粮食主产区新型农业经营主体发展的困境和出路

黄 闯

（南阳师范学院，河南 473061）

党的十八大报告提出：“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，以及2013年中央1号文件对构建新型农业经营体系作出了系统部署的情况下，新型农业经营主体作为构建集约化、专业化、组织化、社会化农业经营体系的关键，已经得到长足的发展，农业产业化龙头公司、农民专业合作社、种粮大户和家庭农场等不同类型新型主体大量涌现。粮食主产区①我国粮食主产区包括辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、山东、安徽、江苏、江西、河南、湖南、四川、湖北13个省区，粮食产量占全国粮食总产量的75%，提供了全国70%的商品粮和95%的增产粮。作为我国重要的商品粮生产基地，是国家粮食安全的基础，在中国粮食生产中具有重要的战略地位，为国家粮食安全作出了重大贡献。粮食主产区新型农业经营主体的生成发展对于推动我国农业发展现代化，促进农业适度规模经营、增强农业综合生产能力以及确保国家粮食安全和重要农产品有效供给有着重要的促进作用。但是目前我国粮食主产区新型农业经营主体在发展过程中仍然面临着新主体数量少、经营管理技术与水平偏低、内在质量不高等诸多“发育不良”问题，新型农业经营主体生成发展中仍然面临着一系列发展困境。

一、粮食主产区新型农业经营主体生成发展中面临的困境

（一）适度规模经营与土地资金约束的困境

1.粮食主产区农户对土地的依赖性制约新型农业经营主体的生成发展。粮食主产区一般是经济社会发展水平比较落后的地区，大多数粮食主产区人多地少，人地关系紧张，农户仍然是从事农业生产的最主要主体，农户对土地的依赖性比较高。农户对于土地的依赖性较高导致农户土地流转的意愿普遍相对较低，直接影响了新型农业经营主体生成发展所需的适度化规模经营。据有关统计发现，目前我国不同地区土地流转的比重差别很大，大都市上海、北京最高，分别达59.3%、46.3%；而浙江、重庆、江苏分别是38.9%、36.2%、34.2%，属于第二梯队；第三梯队的湖南为21.4%；第四梯队的湖北、安徽、江西、河南分别为：14.6%、14.2%、13.76%、13.39%，第五梯队的山西为5.77%。从中可以发现，土地流转的比例与地区经济发展水平密切相关，而河南、安徽、湖南、湖北、江西、山西等经济发展水平相对比较低的传统粮食主产区的土地流转比例都相对较低，农户普遍对土地流转持有一定的保留态度，因此在粮食主产区很难实现大规模土地流转以适应于新型农业经营主体生成发展所需的适度规模经营。

2.粮食主产区对土地用途的严格管制限制了配套设施用地规模。配套设施用地是新型农业经营发展的必备要素，诸如农民专业合作社和农业企业的办公设施用地、农机大户和农机合作社的机具存放用地、农民专业合作社的产品晾晒仓储加工用地等，但是粮食主产区的粮食生产关乎国家的粮食安全，政府实行对土地更加严格的用途管制政策，而且由于现有的政策实践中并没有明确的政策规定支持新型农业主体发展所需配套设施用地，部分新型农业主体没有足够的地方办公、放置农机具以及晾晒粮食，影响新型主体的整体经营规模和经营绩效。

