资本效率对我国财政政策选择影响分析

孙永君

（东北财经大学，大连 116025）

一、引言

财政投资是以国家为主体，将从国民收入中取得的资金用于国民经济的一种集中性、政策性投资，是财政支出的重要组成部分。财政投资在我国的经济增长中起到了重要作用，特别是在应对外来经济冲击的时候，财政投资在拉动经济增长方面的作用更是无可替代。为应对亚洲金融危机，1998年，增发1000亿元长期国债用于基础设施建设专项投资，向国有独资商业银行发行了2700亿元特别国债用于提高国有独资银行资本金。1999年，在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上增加发行600亿元长期国债，新增国债资金主要用于在建的基础设施、重大项目装备国产化等方面。2000年，在年初决定的1000亿元长期国债发行规模的基础上，又发行500亿元长期国债重点投向水利和生态项目、教育设施、交通等基础设施项目建设等。2001年，积极财政政策继续实行，如继续发行基础设施建设国债、发行支持西部开发的特种国债、适当改善居民收入，刺激消费等，增发的长期建设国债共1500亿元，其中1000亿元主要弥补在建项目后续资金和工程收尾，另外500亿元为支援西部建设的特别国债，以及支持青藏铁路等重点工程上马等。为应对次贷危机影响，2008年，确定4万亿元投资计划，用于建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路公路和机场等重大基础设施建设、加快医疗卫生文化教育事业发展、加强生态环境建设、加快自主创新和结构调整、加快地震灾区灾后重建各项工作、提高城乡居民收入、在全国所有地区和所有行业全面实施增值税转型改革、加大金融对经济增长的支持力度等十个方面。目前，我国经济已经基本摆脱次贷危机的不利影响，在今后一段时期，是否应该继续实行积极财政政策，特别是如何发挥财政投资在资本投入方面的引导和推动作用，是本文要分析的重点内容。本文认为，在我国目前的经济发展阶段，资本的边际收益仍然大于劳动投入的边际收益，资本的边际收益递增，政府应继续增加财政的资本投入，特别是扩大财政资本对有外溢效应的研发领域的投入，同时为稳定社会经济、兼顾社会公平，财政投资应适当照顾劳动密集型产业。

二、资本投入的再认识和我国经济发展阶段划分

资本在经济增长中的作用和全要素生产率密切相关。全要素生产率是总产量与投入量之比，全要素生产率的提高意味着同样数量的投入可以获得更多的产出。关于我国全要素生产率的实证估计，代表性的意见是易纲、樊纲和李岩（2003）、郭庆旺和贾俊雪（2005）、郑玉歆（2007）、李宾和曾志雄（2009）、石风光和李宗植（2009）等，认为我国经济增长主要是依靠投资驱动的，全要素生产率较低，经济增长质量不高。这些实证研究的一个共同点是严重低估了资本投入通过促进技术进步推动经济发展的重要作用。现行全要素生产率估算由于在生产要素的测量上使用了货币加总方法，忽略了要素异质性及其在质量方面的变化，从而无法衡量技术外溢的影响，低估了技术进步。在后发优势效应下，技术进步是内嵌于资本投入的增长中的。由于技术进步和资本投入的不可分离性，特别是我国改革开放以来，资本投入规模巨大，往往掩盖了技术进步在其中的作用，现有的实证研究把资本投入作为要素投入的内容进行核算，但是又不能从中剥离出技术进步的贡献，因而会低估全要素生产率，据此认为技术进步对我国经济增长的促进作用较小是不妥的。另外，虽然我国的资本投入巨大，但是资本在产出中所占的份额并没有呈现出下降的趋势，这也说明了资本的边际产出并没有下降，否则就违背了资本的产出收益和投入成本之间关系的边际法则。目前，就资本的边际收益而言，我国经济对资本投入的增加是应该继续的。

