后土地财政时代提高我国城镇化建设可持续性对策研究

杨 林 刘春仙

（中国海洋大学，山东 266100）

一、问题的提出

土地财政作为地方政府的“第二财政”在改进城市面貌、推进城镇化的同时，亦带来了诸多短期、扭曲的行为。在土地财政模式渐入末路的背景下，土地出让金下滑态势不可逆转，为保障城镇化建设巨额的资金需求及提高城镇化建设的可持续性，土地财政模式亟须改革已成共识。

目前针对土地财政的相关研究较多，但基于城镇化背景下的土地财政问题研究的相对较少。已有成果可以概括为两方面：一是对于土地财政成因的研究。陈国富等（2009）指出二元制城乡土地制度及土地征收程序在实际操作过程中虚置等问题是当前地方政府土地财政困局存在的主要原因。荀守奎（2011）认为城镇化进程的快速推进及城镇化土地利用率低下，导致土地的过度需求，为土地财政创造了条件。秦勇（2012）认为财税金融体制及土地管理制度的不完善是地方政府得以过度依赖土地财政问题的主要原因。二是关于转变土地财政收入模式的对策分析。贺雪峰（2012）认为凭借中国特殊的土地制度安排，土地财政在城镇化建设发挥了重大作用，但必须警惕土地利益集团的形成。邵茜（2012）强调应通过土地财产税改革，使地方政府能够从土地用途转换和土地交易中获得更大的税收。王玉波（2013）认为土地财政收入模式转型的过程，也是地方政府角色转变和地方公共财政体系重构的过程。综上所述，对土地财政的研究多数是基于土地财政出现的原因进行的，政策建议较集中于土地制度及地方政府职能转变角度，对城镇化与土地财政相关性的时空分析较少，对于如何为城镇化建设提供长效的资金支持及以提高城镇化建设可持续性为目的的土地财政治理路径研究不足。本文在城镇化与土地财政相关性的时间与空间分析基础上，认为应通过实行土地出让混合体制、创新农村土地管理制度、涵养税本及规范地方政府的财税金融体制等措施推进现有土地财政的及时转型，以提高城镇化建设可持续性。

二、我国城镇化建设与土地财政相关性的时空分析

（一）短期内城镇化与土地财政相互推动

1.城镇化的发展推动土地财政收入的增加

在我国城镇化快速推进的前提下，人们对土地需求日益上升，土地资源的刚性约束使得土地供求失衡严重，导致土地价格高涨，由此地方政府的土地财政收入增长迅速。从全国近十年城镇化率及土地出让情况（如图1所示）来看，2003年至2012年，我国城镇化率上升了12个百分点，由40.53%提高到52.57%，城镇化的快速发展使得地方土地出让面积呈现大幅度较快增长，与2003年相比，2012年土地出让面积增长13.6万公顷，增长率高达72.81%，十年间，地方土地出让收入累计达到14.7万亿元。其中，2011年土地出让面积高达33.39万公顷，土地出让收入达到峰值31140.4亿元。

图1 2003年—2012年全国城镇化率及土地出让情况

受2008年前区域土地出让收入数据可得性限制，东部、中部、西部地区①东、中、西部地区划分：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。区域城镇化率与土地出让收入情况依据2008年至2012年数据进行分析（如图2所示）。由图2可以看出，土地出让收入与城镇化水平存在明显的正相关性。2012年，东部、中部、西部地区区域城镇化水平稳步提升，分别为64.19%、49.11%、44.33%，与2008年相比，分别提高4.63、4.98、5.76个百分点；各区域城镇化水平的提高使得土地出让收入增长迅速，2012年，东部、中部、西部地区土地出让收入分别为17215亿元、6356亿元、5520亿元，与2008年相比，分别增长10114.1亿元、4554亿元、3861.8亿元。

图2 2008年—2012年区域城镇化率及土地出让情况

此外，在土地出让与开发过程中，与土地相关的直接税收收入（如土地增值税、耕地占用税等）及间接税收收入（如房地产业的所得税、营业税等）的增加，进一步推动土地财政收入的增长。