3.粮食主产区新型农业经营主体面临着资金要素不足的制约。新型农业经营主体发展还面临着土地流转的租金成本高和缺乏政策性金融支持的困境。一方面，在国家惠农支农政策支持下，最近几年粮食主产区新型农业经营主体生产发展异常活跃，然而由于土地流转的整体比例并没有明显增加，新型农业经营主体为了流转更多的土地资源以适应于土地规模化经营，竞相采取增加土地流转价格的方式，拉高了土地流转要素的整体市场租金。根据笔者在农村实地调查发现，土地流转的价格从自发土地流转时期的零租金到现在每亩租金高达500-700元，并且大多数的农户在土地流转开始就需要提前支付土地流转租金，这直接加重了新型农业主体经营初期的成本负担。而农业生产经营本身就属于弱质产业，很难获取较高利润，在土地流转价格不断走高的趋势下，势必影响了新型农业经营主体的积极性。另一方面，新型农业经营主体缺乏国家政策性的金融支持。新型农业经营主体由于采取的是适度规模化经营，在农业生产经营过程中需要的资金缺口将会不断增大，除了土地流转费用以外，购买种子、化肥、农药、柴油等生产资料支出和春种、田间管理、秋收等雇佣农业机械和雇工的佣金支出，以及耕地整理、购置大型农机具的费用等都亟需政府的政策性金融支持。据调查，大部分种植业现代农业经营主体的贷款额度需求都在100万元左右，多者甚至达到500万元，上千万元。然而新型农业经营主体从国家金融部门获得的金融支持非常有限。调查发现，在农业专业大户和农民专业合作社等新型农业经营主体中，分别有77.6%和55.4%的样本，其农业投入资金主要靠自有资金，从银行或信用社贷款的比例分别为16.4%和26.7%。从中可以发现，当前新型农业经营主体发展所需资金仍然主要依靠个人积累，政府补贴和扶持资金以及金融支农资金在所有融资渠道中所占比例较低，不利于新型农业经营主体的健康快速发展。

（二）经营风险增大和经营能力不足的困境

1.粮食主产区的农业生产基础设施薄弱，防范自然灾害能力弱。当前我国粮食主产区的农业生产基础设施依然薄弱，农田水利基础设施投入严重不足，农业生产的自然禀赋条件差，抗干旱洪涝等自然灾害风险的能力不强。例如，产粮大省河南，其水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地为靠天田，每年旱涝灾害造成的粮食损失都在40亿斤以上；黑龙江省普遍缺乏江河大型控制性工程，有效灌溉农田面积不到全国平均水平的一半。随着自然灾害和极端气候的频繁爆发，农业基础设施脆弱对我国粮食主产区农业发展构成极大威胁。而且由于新型农业经营主体主要采取的是规模化经营方式，一旦遭遇自然灾害，其导致灾害面将会更大，比一般农户将要承受着更加严重的自然灾害风险。

2.新型农业经营主体面临着严重的市场化风险。新型农业经营主体采取的主要是适度规模经营，所生产的产品主要用于市场交易，必须按照市场需求与市场对接安排农业生产活动，新型农业经营主体的经营行为受外部市场供需影响较大。尤其是近几年，受生产资料、劳动力价格上涨和市场拉动等多重因素影响，粮食等主要农产品价格持续高位振荡运行。然而在国家宏观调控力度不断加大、物价指数持续回落以及国外农产品市场的共同影响下，农产品价格下行风险加大，农产品价格将会处于持续不断波动状态。特别是对于粮食主产区的新型农业主体，由于其所处区域经济社会发展相对落后，市场化经营意识普遍不足，将会面临着更加严重的市场化波动风险。

3.新型农业经营主体的整体经营能力不足。新型农业经营主体不仅面临着自然灾害风险、市场化风险，而且面临着经营能力不足的风险。随着粮食主产区和主销区发展差距的拉大，粮食主产区的农村社会精英不断外流，老人农业现象明显，从事农业生产经营的主体一般年龄较大、文化程度不高、农业职业技术教育明显欠缺。根据国务院发展研究中心的调查发现，家庭（或大户）农场经营者普遍处于依靠经验种植养殖阶段，从文化程度上看，初中和小学学历占90%以上，高中以上学历者不多。从经营者年龄上看，30岁以下的不足5%，50岁以上的将近一半，这就意味着大多数新型农业生产经营者的素质明显不足，农业生产的科技素养有待提高。