根据我国改革开放进程以及资本和技术之间的关系，可以将我国经济发展划分为三个阶段。首先是制度变革为主的阶段。1978年十一届三中全会召开以后，从1979年设立经济特区、1982年确立家庭联产承包责任制、1984年提出有计划商品经济、1986年启动全民所有制企业改革、1992年确立社会主义市场经济体制改革目标、1993年进行分税制改革、1996年实行人民币经常项目下的可兑换，到1999年明确非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在这一阶段中国主要是通过制度变革调动生产要素的积极性，资本投入、技术进步在这一阶段也起到非常重要的作用，但制度变革始终是主流。通过制度变革提高全要素生产率，提高经济增长的质量。一些研究结果也可以支持本文的结论，如陈宗胜和黎德福（2004）从二元经济的角度解释中国经济，认为虽然非农部门的全要素生产率提高不够显著，但劳动力的结构转换仍然推动经济实现了长久增长。第二个阶段是资本和技术共同推动经济增长的阶段，特别是在我国人均GDP超过3000美元以后，传统的工业农业经济制度已经得到根本改变，新的制度还在摸索建立的过程中。在这一阶段，我国的市场经济体制主体框架已经建立，但是一些改革仍在进行中，如汇率制度改革、金融市场的建立和发展、社会保障制度的建立等，但制度变革的激励效应已经递减，为维持经济高速增长，政府往往通过大规模的投资拉动经济快速增长，此时资本投入和技术进步更加密不可分。戴天仕和徐现祥（2010）也认为改革开放以来，技术进步大体上是偏向资本的，而且技术进步偏向资本的速度越来越快，这说明中国的技术进步更有助于提高资本（相对于劳动）的边际产出。在这一阶段，经济增长隐含着陷入低水平均衡的可能，特别是在丧失后发优势以后，如果不改变经济增长主要依靠投资的情况，就有可能陷入“落后—引进—再落后—再引进”的低水平增长陷阱。此时必须建立促进提高全要素生产率的良好机制，使经济逐步过渡到第三个阶段上来。第三个阶段就是资本对经济增长和技术进步的边际收益呈现出递减的阶段，而全要素生产率不断提高并成为推动经济增长的主要引擎，在这一阶段，依靠技术进步推动经济发展成为常态。李宾和曾志雄（2009）的部分结论在某种程度上也可以支持本文这样的划分，他们认为1995年以前，我国全要素生产率主要受自身改革制度的影响，随着政策措施的变化而大起大落，1995年之后，对外开放度逐步加大，使得外部因素对我国的全要素生产率的影响上升，在加入WTO以后，全要素生产率变得平稳了很多，在某种程度上说明我国市场经济的发育逐步成熟。这三个阶段的划分实际上也符合我国经济发展的历史模式。从粗放型经济到集约型经济转换，已经提了将近二十年，但是始终没有实现。究其原因，是因为中国始终处在一个资本稀缺的阶段，资本的积累过程一直在继续，资本的积累还没有结束，而且资本的边际收益还在递增。这种情况下，依靠资本投入拉动经济增长也是一个自然的选择。在目前的阶段，继续加大资本的投入还是促进经济发展所必需的，特别是在政府主导的依靠投资拉动经济增长的惯性下，短期内还不能发展或过渡到主要依靠技术进步推动经济发展的阶段。在这一阶段，要在继续保持加大投资的情况下，要注意刻意地通过政府的政策选择提高全要素生产率的增长步伐，逐步过渡到经济发展的第三个阶段。

三、财政投入应加大对研发资本投入

以上是根据目前一些经验分析结果得到的判断。但是，资本的投入并不能无限制地带来技术进步，它是受到技术上存在后发优势的条件制约的。如果技术不存在后发优势，资本投入所能带来的技术进步的边际增加可能就会较小，甚至为零。就理论而言，经济增长理论的发展也是经历了一个从重视资本到重视技术的一个过程。新古典增长理论认为，无论初始条件有多大差异，只要保证足够的资本积累，所有国家人均收入水平最终会相同。新古典增长理论无法解释增长的内生性问题，认为增长速度由模型外生给定是说不通的。在实践上，一些国家也选择了通过资本积累提升产业结构、人为扶持资本密集型企业发展的政策，但并未取得显著效果，传统发展经济学的发展也陷入停滞。直到二十世纪八九十年代，新兴的内生增长理论放弃资本积累论，开始强调内生技术进步与收益递增。技术进步和研发的重要作用受到充分重视，越来越多的研究开始分析技术进步和研发的形成和传导机制。

