农村公共服务非均等化与财政减贫的政策选择

孙玉霞刘燕红

（1.北京信息科技大学，北京 100192；2.财政部财政科学研究所，北京 100192）

贫困（Poverty）与污染（Pollution）、人口（Population）被并列为困扰全球的“3P”难题。反贫困是一项重要的公共物品，减除贫困与追求公平是各国政府的重要职责。近年来中国政府向农业倾斜、向公共事业倾斜、向低收入群体倾斜的思路愈加清晰。2006年全国范围内实现了农业税免征。2007年起，国家全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，惠及农村1.5亿中小学生家庭。现阶段如何更恰当地运用财政政策和手段，提高农民的增收能力，减除农村贫困，更好地体现政府追求的两大目标——公平与效率，实现城乡协调发展和社会共同富裕，是值得予以探讨的重要问题。

一、非均等化的公共服务是造成城乡收入差距的重要原因

改革开放以来，随着我国经济的迅速发展，农民收入逐年增长，贫困人口呈下降之势，政府减贫取得了显著进展。尽管如此，贫困问题至今依然是巨大的威胁和困扰，据有关资料，如果按照人均1天1美元的联合国最低标准，我国贫困人口总数将不少于2亿，贫困人口居世界第二位，仅次于印度。尤其值得予以关注的是，近年来城乡居民在收入水平、消费状况、生活质量等各方面存在相当大的差距。2011年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为3.13∶1，2010年该收入比为3.23∶1。而世界上大多数国家这一比率不超过1.5∶1。若把基本公共服务，包括义务教育、公共医疗、最低生活费保障等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5∶1到6∶1之间。有关研究显示，公共服务在城乡收入差距中的影响为30%-40%左右。进一步的统计结果表明，在城镇居民所获得的各种隐性补贴中，比重最大的是社会保障收入，占隐性补贴总量的40%左右。农村公共产品供给不足成为农民增收缓慢、城乡差距拉大、二元结构更趋突出的重要原因。

公共服务是政府的天职。发达国家政府提供的基本公共服务主要包括：公共教育服务、公共医疗卫生服务和社会保障服务。目前高收入国家社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上。提供均等化的公共服务是对现代国家政府的基本要求。均等化强调政府须保证服务提供的公平性或服务价格的“可承受性”，以及居民享有公共服务的平等性。对于边际产出率相对较低的农业而言，政府提供公共服务，发展农村公共事业就显得尤其重要。若能实现城乡基本公共服务的均等化，就能够在很大程度上缓解和缩小城乡居民收入差距。让公共财政的阳光普照农村地区，特别是惠及农村贫困人口，让城乡居民共同分享改革发展的成果，是构建和谐社会的题中应有之义。

二、我国农村公共服务提供非均等化的现状与问题

农村公共服务是指和提供农村公共产品相联系的概念，是由提供农村公共产品所引发的一系列公共服务活动和服务行为。农村公共服务包含不同层面的内容，首先是基本需求层次的，涉及生产、生活、健康和教育等方面，包括农村基础设施、农村公共卫生、农村义务教育等基本的生产和生活需求。其次是发展层次的，包括文化娱乐、公共安全、环境保护、生态平衡等方面。根据国家发改委课题组对国家级贫困县的基层调研显示，贫困农民对享有基本公共服务的渴望十分迫切。调研表明，农村贫困地区现有的公共服务连最基本的需求都远远不能满足，上学难、看病难、保障水平低仍是基层群众最迫切要求解决的问题。

（一）城乡公共服务存在显著的非均等化

我国公共服务的提供是不均衡的，城乡差异大。长期以来实行城乡分割的“二元体制”，导致在城乡不同的地区，公共品的供给机制和能力存在较大的差别，不同地区居民对公共品的享用程度存在巨大差距。政府提供的公共服务集中于城市，广大农村得到的很少。农村公共服务体系建设投入不足，形成大量历史欠账。

（二）农村公共品供给严重不足

农村公共品缺失，农民对公共品的需求远远大于其供给，这在西部地区农村表现尤为显著。农村公共品的供给匮乏主要体现在以下方面：

1.农村基础设施。水、电、气、路等属于与居民生活直接相关的基本公共品，而大多数农村难以获得政府直接提供的基本公共品。我国农村基础设施建设与城镇的差距还较大。城镇光缆通达率、客车通达率和自来水普及率达到100%，而农村分别只有75%、83%和75%。城市邮路总长度是农村投递路线1.1倍。城镇平均每百户家庭固定电话拥有量是农村的1.3倍，城镇平均每百户家庭移动电话拥有量是农村的1.6倍，城镇平均每百户家庭家用计算机拥有量是农村的9.4倍。