（三）地方政府行为错位干预的困境

1.地方政府在新型农业经营主体的选择上存在越位。新型农业经营主体的生成发展是主体理性自然选择的结果，市场化条件下，微观农业主体的经营组织形式选择与创新，说到底是农民基于效用最大考虑对其土地等要素的自主经营安排，但当下粮食主产区新型农业经营主体生成发展中却面临着地方政府的越位性政策干预的困境。一方面，地方政府对新型农业主体的选择存在独特的主体偏好，没有能够平等对待不同类型农业经营主体。由于粮食主产区一般是经济社会发展水平相对落后的区域，地方政府为了打造经济发展的增长点或者为了招商引资的需要，一般比较喜欢打造大型的农业生产龙头企业，喜欢工商资本从事农业生产。早已有学者在调查中发现，地方政府为了完成招商引资任务、打造规模经营的政绩工程，不惜投入大量奖补资金、出台多项扶持政策吸引工商企业流转土地进行规模经营。然而不同地方的经济社会发展水平存在明显差异，不同地方应该根据实际情况，选择与地方经济社会发展相适应的新型农业经营主体，但现实却是地方政府的独特偏好性取代了新型农业主体的自然生成发展过程。另一方面，地方政府依靠行政强制力推动新型农业主体的发展。正如前文指出，新型农业经营主体的发展是一个自然生成的过程，是经济社会发展到一定阶段的必然结果，政府在新型农业经营主体的作用只能是引导，而不能采取强迫命令的方式，在客观条件不允许的情况下助推新型农业经营主体飞跃式大发展。各地农业发展情况千差万别，比如东北粮食主产区人少地多，人地关系不甚紧张，发展新型农业经营主体的条件比较成熟，而对于河南粮食主产区人多地少，人地关系矛盾突出，农业转移人口市民化进程缓慢，在推动新型农业经营主体发展的步伐上应该谨慎。然而地方政府在政绩压力下，不分客观情况差异一窝蜂式助推新型农业经营主体生成发展。更有甚者，个别地方政府对新型农业经营主体从事农业生产的占有比例等定指标、下任务，变相强迫命令，存在着求大、求快的倾向异常明显，这就违背政策的本意，侵犯了农户的土地权益，农业经营主体缺乏自主选择权。

2.地方政府在新型农业经营主体生成发展中存在缺位。首先，缺乏完善的关于新型农业主体发展的配套性政策支持。在中央政策的激励引导下，地方政府在缺乏相关政策配套措施和细化标准的情况下加速推动新型农业经营主体的生成发展。新型农业主体发展所需的配套性措施是配合新型农业经营主体健康发展的必备要素，比如完善农业基础设施的配套性政策。然而当前粮食主产区农业基础设施薄弱，农田水利设施严重老化失修，农田灌溉设施不配套，农业综合生产能力下滑。在地方政府行为缺位下，农田水利等农业发展基础设施只能有新型农业主体自己提供，不过由于农业发展基础设施投资大、见效慢，新型农业经营主体的私人提供面临着严重的资金困境。即使新型农业经营主体具有经济能力提供农业发展基础设施，然而由于缺乏相关的政策激励规定和明确的产权性质归属势必影响到新型主体经营的生产积极性或因产权归属不清遗留各种社会矛盾。其次，地方政府对新型农业经营主体发展的相关政策落实执行不到位。新型农业经营主体的发展虽然得到国家中央层面的政策支持，但是各种政策支持性措施的落地需要地方政府的有效执行。然而当前关于新型农业经营主体发展的金融政策、税收政策、农业补贴政策等难以在地方层面完全得到有效落实，无法真正维护从事农业生产者的新型农业经营主体的利益。比如新型农业经营主体优先承担涉农项目的倾斜政策没有得到落实，新型农业经营主体贷款难、担保难等问题没有得到有效解决，针对新型农业经营主体所得税、营业税的优惠政策没有得到解决等。再者，地方政府缺乏对新型农业经营主体经营行为异化的监管。新型农业经营主体行为异化主要体现在某些经营主体以新型农业经营主体为名义非法套取国家财政补贴，获取私人利益或者以新型农业经营主体的名义圈占土地，进行非农非粮生产活动。有名无实的新型农业经营主体不仅影响了国家农业生产资金的有效使用和土地资源的有效配置，而且伤害了真正从事农业生产的新型农业经营主体的利益，这就需要政府进行有效的政策监管防止新型主体的行为异化，但实践中地方却缺乏对新型主体经营行为的有效监管。