由于技术进步和研发的外溢效应，其具有（准）公共物品的性质，因此需要政府的推动。对于像中国这样的发展中国家，如果要迅速地实现工业化，通过政府部门大力推动技术进步是必由之路。特别是在目前政府在国民收入分配中的比重不断提高的情况下，政府更有责任继续加大技术和研发方面的投资。特别是在经过引进技术、吸收消化的阶段之后，如何实现技术超越是政府部门要解决的一个关键性的问题。此时如何发挥财政税收政策在促进技术进步、科技研发中的作用，值得特别关注。如吴延兵（2008）认为，自主研发和技术引进对生产率有显著促进作用，但我国的自主研发吸收能力低，阻碍了对引进技术的学习和消化，进而影响了生产率增长；陶长琪和齐亚伟（2010）认为，技术引进战略并没有带来技术进步和技术效率的改善，外资主要是通过资本驱动效应促进中国经济增长，应加强本国的研发和技术创新。政府对研发予以资助是世界各国的通行做法。一般来说，这种资助可以分为两类（Aghion和Howitt，1997）。一种是瞄准性的研发补贴，即政府对特定部门或企业有意进行的补贴。另一种是非瞄准性的研发补贴，非瞄准性的补贴并非针对某些特定企业、行业或者计划，它是政府对研发部门的另一重要的政府干预形式。我国政府也在上述两方面的研发资助中投入了大量资金，这里通过政府资金在我国研发资金所占的比例分析财政资金在研发投入中的努力程度，选取的指标是科技经费筹集额。按照国家统计局网站统计数据库的解释，科技经费筹集额是指从各种渠道筹集到的计划用于科技活动的经费，包括政府资金、企业资金、事业单位资金、金融机构贷款、国外资金和其他资金等，反映各社会经济主体对促进科技进步所做的努力。在目前的统计中，我国科技经费筹集额包括政府资金、企业资金和金融机构贷款三部分。1996至2012年以来，政府对科技经费的投入额年均增长在16%以上，但是从政府资金占科技经费筹集额的比例来看，却呈现出下降的趋势，政府资金占科技经费的百分比从35%下降到25%左右①根据国家统计局网站统计数据计算。。这说明，从相对的数量上来说，政府对研发的投入是相对减少了，这和政府收入在国民收入分配中所占比例不断提高的趋势是不相符合的。

政府研发资金投入相对下降的同时，我国研发主体的激励方面也没有足够的支持和重视。在研发人员作为生产要素的价值得不到市场承认的时候，已经不仅仅是研发人员收入和社会地位的问题，优秀的人才之所以没有进入到科研队伍中来，这是研发人员的价值受到了扭曲，资源没有得到最优配置。没有一流的人才进入到研发队伍中，就不可能有一流的技术进步。而改变这一状况，政府是可以有所作为的，特别是在我国的研发体系中占有重要地位的科研院所几乎都是国家财政拨款的情况下，大幅提高科技人员的收入，自然会改变市场的人力资源配置结构。加大对研发主体资金的投入，吸引最优秀的人能够有信心进入到科学研究的队伍来，是对人力资源配置的改善，也是推动技术进步、提高全要素生产率的必要条件。

下面从财政收入既税收方面看看政府政策对研发的激励。现行的税收政策对研发的税收优惠主要体现在个人所得税和企业所得税中。如果把税收作为一种“惩罚”的话，那么现行的税收制度对研发的支持在于减轻这种“惩罚”，它是一种非正向激励。如现行个人所得税对高新技术人员的优惠政策仅限于个人取得省级人民政府、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金及国务院规定发给的政府特殊津贴免征个人所得税，这是个人所得税不对研发等的事后成果进行“惩罚”，而不是通过一种事前的激励制度去鼓励研发等成果的产生，更不用说个人所得税无法考虑研发人员的人力资本投资形成所付出的大量机会成本，如接受更长时间的没有收入或收入极低的博士教育等。企业所得税的情况也类似，目前和科技创新相关的企业所得税优惠政策主要有：高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税，鼓励软件产业和集成电路产业发展的所得税优惠政策，技术转让收入减免企业所得税，研发费用税前加计扣除，固定资产加速折旧，无形资产税前摊销，有关环保、节能节水的优惠政策，创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的70%抵扣应纳税所得额。企业所得税的上述大部分税收优惠和个人所得税的情形类似，税收对技术创新的激励也是往往有免除“惩罚”的性质，而不是一种主动地积极的正向激励。同时，技术进步的方向往往是未知、不可预测的，现行企业所得税只针对特定的一些行业或领域实施税收优惠，甚至有画地为牢的意味。从把税收作为“惩罚”的角度来讲，税收优惠对促进研发和技术进步的作用是有限的。

所以，从我国目前政府主导国民收入分配的情况来看，政府部门应该持续增加对研发的投入，提高政府资金在研发投入中比重，特别是在收入分配政策上，要注意向研发人员倾斜，提高研发人员的经济和社会地位，吸引最优秀的人才进入到研发队伍中来，提高研发主体的整体水平。只有在高水平的研发人员的引领和支配下，政府部门的研发投资才能发挥更大的作用。政府加大对研发资金的投入也符合我国目前资本边际收益递增的情况。