2.土地财政为城镇化发展提供资金支持

我国财政体制的不完善导致地方政府的事权与财权不对称，地方政府的预算内收入不能满足城镇化发展的需要，土地财政收入为教育、农田水利设施建设、保障性住房、城市基础设施建设及旧城改造等提供了资金支持。近年来，中央政府不断做出对地方土地收入支出的规定，如各地应在当年实际缴入地方国库的土地出让收入扣除相关成本性补偿的余额中，分别按照不低于15%、10%的比例计提农业土地开发及保障性安居工程建设，按照10%的比例分别计提教育资金和农田水利建设资金。

2012年，全国土地出让支出共计28421.85亿元，用于保障性安居工程、农业农村支出、城市建设支出等非成本补偿性的土地出让支出共计5796.95亿元，占比高达20.4%（如图3所示）。其中，用于保障性安居工程、农业农村、城市建设的土地出让支出分别为593.01亿元、1999.79亿元、3204.15亿元，占实际使用土地出让收益的比重分别为10.2%、34.5%、55.3%。在农业农村支出中，农村基础设施建设支出488.08亿元，教育支出269.95亿元，农业土地开发和基本农田建设与保护支出1017.17亿元，农田水利建设支出224.59亿元，有力地改善了农村生产生活条件。可见，土地财政收入是城镇化建设各项目标实现的重要资金保障。

图3 2012年我国土地出让收入支出情况

（二）长期内土地财政制约城镇化发展的可持续性

1.受土地资源的刚性约束，土地财政收入模式具有不可持续性

土地数量的有限性及18亿亩耕地红色警戒线约束下的土地资源限量供应，加剧了土地资源的刚性约束，使得地方政府不能靠无限量的土地出让来取得地方本级公共财政收入。土地财政规模的扩大，将对农业发展基础的耕地面积造成侵蚀，影响到粮食等农产品的供给。2011年我国耕地面积保持量为18.24亿亩，已非常接近国家为确保粮食等农产品的供给而设定的18亿亩耕地红色警戒线。

2.土地财政导致土地资源代际分配的不公平

土地资源的代际公平是指在土地的使用方面，各代人的土地资源基础是相同的，土地资源的代际公平与城镇化的可持续发展有着密不可分的联系。目前我国土地出让机制的不完善，导致土地资源代际分配不公平，直接影响了城镇化建设的持续性，主要体现为地方政府的代际不公平和社会公众的代际不公平。一方面，地方政府拥有土地所有权与管理权，本级政府为了短期的利益过度的出让、开发土地，形成本级政府的公共财政，使得下级政府财政收入来源减少，支持城镇化建设的资金不足，导致各级政府之间的代际不公平。另一方面，由于土地资源的刚性约束，地方政府在本届任期内过度出让土地的短期行为直接影响了政府以后的公共财政收入，使得下级政府用于城镇化建设的财政支出减少，降低了后代人享受公共财政服务的水平，引发未来社会公众在获得社会公共服务方面与当代社会公众之间的不公平。由于政府性债务未来偿债安排的不完善，以土地财政为主要偿债来源的政府负有偿还责任债务进一步加剧了土地资源代际分配的不公平。

政府负有偿还责任的债务主要以财政性资金进行偿还，而土地出让收入是当前地方政府负有偿还责任债务的重要偿债来源。2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务余额共103331.72亿元，但由全国地方政府负有偿还责任的债务余额未来偿债情况（如图4所示）来看，2013年7月至12月、2014年、2018年以后地方政府负有偿还责任的债务安排分别为23801.69亿元、22464.46亿元、19451.97亿元，占比分别高达23.03%、21.74%、18.82%，可见偿债负担不仅集中在当级地方政府，也给下级地方政府造成巨大的财政压力。由区域地方政府负有偿还责任的债务余额未来偿债情况（如图5所示）看，东部地区主要集中在2014年、2018年以后，分别为12273.81亿元、10417.85亿元，占比分别为23.95%、20.33%，对下级地方政府偿债压力较大；中部、西部地区主要集中在2013年7月至12月、2014年，合计占比分别为44.25%、49.35%，但2018年以后偿债额也均在16%以上，分别高达4601.64亿元、4826.27亿元。

