新型粮食经营主体发展方向：家庭农场和综合性粮食服务合作社

2014-03-19郭红东王长川

地方财政研究 2014年10期

郭红东王长川

（浙江大学，杭州 310058）

一、引言

十八大报告提出，“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。这是对新形势下农村改革发展作出的重大部署，指明了改造传统农业和发展现代农业的方向，关系重大、影响深远。但是，目前我国农业经营格局还不完善，主要表现在：一是工业化和城镇化快速发展，迫切需要解决将来“谁来种粮”的问题。随着工业化、城镇化快速推进，大量农村劳动力持续向外转移，农业劳动力已经呈现老龄化、低文化，出现了年龄段、季节性、区域性等结构性短缺，许多地方50岁以上的劳动力占比超过了50%。特别是占农民工总量60%以上的新生代农民工不愿意回乡务农。如果这一状况得不到根本改善，将严重影响“十二五”及今后一个时期现代农业建设。为此，必须加快培养新型职业农民，确保现代农业后继有人。二是适应承包农户不断分化，迫切需要解决集约化、规模化水平偏低问题。我国承包农户先天规模小，户均耕地半公顷，且分布零散；年均生产性固定资产支出仅千元，扩大再生产能力严重不足，既不利于标准化生产和机械化作业，又增加了降低成本和增加收入的难度；承包农户不断分化，兼业化倾向明显，撂荒等粗放经营现象多发频发；专业大户和家庭农场尚处于发展早期，数量少、规模小，亟待加大培育力度。三是克服农户分散经营局限，迫切需要解决农业生产组织化程度偏低问题。当前，我国农户家庭经营，多数仍属于分散经营，存在着“小生产”与“大市场”的矛盾，面临着自然、市场和质量安全“三重风险”。四是适应专业化分工发展要求，迫切需要解决农业社会化服务不足问题。伴随农业生产向专业化分工、社会化协作转变，对农业社会化服务提出了强烈需求。目前，农村集体经济比较薄弱，普遍缺乏为农民提供“统”的服务能力；经营性服务组织发育不充分，经济实力弱，政策扶持不够；公益性服务供需衔接不紧密，服务机制尚需健全。为此，迫切需要加快构建新型农业社会化服务体系，大力培育和发展以生产性服务为重点的现代农业服务主体。从总体看，我国“一家一户”单打独斗搞生产的状况还没有从根本改变，迫切需要加快培育新型粮食农业生产经营主体，构建新型农业经营体系，从根本上解决“谁来种粮”和“如何种粮”的问题。为此，非常有必要对我国各类粮食生产经营与服务主体目前发展的情况进行全面系统的调查研究，分析各类新型经营主体各自的优势、适应范围、目前发展的制约因素、对政策的需求和发展前景，在此基础上提出培育和发展新型粮食生产经营与服务主体的对策建议。

在国家自然科学基金和清华大学中国农村发展研究院相关项目资助下，笔者在2014年1月初至2月底组织浙江大学、河南大学、江西大学和东北农业大学相关同学在全国范围内利用寒假回家期间对各种不同类型的农户、粮食合作社、粮食企业和相关服务主体进行了走访与问卷调研。在此基础上形成了本文研究成果。

二、粮食生产经营与服务主体的发展态势

（一）粮食生产经营主体发展现状

1.生产主体类型

随着粮食产业组织方式的深化调整，粮食生产经营主体已呈现多元并存、共同发展的局面。按照土地经营规模、有无流转、有无长雇工、有无注册为企业等分类标志，现有的粮食生产经营主体可分：小规模农户、中等规模农户、种粮大户、家庭农场、粮食生产合作社和公司农场6类（见表1）。

（1）小规模农户。40岁以上的农民达到97%左右，平均年龄58岁，文化水平低，初中及以下的农民达90%左右。3/4的农民一直从事粮食生产，家庭收入多数在3万元以下，农业收入与种粮收入占家庭总收入比例多数在1/4以下，种粮兼业化现象严重。87%的农民种粮时间超过20年，种粮主要靠经验，目的是解决自己吃粮。

（2）中等规模农户。40岁以上的农民达到87%左右，平均年龄54岁，文化水平低，初中及以下的农民达80%左右。85%左右的农民一直从事粮食生产，家庭收入多数集中在3万以下与5-10万之间，农业收入与种粮收入占家庭总收入比例多数在50%以内，种粮兼业化现象普遍。80%的农民种粮时间超过20年，种粮原因是解决自己吃粮与没有其他更好的选择。

