金融机构对农民合作社信贷供给现状、问题及对策

吴东立 韩 倩 刘钟钦

（1.沈阳农业大学，辽宁 110866；2.中国民生银行大连分行，辽宁 116000）

农民合作社是在坚持家庭联产承包责任制的基本经营制度基础上创新现代农业经营体制的伟大实践。理论和实践研究表明，农民合作社有利于提高农民组织化程度，有利于发展现代农业，有利于促进农民增收，有利于化解农业小生产与大市场的矛盾。自我国农民专业合作社法实施以来，合作社在全国范围内迅猛发展，据农业部统计截至2013年底，全国依法登记的农民合作社总数为98.24万家，入社农户达到7412万户，占全部农户总数的1/4多。但是，目前我国农民合作社整体实力较弱、发展水平较低，仍存在各类制约因素，尤其是资金短缺问题异常突出，使其进一步深化发展陷入窘境。农民合作社数量众多，资金缺口较大。农民合作社是一种农民组织，成立原则及社员投入有限造成其自身筹资能力不足，政府财政补贴相较于其资金需求也仅是杯水车薪，金融机构增强对农民合作社的信贷供给以使其可持续发展成为当务之急。

一、金融机构对农民合作社信贷供给的现状分析

（一）贷款额度不断增加

为了更好地响应国家提出的服务“三农”的号召，各农村金融机构都加强了对合作社的信贷供给力度，贷款额度不断增加。据中国人民银行统计，到2012年底全国金融机构全口径涉农贷款余额为17.6万亿元，较2007年末增长188.2%。我国农民专业合作社法正式颁布实施的2007年，全国农村信用合作社各类农村经济组织的贷款余额为1792.78亿元，与2002年相比，提高了458.71亿元，增幅达34.38%。

以辽宁省农村信用社为例，目前辽宁农信社共有分支机构1262家，开办过农民专业合作社贷款业务的196家，自1999年4月开始正式办理农民合作社贷款业务。2007年-2012年，辽宁省农村信用合作社的“三农”贷款余额以及农民合作社贷款余额都保持了快速、良好、大幅度的增长趋势，其中“三农”贷款余额由513.764亿元提高到1441.603亿元，占贷款总额的比重由61.2%增长到68.33%；农民合作社贷款余额由1.7579亿元提高到8.3771亿元，占贷款总额的比重由0.21%增长到0.4%，占“三农”贷款总额的比重由0.34%增长到0.58%（具体如表1所示）。

表1 辽宁省农村信用社发放农民合作社贷款基本情况单位：万元、%

从表2中不难看出，辽宁省农村信用社针对农民合作社申请的贷款，予以批准的款项无论是从户数、笔数，还是从金额方面都保持了良好的稳定性。同时实际批准的户数、笔数、金额占申请总额的比例平均保持在99.3%、97.53%和98.08%，较好地满足了目前辽宁省农民合作社用于扩大合作社经营规模以及为社员开展生产性服务的资金需求。

表2 辽宁省农村信用社农民合作社贷款业务办理情况单位：万元、%

（二）实施政策倾斜

近年来，国家先后出台多项支农政策措施，服务“三农”的决心有目共睹。据统计，1988年-2010年全国各省、市、自治区对农业综合开发项目总投入4548亿元，其中中央财政资金1482.7亿元、地方财政配套资金1067.7亿元、银行贷款391.7亿元、自筹资金1605.9亿元。中央财政对“三农”支持力度逐年加大，从2007年的4318亿元增加到2013年的13799亿元，增幅近2.2倍。