2.农村义务教育。城乡教育服务差距大。从生均校舍建筑面积来看，农村学校稍大于城镇，但是在其他方面农村学校都落后于城镇。城镇学校校舍中危房面积比例城镇是6.6%，农村则为7.5%。城镇学校体育场馆面积达标校数达10371所，而农村只有1206所。城镇学校理科实验仪器达标校数达11009所，而农村只有1223所。城镇学校建立校园网校数达9852所，而农村只有960所。农民受教育机会的不平等造成了就业机会的不平等，而就业的不平等又造成了收入的不平等。解决农村家庭贫困儿童的义务教育经费问题还有很长的路要走。

3.农村公共卫生服务。我国近80%的公共卫生资源集中在城镇。从医疗设施和服务能力看，农村卫生院所基础设施差，设备简陋，卫生技术人员素质较差。城镇每千人口医疗机构床位数是农村的6倍。城镇床位数占社会医疗床位数比例为77%，而农村只占23%。城镇每万人口拥有卫生技术人员数是农村的6.2倍，大部分乡村医疗机构的医生未取得执业医师资格。中西部地区很多地方由于经费不足，公共卫生服务尤其差。尽管近几年国家对公共卫生事业的支出连年提高，但在整个财政支出中的比例却不高，且其中用于农村的更是少之又少，不成比例。我国卫生支出占财政支出的比例只有1.6%-1.7%。在这部分财政支出中，医疗费用的70%用在城市，30%用在农村，而我国57.01%的人口在农村。

4.农村社会保障。长期以来我国社会保障体系的覆盖面偏窄，针对农村居民的社会保障几近于无。社会保障呈现典型的城乡二元结构特征。尽管近年来农村社会保障已经起步，但覆盖面依然不大，只有2%；社会保障实施标准偏低，以养老保险为例，最低的可选社保档次为2元/月，缴费15年后可以领取9.9元/月的社保金。

（三）事权与财权分割，基层政府公共服务能力弱

自1994年分税制改革以来，县乡级财政尤其是中西部地区出现了财权和事权不对称的问题。一方面是财力层层向上集中，另一方面却是职能和责任不断下放，使得事权与财权严重失衡。处于行政链条末端的县乡政府陷入财政困境。一些国家扶贫工作重点县，地方财政尤其困难，例如西部的甘肃会宁县、贵州黎平县，财政自给率分别不足3%和17%。即使中央和省级政府承担了主要费用，基层财政为配套上级政府安排的项目和政策，仍然不堪压力。据有关资料，目前作为贫困县的江西兴国县义务教育负债7650万元，黎平县6000多万元，会宁县5600多万元。相对于财政能力，目前基层政府在提供服务方面承担了很多刚性责任，但在改善服务方面却缺乏必要的自主权和能力。

（四）农村公共品供给决策机制不完善

虽然近年来，农村公共品供给决策朝着民主化、科学化的方向迈出了较大步伐。但传统的“自上而下”的决策机制仍然在起作用，导致公共品供给缺乏效率，或者不为农民认同。一方面，农民迫切需要的公共品，如大型水利灌溉设施、教育、医疗保障等，供给严重不足；另一方面，周期短、见效快的公共项目受到一些地方政府的青睐，出现供给过剩。农村公共产品自上而下的供给模式忽视了广大农民对公共物品的实际需求，导致部分公共产品供给的过剩和不足并存、质量和效益低下，不利于充分发挥公共资源的效用。

（五）支农资金使用效益低下，管理监督乏力

处于转轨时期的我国农村公共服务，由于信息的不对称，行政体制改革滞后和法制建设的不完善，缺乏有效管理和监督。农村公共服务资金的筹措、使用管理混乱，经常被挪作他用，公共服务供给环节过多，公共资金被层层“过滤”，农民实际享受到的微乎其微。农村公共服务缺乏强有力的监督，效率低下，公共服务和产品供给增长无序，供给成本高昂。

三、促进农村公共服务均等化的财政减贫政策

随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点将逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。加大各级财政对农村反贫困的政策支持力度，大力提升财政减贫能力，各级政府须担当义不容辞的责任。我国须改进和完善公共服务体系建设，努力扩大基本公共服务的普惠性，确保农村居民与城镇居民享有基本公共服务的平等权，促进农村社会经济的协调发展。

（一）合理划分职责，明确各级政府的供给范围

明确各级次政府间的责任划分。属于全国性的农村公共物品由中央政府承担，属于地方性的农村公共物品由地方政府承担，而区域间的公共项目、公共工程应划归地方政府主要承担而由中央政府参与、协调。比如农业基础设施建设和社会福利等属于中央财政和省财政的事权范围，再如农村基础教育属于中央和各级地方政府共同承担的职责，而诸如地方行政管理、社会治安等应属县乡基层政府的职责（事权）范围。