（3）种粮大户。40岁以上的农民达到90%左右，平均年龄51岁，文化水平低，初中及以下农民达到86%左右。83%的农民一直从事粮食生产，家庭收入多数集中在5-10万，在当地属于中下水平，与就近务工收入相当。农业收入与种粮收入占总收入比例多数集中在75%以上，呈现一定的专业化趋势。不过土地连片程度还比较低，基础设施条件还比较差。也有不少大户开展粮蔬轮作或从事养殖业的，收入来源主要为非粮。以家庭劳动力为主，辅以季节性的雇工，还购置少量的农机，对粮食生产的社会化服务需求较大。生产的粮食主要出售给国有粮食收储企业，也有小部分由商贩上门收购或通过市场销售。

（4）家庭农场。40岁以上的农民达到83%左右，平均年龄49岁，文化水平相对较高，高中及以上农民53%。84%的农民一直从事粮食生产，其中有1/4左右的农民有进城务工、经商办厂、村干部等经历，71%的农户家庭收入在10万元以上，农业收入与种粮收入占总收入的比例集中在75%以上，专业化趋势明显。40%的农户种粮时间在20年以上，种粮的目的主要是能挣钱致富与收益比较稳定。生产基础设施比较完善，有一定的自我发展能力。主要靠家庭劳动力生产，还有季节性的雇工和少量的常年雇工。生产机械化水平比较高，对社会化服务需求主要是储运、加工等产后环节。粮食商品率比较高，主要是通过市场销售。

（5）粮食生产合作社。负责人平均年龄48岁，文化水平相对较高，在高中及以上占比52%。3/4的合作社都是在2007年之后成立的，平均注册资金为95.65万元，发起人多数是种粮大户。这些粮食生产合作社主要有两种类型：一种是土地入股、合作社统一经营、按入股土地分配盈余；另一种是土地不入股、承包农户自主经营、合作社统一提供服务。合作社负责人多为种粮大户或家庭农场主，文化水平以初高中为主，多数有外出经商办厂或者担任过村干部的经历。土地经营规模差异比较大，机械化程度普遍较高，以互助方式主要为社员提供服务，也为周边其他农户提供服务。粮食商品率比较高，通过市场销售。

（6）公司农场。负责人平均年龄43岁，呈现一定程度的年轻化，文化水平较高，高中及以上的占比91%。样本比较少，大体上可分为三种类型：第一种是由种粮大户或家庭农场注册登记为公司的；第二种是在合作社基础上组建公司的；第三种是由工商企业联合种粮农民组建公司的。种粮时间多数在5年以内。

表1 六类粮食生产经营主体类型与特征

2.生产主体优缺点总体比较

确定哪些优势主体作为培育重点，关键看是否具有较好的稳定性和发展潜力。从调查反映的情况看：

（1）家庭农场与中小规模农户和种粮大户相比，负责人经营素质较高、种粮规模较大、持续投入能力较强、机械化水平较高、种粮效益较好，是商品粮主要提供者。大多数家庭农场经营者未来种植意愿非常强烈，有不少的经营者还希望子女将来也从事粮食生产。在调查的6类经营主体中，家庭农场从事粮食生产的稳定性最好、发展的潜力最大，应当作为今后重点培育的新型粮食生产经营主体。

（2）种粮大户与中小规模农户相比，在生产经营能力、要素投入能力、农业综合效益上有一定优势；与家庭农场相比，种粮大户在资金和劳动投入上相对较少、风险较小、经营灵活性较大，尤其是在土地难以集中连片的山区和丘陵地区也具有明显的比较优势，大多数又有扩大生产的积极性，应当作为今后积极扶持发展的新型粮食生产经营主体。

（3）粮食生产合作社在土地流转、连片整理与机械化生产设备使用、先进生产技术等方面具有优势，但是多数粮食生产合作社没有实现专业化分工，所有作业机械全部配齐，雇佣劳动实现自我服务，劳动生产率与设备利用率（资本回报率）都不高。因此粮食生产合作社不应作为今后长期支持发展的新型粮食生产经营主体。

（4）中小规模农户与前三类新型粮食生产经营主体相比，老龄化的问题比较突出，多数不具备规模化生产的能力，对扩大粮食生产的积极性不高，生产的稳定性不强，发展的潜力不大，但当前中小规模农户的粮食生产面积最大，口粮问题主要靠自己解决，对国家粮食安全有一定的支撑作用，应继续给予支持和帮助。