二、粮食主产区新型农业经营主体健康发展的对策

为了促进粮食主产区农业发展现代化、确保国家粮食安全，维护农民的土地财产利益、促进农村经济社会发展，必须采取有效措施保障粮食主产区新型农业经营主体的健康持续发展。

（一）完善农村土地流转、加快推动农业转移人口的市民化是粮食主产区新型农业经营主体生成发展的前提和基础

由于新型农业经营主体生成发展的核心是推动农业的适度规模化经营，农业规模化经营就必须解决与大量农户分散经营之间的矛盾，持续不断推动土地流转。但是对于经济社会发展水平相对落后，以家户农业经营为主的粮食主产区新型农业经营主体的发展来说，将会面临着更多的土地生产要素约束。因而新型农业经营主体的生成发展要想解决农业适度规模化经营和农村土地家户经营之间的矛盾，就必须进一步加快推进农业转移人口的市民化，减少人地关系紧张的矛盾，进一步规范农村土地流转机制，维护分散农户和新型农业经营主体的经营权益。

1.粮食主产区新型农业经营主体的生成发展需要加快推动农业转移人口的市民化。推动农村土地流转是新型农业经营主体大量涌现实现适度规模化经营的前提条件，而粮食主产区农户对土地的依赖性约束了土地流转的规模和质量。当前需要加快推动农业转移人口市民化，减少农户对土地的依赖，缓解人地之间的紧张矛盾，为新型农业经营主体生成发展的适度规模经营创造良好条件。只有逐步实现农业转移人口的市民化，减少农业人口的数量，才能推动土地流转，解决新型农业主体发展适度规模经营与土地农户分散经营的矛盾。而推动农业转移人口市民化的关键因素是市民化意愿、市民化能力和政府政策。当前需要采取有效措施提升农民工市民化意愿，增强其市民化能力以及完善国家的政策支持。具体来说，就是要通过改革完善城乡二元户籍制度、完善农业转移人口社会保障制度，持续加强对农业转移人口免费职业培训等基本公共服务体系，增强农业转移人口在城市稳定就业的能力。

2.粮食主产区新型农业经营主体的生成发展需要规范农村土地流转、提高土地流转质量。为了减少粮食主产区新型农业主体与从事家户经营生产的农户之间因土地流转而产生的矛盾，维护农户的土地财产权益，增强新型农业主体的长期经营预期，亟需规范农村土地流转。在土地流转的过程中需要尊重农户的主体性意愿，减少地方政府的行政性干预行为，保护农户的土地财产权益。遵循土地流转的主体是农户而不是干部，机制是市场导向而不是行政干预，目的是发展现代农业而不是搞非农产业。要坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的意愿，政府主要搞好指导服务，绝不能包办代替，更不能强迫命令。在土地流转的过程中还需要不断增强农民的契约意识，建立起与新型农业主体之间的长期稳定的土地流转关系，这样才能增加新型农业主体长久经营预期，维护新型农业主体的经营权益。

（二）提升新型农业主体的经营管理能力，加强风险管理是促进粮食主产区新型农业经营主体发展的关键

1.为了减少新型农业主体生产经营的市场化风险，需要不断提升新型农业主体的整体素质，不断强化其风险意识，增强其抗风险能力。当前亟需培养一批“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民，新型职业农民作为专门从事农业生产经营的群体比一般的农户有着更强的经营能力、技术能力、管理能力和市场敏感性。但是我国新型职业农民数量有限，无法跟上新型农业经营主体的快速发展需要，这就需要政府进一步加大对新型农业经营主体的职业化技术培训，不断培养现代农业发展需要的农业科技人才、管理人才、物流人才、市场营销人才。在培训的过程中可以通过农业院校、农业技术推广下基层的方式，也可以让愿意从事农业生产的群体进入国家高等农业院校接受免费教育。但是无论哪种方式，对新型农业主体的培养一定要注意以农业经营主体为本位，以农业生产实际需求为导向，贴近新型主体需要和农业生产经营实际，不断增强培训的针对性和实效性，进而提高新型农业主体抗市场化经营风险的能力。当然地方政府也可以创造有利条件，吸引愿意从事农业生产经营的新生代农民工，尤其是大学生农民工返乡创业投身于农业经营，利用其在城市获取的经营管理经验服务于农业生产经营管理，不断提高新型农业经营者的整体素质。