在此良好的背景环境下，金融机构也充分发挥对农民合作社信贷供给的积极作用，尤其是主力军之一的农村信用合作社在贷款业务上更是针对农民合作社实施多项优惠政策。2006年央行上调存贷款利率，在此大背景下山东省农村信用合作社却采取了利率稳步降低的措施；2007年更是进一步剔除利率调整因素影响，继续下调对产业化龙头企业、农民合作社及农户贷款业务的利率水平；此外，还为农民专业合作社开辟了“绿色通道”，方便合作社及其社员办理贷款业务。浙江省临海市最先开创“支农授信卡”制度，为参加合作社的农户提供一定信用额度的贷款以购买农资，按基准利率计息，授信期两年，农户在此期限内可周转使用，还可凭借授信卡转账、支现。同属浙江省的江山市则对合作社“带头人”、入股社员及带动的一般农户执行下浮10%的小额抵押贷款利率，对带动的种粮大户实行基准利率，同时对合作社抵押品评估等相关费用减半收取，从而减轻合作社及其社员的信贷成本。而山西省晋中市榆社县农信社则专门制定了合作社贷款实施细则，在信用评级、授信额度、贷款期限、利率水平、计结息方式等方面提供优惠平台，同时明确贷款责任考核机制。

二、金融机构对农民合作社信贷供给的主要问题

（一）信贷资金供给缺口较大

目前许多农村金融机构普遍存在着“脱农离农”和贷款业务“非农化”的现象，主要表现为金融机构“取之于农”，不“用之于农”。农村金融机构成为农村资金的“抽水机”，以存款的方式吸收了大量农村资金，却通过信贷和其他渠道输送到非农产业领域和城镇地区，尤其是邮政储蓄2007年以前在农村地区只存不贷，成为农村资金外流的一个重要渠道。随着农业和农村经济的快速发展，虽然农村的存、贷款余额飞速增长，但农村的存款余额增长速度超过贷款余额，1994年起农村存款余额超过了贷款余额，存贷差逐年拉大。

而且，农民合作社从金融机构获得的贷款额度所占比重水平较低，有的甚至出现逐年下降的趋势。以2002年至2007年为例，同期农村信用社短期农业贷款总额增长1.21倍，农村存款总额增长了1.36倍，但对农业经济组织的贷款总额却仅增长了34.38%。

笔者在沈阳市新民和法库两个地区抽取10个成立3年以上、不同类型、运行较为规范的农民合作社样本进行调查，发现100%的合作社具有贷款需求，总额达到2155万元，但获得当地农村金融机构贷款支持的仅有3家，贷款余额275万元，仅占需求总额的12.76%，且放款金融机构均为农村信用社。

表3 农民专业合作社贷款需求满足情况调查表单位：万元

（二）信贷服务供给结构不匹配

贷款结构决定贷款效率，贷款效率反映贷款结构，而我国农村信贷资金期限结构明显不合理，与农民合作社多样、灵活的资金需求不相适应。由于经营产品不同，在农业产业链中的位置不同，农民合作社信贷资金需求期限差异较大。一般来说，季节性农产品收购等资金周转较快，因而资金占用时间较短，但是生产基地建设和农产品市场体系完善等资金占用时间就会比较长。不同农业生产经营行为，资金期限差异也较大。例如大田种植约需1-2年期限，特种养殖约需2-3年期限，而农产品加工和储运约为1-4年左右，林果种植可能需要3-5年期限。而从信贷资金供给来看，农村金融机构贷款期限通常都比较短。以中国农业银行对农业合作贷款期限为例：生产设备贷款期限一般不能超过3年；生产费用贷款期限只能在1年以内。《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》（银发2002[204]号）更是明确规定“支农再贷款期限最长不得超过2年，且不得借新还旧”。农村金融机构主要青睐于发放短期支农贷款，致使一些中长期信贷需求无法得到满足，资金供需结构性失衡加剧。

从表4可以看出，辽宁省农村信用社2007年至今都没有办理过期限超过5年的长期贷款，一直以来占主导地位的都是1年以内的短期贷款，虽然近年来1-5年期的中期贷款量逐年上涨，所占贷款比重也逐渐增大，由2007年的2.45%提高到2012年的18.81%，但仍无法与短期贷款相比。