图4 2013年6月全国地方政府负有偿还责任的债务余额未来偿债情况

图5 2013年6月区域地方政府负有偿还责任的债务余额未来偿债情况

3.土地财政推动房地产价格的上升，降低城镇化的质量

城镇化质量，区别于城镇化数量，是通过对城镇化各组成要素的发展质量、协调程度和推进效率的衡量来反映城镇化优劣程度的一个综合概念。其中，城镇居民人均GDP及人均可支配收入水平是影响城镇化质量的主要指标，两者之间呈现明显的正相关关系。在市场经济条件下，居民对房屋的需求能力是由收入水平决定的，居民需求决定房价的高低。但土地财政模式的存在导致地价和房价的不断提高，超出了社会的平均收入水平，使得CPI增长速度过快，进而降低居民可支配收入，降低城镇化的质量。

房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比，是反映城镇化水平的重要指标之一。由2002年至2011年全国房价收入比与平均土地出让价格（如图6所示）可以看出，我国土地出让价格呈现波动上升态势，且上升幅度明显，增长率高达187.14%，受土地出让价格的影响，全国房价收入比呈现平均土地出让价格较为一致的波动态势，且均高于国际惯例中通行的3—6倍合理区间。由2011年区域平均房价收入比及土地出让收入情况（如图7所示）可以看出，东、中、西部地区平均房价收入比与各地区的土地出让收入存在明显的正相关性，东部地区的房价收入比更是高达9.59。可见，当前我国土地出让规模已经超出合理范围，土地财政模式的存在导致了地价和房价的不断提高，降低了城镇化发展的质量。

4.土地财政增加了地方财政的投融资风险

以土地收益权为质押，依托各类政府土地融资平台及金融机构进行大规模融资，已经成为我国各地筹集城镇化建设资金、推进城镇化建设的重要手段。但部分地方政府对土地财政融资的过度依赖加剧了其财政和金融风险，尤其是受房地产调控的影响，2011年、2012年土地出让收入占地方公共财政预算收入的比重出现大幅度下滑，分别下降10.97、16.44个百分点（如图8所示）。

图6 2002年—2011年全国房价收入比与平均土地出让价格情况

图7 2011年区域平均房价收入比及土地出让收入情况

图8 2008年—2012年地方土地出让收入与地方公共财政预算收入情况

部分地区政府土地出让收入明显减少致使偿债风险凸显，截至2012年底，全国4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的一半以上，以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息额与当年可支配土地出让收入相比高1/4。由2012年区域地方政府以土地出让收入为偿债来源的债务余额情况（如图9所示）来看，东部、中部、西部地区地方政府以土地出让收入为偿债来源的债务余额分别为20083.02亿元、7899.83亿元、9527.78亿元，占各区域地方政府负有偿还责任债务总额的比例分别高达43.34%、34.52%、37.52%。另外，受当前我国监督管理机制不完善等因素影响，在土地出让过程中寻租腐败行为及社会问题多发，这会进一步加剧地方政府的财政金融风险。

图9 2012年区域地方政府以土地出让收入为偿债来源的债务余额情况

总体来看，在现行制度框架下，土地财政仍是我国城镇化进程中地方政府财政收入的主要来源之一，是城镇化建设重要的资金来源。但从长远发展来看，土地财政对城镇化建设存在一系列负面影响。而且随着我国城镇化进程的加快，这些负面影响日渐显现出来，并严重阻碍城镇化建设。因此，必须积极推进土地财政模式的转型，降低地方政府对土地财政的依赖度，培育城镇自身发展的能力，为城镇化建设提供长效的资金支持，提高城镇化建设的可持续性。

三、转变土地财政模式，提高城镇化建设可持续性的对策

（一）土地出让实行混合体制，为城镇化建设提供持续的资金来源

当前我国实行的是土地出让批租制，在土地出让批租制的条件下，无论是国家对土地使用权的让渡还是土地经营者交付土地使用权出让金都是一次性的。土地出让批租制虽然可以使得政府在短期内筹集大量的资金，但从长远来看，不利于地方社会利益的最大化，反而会刺激当期地方政府通过对土地市场及价格的操控去获得更多利益的短期行为。土地出让混合体制是一种批租与年租并存的土地有偿使用方式。实行混合体制的土地出让方式后，不仅可以降低土地的初始出让价格，抑制当期地方政府短期内过度出让土地的行为，年租的交付还可以缓解各级政府的资金需求压力，为城镇化建设提供长效的资金支持。应通过立法确保混合体制的法律地位、明确混合体制下的产权界定、把握好推行土地出让混合体制的适用范围及未来的土地租价等各方面的内容，改良现行的土地出让批租制，实行混合体制。