（二）财政支农支出结构亟待优化

推进农村公共服务均等化的重中之重是确保农村公共物品的有效供给，将当前农民有迫切需求的医疗、养老、义务教育和基础设施等纳入全国统一的公共物品供给体系，以逐步缩小城乡差别，实现城乡社会经济的一体化发展。

1.农村基础教育。基础教育投资的扶贫效果非常显著，诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件。他将贫困定义为：能力不足而不是收入低下。能力和素质低下，受教育机会不均等使贫困家庭的孩子一开始就输在起跑线上，因此财政大力投入基础教育对于减贫必将产生明显的收效。作为纯粹的公共物品，农村基础教育的支出应该由更高级次直至中央财政直接承担，保证农村基础教育支出的稳步快速增长。提高对农村义务教育阶段学生的教育经费补助和生活补助标准。支持农村校舍建设、改造和维修，对农村义务教育教师实施住房“安居工程”建设或增加住房货币补贴。

2.公共医疗卫生。对于农村贫困人口就医难、因病致贫等问题，中央财政须致力于农村卫生服务机构的建设和人员培训等事务，弥补贫困地区地方政府财力不足而形成的城乡卫生资源严重不平衡状况。农村医疗机构建设和医疗基础设施建设。首先由各级政府共同提供资金予以保障，所需资金份额应由中央与省级政府拿大头，真正建立起标准化的县、乡、村三级医疗卫生机构，为农民提供适宜的医疗服务机构；增加新型农村合作医疗政府统筹投入，提高保障水平；提高“新农合”参保和报销的便捷性。推进医疗体制改革，降低农民就医成本。

3.农村社会保障。加大农村低保投入，建立农村最低生活保障制度。规范政府的责任和义务，确定农村居民最低生活保障的组织机构、申请审核程序以及资金筹措、管理等，规范农村低保制度的组织实施。以省、市、县三级财政比例分担机制解决资金筹措，同时借助社会力量走多元化筹资之路。受制于现阶段政府财力和我国农村人口基数大的国情，农村社会养老应坚持“广覆盖、低标准”，建立以家庭养老为主的多层次的保障体系，逐步解决农村居民的养老问题。

4.农村基础设施。道路交通及灌溉等农村基础设施对农业生产和农村生活起重要作用，其中道路交通的扶贫效果明显，而灌溉等设施对于农业产出则具有较高的回报率。调整我国财政支持农业发展政策，将农田基本建设、农村电网、道路和水利等基础设施建设作为财政支农支出优化的重点方向，改进农村基础设施的落后状况，从根本上为农民增收创造物质条件，为减少农村贫困人口做出财政应有的贡献。此外，财政对农业科研推广的投资会使农业生产大大改善，对农村贫困的缓解也将产生显著的效果，应大力增加对农业科研和推广的投入。

（三）改革完善转移支付制度

改革完善转移支付制度，促进城乡公共服务供给的均等化。在现行体制下，改善基层政府公共服务的能力，亟需强化财政对农村的转移支付。针对贫困地区县乡财政困难的实际情况，财政转移支付的重中之重是欠发达地区的县乡级政府。对特别困难的农村地区，建议采取中央财政主导的统一供给模式。增加专项资金投入，集中补助其中的“短板”和薄弱环节，并减免贫困地区配套资金。构建多层次的转移支付体系。不仅要完善中央政府对地方政府的转移支付制度，还要尽快完善省以下政府的转移支付制度，保证贫困地区取得最低人均财政收入和获得最低公共服务。建立科学的转移支付测算体系。以公共服务最低标准核算不同地区所需的财力，由上级财政转移支付补齐差额，确保贫困地区获得最低标准的农村公共服务。

（四）改进农村公共物品的供给决策

决策程序直接决定着农村公共物品供给效率的高低。推进基层民主制度建设，建立农村公共物品的需求偏好表达机制，实现公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，确保能够提供农民最急需的公共物品和服务。通过给予农民充分参与公共服务决策的民主权利，提高财政资源使用效率，促进基本公共服务均等化目标的实现。

（五）完善资金使用的管理监督

实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。加强群众监督，实现公共物品供给透明化和有效约束力。为避免政府在农村公共服务产品供给中的“寻租”现象，保证农村公共服务产品供给的科学性、公正性、合理性，政府有责任保证农民拥有问责权。各级财政应对支农资金，发挥内部审计、会计的职能作用，实行重点抽查、财务自查与财政、审计检查相结合，在项目建设中实行督查制度和资金使用制度，积极引入社会监督机制，及时查处各项违规、违纪行为，将农村公共资源的分配使用置于有效监督之下。建立农业专项资金绩效评价指标体系和考核。

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