（5）公司农场在采用先进生产经营管理方式、增加资本和技术等要素投入、扩大粮食生产经营规模、提高农业综合效益等方面表现突出，但是公司农场对雇工依赖程度过高，有的农场有大规模流转耕地从事非粮经营的倾向，应给予积极关注和有序引导。对由种粮大户、家庭农场转型为公司和农户联合组建公司，仍主要从事粮食生产经营的应作为新型经营主体给予积极培育，引导发展适度规模经营；对工商企业直接租赁农户承包地从事粮食生产经营的，应建立准入和监管制度，防止从事非粮经营活动。

（二）粮食服务主体发展现状

总体上看，近年来粮食生产的各类服务主体较快，并有向体系化、功能互补性的社会化服务体系推进的趋势，政府的公益服务、村级组织的社区服务、专业合作社的内部服务、市场化服务逐步融合成为了一个有机整体，成为稳定粮食生产、推进粮食生产现代化进程的重要支撑，各类服务主体在提供服务的种类、方式有各自相对稳定的方向和分工。

1.服务主体类型

（1）政府服务。服务体系正在逐步完善，服务组织架构基本完成，服务内容呈综合化趋势。目前乡镇的农业服务机构的主要职能是为粮食生产主体提供各类技术服务，包括：①粮油生产服务：指导粮油生产，包括植保（病虫害、预报、防治）、良种推广、农业新技术推广（示范户基本固定，有时根据需要调整，新品种试种，是适应性试验；新技术试验也是农户试验，从播种到收割整个生产期提供技术支持）、水路、机耕路等基础设施建设实施规划总结、指导村级技术指导小组。②农业经济管理：村财镇管、农业统计年报、农民负担监测、合作社管理。③特产服务：（茶叶、蔬菜、水果）专项负责茶叶、蔬菜的生产服务，方式与粮油的职能差不多。④农业机械管理：拖拉机等农机年检、交通安全、农机购机补贴。

（2）村集体社区服务。以村民委员会为依托，主要提供农田水利设施、标准化农田改造和机耕路的维护。但由于受到村集体经济收入水平的影响，其服务的质量水平和提供服务的实际内容存在较大的差异。

（3）服务性专业合作社。近年来各类粮食服务合作社发展比较快，不过不少名义上的服务性专业合作社本身也是粮食生产合作社，集生产与服务功能于一体。服务内容主要是农机服务、植保服务，其中农机服务的内容包括产前的机耕、育秧服务，产中的病虫害防治、收割、烘干服务，产后的生产技术培训、信息交流、传达政策法规信息服务等。植保服务的主要内容是提供病虫害统防统治。服务性专业合作社除为合作社成员提供农机和植保服务外，偶尔也为其他农户提供服务。服务对象包括中小规模农户和生产大户及少数粮食生产专业合作社。但是服务覆盖面较小，大部分只局限于本乡镇。

（4）市场化服务组织。从调研的情况看，目前并无专门的市场化粮食生产服务组织，大多市场化服务组织既为粮食生产服务，也为其它农业生产服务，在基本形态上可以基本分两种类型：私人经营的农资商店、和政府有密切联系的农资公司，其主要服务内容是供应农用物资（包括化肥、农药、农膜等）。无论是私人经营的农资商店还是和政府有密切联系的农资公司，其农资服务的供给均有综合化发展趋势，即这些市场化服务组织在提供农资供应的同时，均不同程度地利用其专业技术优势为粮食生产主体提供病虫害诊治和农资使用方面的技术指导。

2.存在问题

总体上看各类服务主体不足，服务供给存在较多缺口。一方面表现为不同服务主体的职能分工不明确，各自的职责界线不清晰，有利益的服务大家都争，没有利益或利益较低的服务没有人愿意提供；另一方面重点表现为技术和信息服务供给存在较多的缺口，调研中大多数受访者对粮食生产的技术知识和职业技能培训在需求，但得到的满足度不高。

（1）政府服务体系涣散，服务人员严重不足，被动服务为主。多年以来，在人民公社时期建立起来的以乡镇“七站八所”为核心的相对完善的农村综合服务体系逐步瓦解，而当前各乡镇的农业生产服务体系处于建设完善时期，大多数县市这一体系的架构已经形成，个别县市则刚刚着手建设。与这一体系建设处于初期相关，各乡镇专业技术服务人员严重缺乏是较为普遍的现象，通常一个乡镇农业技术综合服务在编在岗的工作人员仅5-8人，其面对的全乡镇的千家万户的农户的农业技术需求，能够满足本乡镇农户的上门需求已属不易，无从谈起主动服务。

