就业环境。积极引导和鼓励“农民企业家”、“返乡农民工”、“创业大学生”等群体成为新型农业经营主体，尤其要鼓励大学生“村官”在新型农业经营主体中创业和就业。同时应从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定、上升通道、社会评价等方面创新制度和政策，让农业成为有钱赚、有地位、有前景、有尊严的职业，吸引富有创新精神、专业知识的大中专毕业生和专业技术人员献身农业，提升新型农业经营主体核心竞争力，推动我国新型农业现代化更好更快发展。