表4 辽宁省农村信用合作社已开办农民合作社贷款业务的期限结构单位：万元、%

另外，农民合作社可获得的信贷资金额度与其自身发展需求不协调。在实际操作中，农村金融机构通常仅有农户小额贷款这类信贷品种，金额（5千元至3万元）视具体情况而定。对于农民合作社金额较大的贷款需求则要先对其进行信用评定。灯塔市农业银行农户贷款额度上限为5万元，超过5万需要上级行政审批，但基础建设条件都具备的放款额可达到10万（目前还没有）。农产品季节性收购通常需要大量资金，即使是部分经营运行规范、综合实力较强的合作社也会因为金融机构授信额度的限制，而使其实际获得的贷款额度无法满足实际需要。

（三）信贷服务供给竞争不充分

目前，农村信贷市场竞争不充分，许多农村地区农村信用社“一社独大”，能够提供信贷服务的农村金融机构明显不足。2000年以来，国有银行纷纷走上商业化改革、股份制改造的道路，为达到良好的风险管理效果，对农村金融市场信贷质量的控制不断加强。一方面，国有银行县级以下营业网点被大幅度拆撤；另一方面，仅存的网点贷款权限又被上收。尤其是肩负对落后贫困地区发放扶贫款的中国农业银行，并没有填补其他国有商业银行撤离后农村金融市场网点与业务的空白，反而同样压缩大量农村分支机构，对农村领域的信贷投入缩减明显，经营方向向盈利水平更高、风险更小的城市转移。例如灯塔市农业银行于2008年进行不良资产剥离和营业网点整合，目前拥有乡镇分理处8个，负责全市三农贷款，自2008年11月份开始办理三农贷款，目前涉农贷款额占全市涉农总贷款额近30%（农村信用社占比最大，可达50%以上），其中沈旦分理处100%为涉农贷款，2012年贷款余额约5000万，但灯塔市农行却没有开设专门针对农民合作社的信贷业务。

而农村信用社自身又存在较多问题，独立承担服务三农重任难度很大。一是农村信用社历史包袱十分沉重，人员素质不高，体制机制不活；二是农村信用社本属农村合作金融机构，其经营目标应主要为社员服务，不以盈利为主，现实中却大多走向商业银行经营模式，追逐利润最大化，融政策性、合作性和商业性等多重功能于一身。合作金融的性质正逐步完全脱离农村信用社，使其“脱农离农”以及信贷业务“非农化”倾向也初步显现。

（四）信贷服务效率不高

农业生产经营具有明显的周期性、季节性特点，农民合作社信贷资金时间弹性和金额弹性极其缺乏。由于农业信贷市场信息不对称问题，逆向选择和道德风险在农民合作社信贷中也不例外，致使农村金融机构对农民合作社信贷风险难以有效控制。从而导致农村金融机构在对农民合作社贷款时所持态度十分谨慎，不仅对信贷额度控制严格，而且还要求合作社提交繁杂的材料，并提供相应的抵押担保品，信贷流程复杂，手续繁琐，审批时间漫长，农村金融机构对农民合作社信贷服务效率非常低，这与农民合作社对资金要求时效性的矛盾冲突明显。实际调研中发现，在辽宁省农村信用社申请农民合作社贷款，从申请、调查、审批到发放一般需要7-15个工作日。另外，农村金融机构由于竞争不充分，思想观念相对落后，客户服务意识差，信贷产品创新能力与动力不足，难以满足农民合作社特殊的信贷服务需求。农村金融机构的总体服务效率低下、服务领域狭窄，同农民合作社对信贷服务的需求相差甚远，农民贷款难演变成农民合作社贷款难。这种不协调不仅致使农民合作社错失难得的发展机遇，也客观上造成农村金融机构丧失与农民合作社共同成长发展的历史机遇。

三、结论与建议

综上，农民合作社对农村金融机构的信贷资金具有一定程度的依赖性。各级政府及农村金融机构虽然也都在努力加大扶持力度，改善信贷资金供给状况，但是农村金融机构的信贷供给仍处于严重匮乏的境地，远远未能满足农民合作社金额量大、差异性强的融资需求。此外，面对农民合作社信贷需求期限的灵活性和金额的多样性，农村金融机构又表现出供给结构错位的弊端，外加农村地区金融供给机构单一且服务效率低下等现状，农民合作社“贷款难”问题突出。为此，本文提出建议如下：