（2）村集体社区服务缺乏明确的粮食生产服务职能内涵，各村集体因收入差异而提供服务的类别和方式差异较大。在目前多数村集体主要干部均外出经商办厂的情况下，一些主要干部对于粮食生产需求些什么服务自己也不清楚，其粮食生产服务以完成上级交待的任务为主，对农户的服务需求以找上门来的被动服务为主。

（3）服务性专业合作组织的服务内容与服务方式缺乏规范。服务性专业合作组织不仅是粮食生产各类服务的主体和政府服务的重要依托，但如前所述，由于服务性合作社的生产与服务职能合一化趋势，合作社内部存在的大户和私人控制的倾向，其对外服务存在不确定性，以满足自己的生产需求为前提。同时其服务内容与政府服务之间的关系不明确，由于大多数服务性专业合作组织或多或少地得到了各种类型的政府补贴，需要得到政府的支持才能正常发展，导致一些地方把本该由政府提供的服务内容无偿地强加在合作社身上。

（4）市场化服务组织数量众多构成复杂，其服务供给正在向专业化和综合化的趋势推进，但由于农资价格不稳定，农资批发承受较大风险，加之农资市场竞争越来越激烈，盈利空间有限。导致一些地方出现了以次充好、坑农、哄抬物价等事件，如何规范和管理其行为成为当务之急。

三、新型粮食生产经营与服务主体培育的政策建议

当前，粮食生产面临非常重要的转折点，如果没有科学有力的政策干预，现有生产规模和水平必将不能持续。保障粮食安全，提高粮食生产主体效益水平，保护生态环境、传承农耕文明，必须采取措施大力发展粮食生产，其关键抓手就是培育新型粮食生产经营主体。构建完善粮食生产经营体系，最终形成生产主体、服务主体相匹配，集约高效的现代粮食生产经营体系，促进粮食和重要农产品有效供给，实现粮食生产现代化。

（一）生产主体培育

1.基本思路：积极发展家庭经营型大户（家庭农场），控制超大户，有序淘汰小散户，慎重发展粮食生产合作社与公司农场。

发展家庭经营型大户（家庭农场）是应对“谁来种地、谁来务农”问题的需要，在推进规模经营的过程中，仍然要提倡精耕细作，做到追求规模效益和单位面积土地产出率并重。农户经营规模过大，必然要雇人耕种和管理，不可能像小规模农户一样精耕细作，人工成本大大增加，会影响土地产出率和粮食亩均效益的提高。对小农户予以积极支持并分类引导，一部分有条件、有潜力的促使其向种粮大户等转型发展，一部分无种粮意愿的农户鼓励其流转土地。

粮食生产合作社在土地流转、连片整理与机械化生产设备使用、先进生产技术等方面具有优势，但是多数粮食生产合作社没有实现专业化分工，所有作业机械全部配齐，雇佣劳动实现自我服务，劳动生产率与设备利用率（资本回报率）都不高。因此粮食生产合作社不应作为今后长期支持发展的新型粮食生产经营主体。公司农场在采用先进生产经营管理方式、增加资本和技术等要素投入、扩大粮食生产经营规模、提高农业综合效益等方面表现突出，但是公司农场对雇工依赖程度过高，有的农场有大规模流转耕地从事非粮经营的倾向，应给予积极关注和有序引导。对工商企业直接租赁农户承包地从事粮食生产经营的，应建立准入和监管制度，防止从事非粮经营活动。

家庭农场以家庭成员为主要劳动力，在综合考虑土地自然状况、家庭成员劳动能力、农业机械化水平、经营作物品种等因素的情况下，能够确立适度的经营规模，实现土地生产率与劳动生产率的最优配置。明确发展家庭农场这种“适度规模经营主体”，既可以有效提高农业劳动生产率和务农效益，又可以避免以降低土地产出率为代价，片面追求扩大经营规模的发展误区。

2.政策建议

（1）强化基础，推进农村土地流转。农村土地流转是实现土地适度规模经营、发展家庭农场的前提条件和必要基础。强化农村土地承包经营权保护，完善权能，健全登记制度。加强农村土地流转平台建设，为流转双方提供方便快捷的服务，促进农村土地资源的有序流动和优化配置。引导和鼓励家庭农场经营者通过实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配方式，稳定土地流转关系，扩大土地经营规模。鼓励地方财政设立土地规模经营扶持专项资金，重点对土地经营规模在适度范围内的家庭农场，对土地出租期限较长的流出农户，给予土地流转租金补贴。鼓励有条件的地方将土地确权登记、互换并地与农田基础设施建设相结合，整合商品粮基地、高标准农田、农业综合开发、土地整理、农田水利等项目资金，按照农业发展规划建设连片成方、旱涝保收的优质农田，优先流转给示范性家庭农场；进一步完善农民社保体系，解决离土农民的后顾之忧，积极有序地推进农村土地流转。