（二）土地确权，创新城镇化进程中农村土地管理制度

土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定。推进新型城镇化进程，不可避免地要征用农村土地，但这使得地方政府卖地生财现象在农村土地征用的过程中非常严重。城镇化进程带来的大量土地需求是当前土地流转改革的深层次原因之一，而土地确权是加快农村土地征收改革、建设城乡统一的土地市场、完善土地流转制度的前提及解决农村土地财政问题的关键。进一步落实农村土地确权，创新农村土地管理制度，应加强农村土地流转市场建设，不断建立农村土地经营的矛盾调节机制，合理确定土地补偿标准，健全政策及法律保障机制，完善农村土地补偿收益的分配机制，鼓励农民以土地为资本参与到土地市场化中，通过规模化、集约化经营，以推动农村城镇化进程。通过将土地要素纳入统一的城乡建设用地市场，实现要素的平等交换，规范农村土地产权范围，逐步建立农村产权交易市场，创造条件让更多群众拥有财产性收入，为城镇化建设提供长效的资金支持，提高城镇化建设的可持续性。

（三）涵养税本，夯实城镇化建设的经济基础

涵养税本，即涵养税收形成的经济基础，这是不断开创税源、增加税收及地方财政收入的根本之路。我国部分城市经济发展主要以投资为主，通过依靠土地吸引资金，是地方政府进行土地出让的动力，转变现有的城市经济发展模式，夯实城镇化建设的经济基础，是解决地方政府过度依赖土地财政问题的关键。改变地方政府过度依赖土地财政收入状况，涵养税本，涉及到整个经济结构的调整，不应一味地强调和追求发展速度、工业化进程和城市化进程，而应更加着重推进经济发展模式的创新及优化升级。一方面，农业是国民经济的基础产业，涵养农业税本，要加快发展现代农业、生态友好型农业，保持主要农产品的有效供给，提高农业的综合生产能力。另一方面，要加快实施创新驱动战略，因地制宜发展战略性新兴产业，促进传统产业改造升级，促进服务业与制造业融合发展，推动产业转型升级。通过不断提升经济发展的质量和效益，涵养新税本，开创新税源，提高地方政府财政收入的持续性，夯实城镇化建设的经济基础。

（四）规范地方财政管理体制，降低地方财政投融资风险

破解土地财政问题，推进城镇化进程，须进一步加大财税管理体制改革力度。由于土地出让成本的增加及中央对土地出让收益支出方向的调整，地方政府可支配的土地财政收入相对减少，地方政府在城镇化化建设中的财权弱化。因此，要完善分税制，尤其完善省级以下财政体制，通过推进物业税改革、将部分税收立法权和管理权让渡给地方及加大转移支付力度等方式推进各级政府在事权、财权的界定及分配方面的合理化。同时，要加强对地方政府土地投融资平台和银行金融机构的融资、信贷管理及相关债务的清理核实工作，加快建立融资平台公司债务管理信息系统及地方政府债务规模管理和风险预警机制，以降低土地财政导致的投融资风险，实现对地方土地财政投融资机构债务的全口径管理和动态监控，为城镇化建设创造良好的筹融资环境。

〔1〕陈国富.财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角[J].南开学报，2009（1）：69-78.

〔2〕荀守奎.城镇化进程中土地被过度占用的根源及对策研究[J].当代世界与社会主义，2011（2）：145-148.

〔3〕秦勇.土地财政问题研究综述[J].商业时代，2012（1）：95-96.

〔4〕贺雪峰.城镇化进程中的土地财政问题思考[J].人民论坛，2012（29）：18-19.

〔5〕邵茜.地方政府土地财政行为研究[J].财会研究，2012（10）：114-115.

〔6〕王玉波.后土地财政时代地方政府角色转变与公共财政体系重构[J].财政金融，2013（2）：46-53.