（一）努力营造农民合作社发展的良好政策环境

政府在农民合作社的发展中加强监督的同时更应侧重于引导为主，辅助提供各种市场信息和优惠政策。首先，应充分利用大众媒体的影响力，做好宣传工作，提高各方对农民合作社的正确认识；其次，要继续加大财政资金投入力度和税收等方面的优惠政策；再次，要做好人才建设工作，加大教育和培训力度，增强合作社自身独立发展的潜力；第四，要尽早完善农民合作融资和发展的相关法律，使银行等金融机构在提供信贷服务时有可靠的法律支撑；第五，要努力改善农村地区信息透明度和信用水平，创造良好的金融生态环境。

（二）调整财政资金支持方式，增强银行信贷供给意愿

国家现有的贷款贴息政策侧重于将贴息补贴给借款者，以达到降低借贷成本的目的。但实质上，借贷行为是供需双方共同完成的，因此该项扶持政策不应该仅单方面的针对借款者使其独自受惠，还应将一部分转移给银行，弥补银行的甄别成本，使其可以用最小的成本甄别出最低风险的借款者，从而调动借贷双方的积极性。同时，对开展农民专业合作社贷款业务的金融机构实行差别税率政策，通过减免等税收优惠政策补偿成本费用支出，引导银行将资金“取之于农、用之于农”。财政部门还可以设立专项资金用于奖励性补助对农民合作社贷款工作有突出贡献的金融机构，以弥补其在信息收集、信用审查等方面的成本支出。

（三）积极探索适宜农民合作社的新型抵押担保方式

首先，在风险可控前提下，扩大农民合作社贷款抵押物的范围。从理论角度考虑，一项资产只要法律法规不禁止、价值可以被合理有效的评估、产权归属又清晰易于界定，那么便可以作为贷款的抵押物。近几年成为众多学者关注焦点的农村土地承包经营权就是新型抵押品的代表，只要运用得当必将具有非常广阔的发展前景。其次，积极探索推广“社社联保”、基于供应链的融资担保、政府性农民合作社信贷担保公司担保等模式，弥补农民合作社抵押品不足的缺陷，减轻农村金融机构与合作社之间的信息不对称问题，帮助金融机构有效筛选借款者，为金融机构提供合作社贷款业务铺平道路。

（四）加快构建现代农业“安全网”

农业的自然风险和市场风险都比较高，是典型的弱质产业。农村金融机构面对高风险的农业领域必然出现“惜贷”和“慎贷”现象。为了有效降低农业生产经营的自然风险，从根源上增强农民合作社偿债能力和信贷可得性，就需要加快建立完善现代农业保险制度，创新农业风险分担机制和经济补偿机制，构建起商业性保险、政策性保险、合作性保险等多种形式共存的现代农业“安全网”。要不断扩大农业保险品种和覆盖率，特别要加快构建农业巨灾保险制度，探索农业风险分级补偿体制。同时，也要大力发展农产品期货市场，推广订单农业，探索农业收入保险，进一步加大政策和资金支农力度，构建应对农业市场风险的有效机制和渠道。

（五）建立适合农民合作社特点的信用评级制度

为了保证农民合作社信贷资金安全收回，金融机构前期有必要进行严格的资格审查。针对农民合作社特点，参照已有做法和国外经验，加快构建适宜的农民合作社信用评分指标体系和信用评级系统。引入第三方审计机构，建立健全农民合作社的财务信息统计、分析和披露制度，逐步建立健全全国一体的农民合作社信用评级制度。农村金融机构还应经常深入调查研究，通过走访农民合作社准确了解合作社及社员农户生产、生活情况，挖掘潜在风险点，按照“宜户则户、宜社则社”的原则，选择好客户和信贷支持策略、支持模式，把好风险关口，做好风险防范工作。

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