（2）加大扶持，提高家庭农场经营水平。要鼓励有条件的种养大户逐步升级为现代家庭农场；鼓励家庭农场增加技术、资本等生产要素投入，提高农业集约化水平。在财政支持上，要完善农业补贴政策，研究制定农机、良种、农资补贴向家庭农场倾斜的具体办法，同时建立财政支持的粮食保险大灾风险分散机制，扩大保险补贴覆盖的粮食品种，提高赔付标准，简化理赔手续；在税收政策上，家庭农场自产自销的农副产品视同农民自产自销待遇；在项目项扶持上，适宜家庭农场申报的农业项目要优先安排家庭农场；在用地上，要落实用地优惠政策，允许家庭农场按不超过流转面积千分之五的比例建设生产管理用房。在金融服务上，开展家庭农场信用等级评定，对信用等级高的家庭农场给予一定的授信额度，并给予利率优惠，允许家庭农场以大型农用设施、流转土地经营权等抵押贷款，简化信贷手续，支持和引导农业担保机构优先为家庭农场提供担保贷款。

（3）加强培训，提高从业者的职业素养。培育一批高素质、懂技术、善管理的种粮大户和农场主。与省内高校联合开发专门的培训方案，培训经费主要由政府资助，个人适当承担部分；培训时间安排要与农业生产时间安排相适应；鼓励大学生和其他专业技术人才投入粮食生产，鼓励“农二代”子承父业；实施差别化的培养。五年内对种粮大户、家庭农场主普遍轮训一次，培训重点是农业生产技术尤其是科学施肥、农业机械的操作和维护等方面。

（二）服务主体培育

1.基本思路：鼓励专业性粮食服务合作社发展的同时，重点培育和支持集育秧、机插、机耕、植保、机收和烘干为一体的综合性粮食服务合作社的发展。

随着工业化、城镇化的快速推进，大批农民离土离乡进城务工，农村空心化、农民老龄化现象开始凸显。由于年老体弱，许多农民已无法承受传统高强度的耕作，种田成为难题，农民对农机作业的盼望热切。通过综合性粮食服务合作社提供的耕地、育秧、插秧、植保、机收、烘干、加工等一站式多项服务，一方面减轻农民的劳动强度、降低劳动作业成本，有效缓解老龄化农民的种田难问题；另一方面与家庭农场等规模经营主体形成分工与协作关系，有利于部分生产环节服务的规模化，进而降低生产成本。

2.政策建议

（1）加强引导，促使粮食生产合作社向综合性服务合作社发展。当前大多名义上的服务性专业合作社本身也是粮食生产合作社，集生产与服务功能于一体，其对外服务存在不确定性，以满足自己的生产需求为前提。随着小农户逐渐退出粮食生产，综合性的服务合作社服务对象逐渐转变为以家庭农场等规模经营主体为主，合作社的发展逐渐转向以对外服务为主，有成本优势的部分环节实现规模化服务，循序渐进地实现粮食生产与服务功能的分化，由粮食生产合作社向综合服务合作社发展。

（2）加大支持，提高综合性粮食服务合作社的经营水平。鼓励合作社增加技术、资本等生产要素投入，提高服务水平、扩大服务规模。在财政支持上，要完善农业补贴政策，研究制定农机补贴、设施更新补贴、作业补贴向合作社倾斜的具体办法，同时通过中央财政扶持建立植保与育秧环节的风险基金；在项目扶持上，适宜综合性粮食服务合作社申报的农业项目要优先安排合作社；在小微型的农田水利、机耕路等硬件基础设施的建设与维护上，允许合作社通过政府购买服务项目的方式以委托、招标等形式参与其中，提高合作社的实力。在设施用地上，要落实用地优惠政策，允许合作社在不破坏耕作层前提下，按不超过流转面积千分之五的比例建设生产管理用房。

（3）加强培训，提高合作社负责人的职业素养。针对当前合作社经营者素质普遍不高、不能适应粮食生产社会化服务现代化要求的实际，必须加大对他们的培训力度，提高他们的生产社会化服务技能和经营管理水平。培训可采取多种方式，对合作社经营者分期分批进行，费用主要由政府承担。培训方法因地制宜，要有一套针对性强的培训教材，有一支由农业生产技术专家和经营管理专家组成的教师队伍。

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