四、财政投入应适当照顾劳动密集型产业

在技术进步是资本偏向、资本收益递增的情况下，技术进步和资本投入对就业的影响是不利的①技术进步对劳动的影响是取决于它的破坏性建设作用。如果技术进步涉及到所有产业和企业，那必然要增加劳动力的投入以适应技术进步所要求的资本投入增加。但一般而言，技术进步不可能引起所有行业和企业的生产力水平同时得到提高，一方面技术进步会对一些传统产业形成冲击，从而破坏一些就业岗位或机会，另一方面技术进步又会不断地创造出新的就业岗位或机会，技术进步对就业的最终影响取决于技术进步的这种创造性破坏的作用。。近年来，由于资本不断深化，我国资本对劳动吸收能力是持续下降的②对资本的度量综合了贺菊煌（1992）、邹至庄（1993）、王小鲁和樊纲（2000）以及李治国和唐国兴（2003）等研究成果。（孙永君，2012）。由于我国就业人口持续增加，经济所能吸收的就业人数有限，在资本边际收益较高的情况下，自然就会出现资本替代劳动的情况，从而加大了就业的压力。

1998年和2008年，为应对金融危机，政府采取了积极的财政政策。这两个时期也是失业率大幅增长的时期，而且在亚洲金融危机后我国实施积极财政政策拉内需保增长的几年里，失业率不但没有下降，反而出现较大幅度的攀升③城镇登记失业率来源于国家统计局网站统计数据库，调查失业率根据蔡昉（2004）的方法，根据国家统计局网站统计数据库的数据计算。。这两次财政投资主要用于资本密集型的行业，尽管一些用于民生、环保和社会事业方面，但也不是能有效促进就业的行业或领域。由于单位资本所能吸纳的劳动力不断下降，这些资本密集型的财政投资在拉动内需、促进经济增长方面的作用是非常明显的，但在拉动就业方面的作用显然是有限的。

从上述分析可以看出，和劳动相比，资本和技术在经济增长和国民收入的分配中处于明显的“强势”地位，而且我国仍处在资本缺乏的时期，资本的边际收益递增，在国民收入分配中的比例还有提高的趋势。在这种情况下，经济发展越快，资本对劳动的替代程度也就越高，资本深化的趋势也会越来越明显，此时劳动在国民收入分配中的比例就会越来越低。按照本文的经济发展的三个阶段划分，劳动在技术和资本共同驱动经济增长发展的第二个阶段，劳动的“弱势”地位会越来越突出。财政投资的领域是资本密集型还是劳动密集型，将直接影响资本对劳动力的吸收能力。从效率优先、兼顾公平的角度考虑，可以适当通过政府投资发展一些劳动密集型产业，带动就业，或者通过国民收入的二次分配，提高劳动在国民收入中的比重。在制定经济政策时，如规划经济发展格局、制定产业发展政策、规划政府投资和引导社会投资等，政府应该考虑如何适当投资和发展劳动密集型产业，把能否拉动就业增加作为一个重要参考指标，把增加就业机会作为政策的重要出发点。实施积极地就业政策，在促进经济高速增长的同时，增加经济对劳动的吸收能力，是提高社会福祉、促进社会公正的必经之路。

〔1〕蔡昉.中国就业统计的一致性：事实和政策含义.中国人口科学，2003.3.

〔2〕陈宗胜，黎德福.内生农业技术进步的二元经济增长模型.经济研究，2004.11.

〔3〕戴天仕，徐现祥.中国的技术进步方向.世界经济，2010.1.

〔4〕段文斌，尹向飞.中国全要素生产率研究评述.南开经济研究，2009.2.

〔5〕郭庆旺，贾俊雪.中国全要素生产率的估计.经济研究，2005.6.

〔6〕贺菊煌.我国资产的估计.数量经济技术经济研究，1992.8.

〔7〕李宾，曾志雄.中国全要素生产率变动的再测算：1978年—2007年.数量经济技术经济研究.2009.3.

〔8〕李治国，唐国兴.对中国资本存量K的再估计闭.经济研究，2003.2.

〔9〕刘明兴，陶然，章奇.制度、技术和内生经济增长.世界经济文汇，2005.1.

〔10〕石风光，李宗植.要素投入、全要素生产率与地区经济差距——基于中国省区数据的实证分析.数量经济技术经济研究，2009.12.

〔11〕孙永君.中国失业产出关系研究.东北财经大学出版社，2012.

〔12〕陶长琪，齐亚伟.中国全要素生产率的空间差异及其成因分析.数量经济技术经济研究，2010.1.

〔13〕王小鲁，樊纲.中国经济增长的可持续性—跨世纪的回顾与展望.经济科学出版社，2000.