2.为了减少新型农业经营主体的自然灾害风险，必须强化国家的政策支持，加大农田水利基础设施投入，大力发展农业政策性保险。粮食主产区的农业生产担负国家粮食安全的重要责任，完善国家粮食主产区农业生产利益补偿机制是提高新型农业主体从事农业生产积极性的重要条件。当前国家要不断完善整合支农惠农富农强农政策，加大对粮食主产区从事农业生产的新型农业经营主体的财政补贴力度。需要不断加大国家对农业基础性设施的投入，改变农业生产的自然禀赋条件，需要不断完善国家的政策性农业保险，提高政策性农业保险的覆盖率，通过国家的政策性保险减少新型农业主体在农业生产中的自然灾害风险。

（三）地方政府行为的合理定位是粮食主产区新型农业经营主体生成发展的重要保障

1.地方政府要完善落实新型农业经营主体生成发展的相关政策。一方面，要进一步完善支持粮食主产区新型农业经营主体发展的政策。由于粮食主产区的特殊地位，需要国家在进一步加大支农惠农强农政策的过程中向粮食主产区倾斜，加大对粮食主产区新型农业经营主体发展的政策扶持力度。另一方面，贯彻落实现有的关于新型农业经营主体发展的政策。由于农业生产本身的弱质性，必须有国家的政策性支持才能保障新型主体农业生产的健康发展，然而当前农业生产领域中的支农惠农强农政策的落实不到位影响了新型农业主体从事农业生产的积极性。因此当前地方政府需要进一步完善落实新型农业经营主体的相关政策，特别是完善新型主体金融支持、税收减免、财政补贴和人才培训引进等政策多维度全方面支持粮食主产区新型农业主体发展。

2.地方政府需要平等对待各种类型的新型农业经营主体。地方政府在新型农业主体生成发展过程中，不应该有独特的组织偏好（比如偏好工商企业经营或者在新政策的话语体系下偏好家庭农场），应该充分尊重保障不同主体在农业生产经营过程中的自主性选择，平等对待所有类型的新型农业经营主体，让各种不同类型的新型农业主体在市场竞争环境下实现多元化发展。特别是由于不同区域自然资源条件、经济社会发展水平和农业发展基础各不相同，各个区域中的现代农业经营与建设主体的结构和模式也有很大差异，地方政府应该针对各区域主体运作环境的不同特点，实施差异化的引导和扶持政策。

3.地方政府需要加强对新型农业经营主体行为的监管。为了防止新型农业经营主体的行为异化，需要进一步明确界定新型农业主体的准入资格，加强对新型农业经营主体经营行为的监管。一方面，制定新型农业经营主体的准入标准。无论是家庭农场、农业合作社、种粮大户还是其它类型的农业主体都要有着明确的范围界定，谨防各种空壳化新型农业主体的存在。另一方面，加强政府的政策监管。对于新型主体在农业生产经营过程中的违规行为进行严格监管，特别是要严厉打击以新型主体的名义侵犯农户土地权益以及改变土地用途进行非农非粮生产的经营行为；地方政府在粮食主产区要执行更加严格的土地用途管制政策，严格管控非农非粮生产行为，确保国家粮食安全战略实现。

三、结语

粮食主产区新型农业经营主体的生成发展对于加快推动我国农业发展现代化，促进农业适度规模经营，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，有着重要的促进作用。但是由于粮食主产区经济社会发展相对比较落后，农业转移人口市民化程度较低，从事农业生产的人员大量存在、人地关系紧张等因素的影响，新型农业经营主体的生成发展将是一个长期的过程。新型农业经营主体的生成发展需要纳入到城乡一体化的进程中进行，需要进一步推动农业转移人口市民化，减少土地要素对适度规模经营的约束；需要进一步提升新型农业经营者自身经营管理能力，增强其抵御自然灾害风险和市场化风险的能力；需要地方政府合理定位其在新型农业经营主体发展的责任，平等对待所有的经营主体，尊重新型主体的主体性选择，决不能违背农民意愿，背离市场规律，超越发展阶段强行推进新型农业经营主体发展。

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