基于公共选择理论的地方债务风险成因探析

2014-03-29李敏

地方财政研究 2014年5期

李敏

（首都经济贸易大学，北京 100070）

根据国家审计署最新公布的统计结果，截止2013年6月底，地方政府性债务规模为178908.66亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。相比2011年公布的审计结果，政府负有偿还责任的债务余额，增加了38679.54亿元，年均增长19.97%。债务规模的不断膨胀给市场带来了负面效应。另一方面债务风险与银行业有着密不可分的关系，地方政府性债务70%来自银行业，这还不包括与此相关的金融衍生品的存在。银行业的信用链条越拉越长，使得隐性政府债务的规模控制和债务风险管理更加困难。地方政府债务风险与银行风险的相互渗透可能给国民经济带来更严重的影响。针对目前的政府债务问题，不同的研究机构和学者纷纷提出对策和建议，而在此之前分析债务风险成因尤为重要。本文从公共选择理论角度出发，对我国地方政府性债务风险进行深入分析。

一、公共选择理论对政府决策行为的研究

公共选择理论运用经济学的分析方法研究政治决策运作机制，将经济学的研究对象拓展到政治学研究的传统领域，把人类的经济行为和政治行为作为统一的研究对象，以“经济人”为基本假定和前提，运用经济学的分析方法，解释个人偏好与政府公共选择的关系，研究作为投票者的消费者如何对公共物品供给的决定表达意愿。根据布坎南的总结，公共选择理论有三个重要的研究方法，即个体主义方法论、理性人假设和政治的交换过程本质。公共选择理论创造性的以人的自利为出发点，对国家理论、投票规则、选民行为、政党以及管理体制等进行研究分析。公共选择理论的主要研究对象是集体决策过程和政治个体的行为特征，研究重点是经济政策的制定过程。

公共选择理论主要的研究聚焦于在现代民主立宪体制中集体决策所产生的基本问题。

（一）政府及官员具有“经济人”特征，追求利益最大化

公共选择理论开创性的提出政府及其官员，与厂商和消费者一样，具有理性和私利的“经济人”特性，也具有自身的动机和偏好，会关心自己在政治活动中的成本和收益，在政治交易过程中也会追求自身的利益最大化，他们不论在经济市场中还是政治市场中都不可能是完全意义上的“利他者”。

公共选择理论认为，政府部门与市场中的个人和企业一样，也具有“经济人”的特征，政府也是在追求自身利益最大化的。公共选择理论同时还认为政治活动本质上也是交易活动，政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家，而交易的对象不仅限于市场中的商品，也包括选票在内的各种利益和好处。在政治市场上，代表政府的政治家是生产者，选民是消费者，选票是货币，而选举制度是市场制度，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。经济市场与政治市场之间的区别，不是经济人追求价值和利益的种类，而是经济人追求利益时所面临的条件和使用的手段。

（二）民主选举最终将无法满足民众的需求

选举制度是将选民对广义公共产品的数量、质量等的偏好，通过直接或间接的方式（委托指定代表）转化为社会决策的机制和政策选择，是选民和国家之间的重要媒介。选举过程采用不同的规则，对选民和官员的成本和收益会产生不同的结果，但无论以何种方式做出公共决策，决策的实施过程都是由官僚机构和官员来完成的，在实施的过程中民众的需求和利益会发生偏离，官员和特殊利益集团可能会因为追求私人利益而导致资源浪费或公共产品供给过剩等。

另外，在民主社会中，存在着选民的“理性的无知”现象，即由于每个选民所投下的一张选票对于选举结果的影响微乎其微，然而若要更充分了解选举的候选人和议题，却需要花费更多自己的时间及资源，因此选民会理性的选择在政治上保持无知，甚至不参与投票。而另一方面，政府的存在是为了满足广大民众的公共利益而服务，但由于利益团体的存在，他们出于私利而干预政府的决策活动，推动和影响政府实行一些会带给他们利益，但却会牺牲民众利益的错误政策。这些效率低下的政策的实行，会使得更多的选民更加没有参与投票的积极性，从而利益团体在得到利益的基础上，更加积极的进行游说政府官员以维护自己的利益。这种情况不断重复出现的结果，就使得政府所提供的公共利益最终无法满足民众的需求，最终导致政府“失灵”现象的出现。

（三）不同层级的政府有着不同的利益诉求

政府仅代表公共利益是完全理想的状态。政府作为“经济人”，除了代表民众的公共利益之外，还有其自身的利益诉求。我国不同层级的政府也有着不同的利益诉求，例如中央政府以实现社会总产出最大化和实现中央集权的高度稳定为目标，而我国的地方政府则以满足上级政府的考核要求为目标，其次是追求垄断租金的最大化，而本区域内的民众和人民大表大会机构的监督则相比前两者对公共决策的影响力要弱很多。即使是政府的利益诉求中所代表公共利益的部分也有不同。例如中央政府与地方政府作为不同的利益主体，在公共利益的总体目标方面也有着不同的价值取向和偏好程度上的差异。

二、基于公共选择理论的我国地方债务风险成因分析

地方政府债务管理是地方政府财政决策管理中重要的部分，我国现行的政府公共决策机制，在设计时借鉴了西方的代议制民主决策机制，本文利用以西方代议制民主决策体制为研究对象的公共选择理论，对我国的地方政府债务风险成因进行如下分析：

（一）政府和官员作为“经济人”的举债意愿被忽视

地方政府在做出举债决策的过程中，不仅代表着本地区公众的公共利益，同时作为“经济人”，也存在着追求其自身利益诉求的动机。在现实中，地方政府在做出是否举借债务、举借形式、举借期限等决策时，可能会因为考虑到短期政府绩效，而做出发展粗放式、跃进式产业，进而可能对经济的长期发展造成不利影响，或对环境造成破坏的公共决策，在实质上给广大民众的公共利益带来损失。另一方面，在政治市场中，作为“经济人”的政治家和官员，也会在政治决策过程中，出于追求个人政绩、寻租行为以及转嫁债务风险等因素的考虑，利用决策机制的漏洞，与利益集团共谋，干预公共决策过程，极力创造、扩大寻租机会，导致公共支出的大规模增加，使得政府的债务规模不断攀升。解决问题的关键在于建立一种有效制度，充分考虑到政府和官员等作为“经济人”的角色，使政治市场中的经济人在追求自我利益的同时，也能保证公共利益的实现。

（二）举债的决策机制缺乏有效约束

如果要求公共决策过程能满足符合公共利益最大化的要求，就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，公共决策就可能偏离公共利益的轨道。我国的政府代表着人民的利益，其财政决策应当体现人民的意愿和要求，要做到这一点，仅凭决策者的良好愿望和优良素质，是难以保证理想的财政决策。在关系到广大民众利益的重大决策制定前，政府会通过召开听证会、广泛征集群众意见等形式来体现民主决策过程，这与西方的民主投票制度还有一定差距，但目的是相同的，即让民众参与决策过程。然而民众由于理性的无知现象，对公共决策参与的积极性远远不够，对政府建设的项目建设不了解，也没有意愿去花时间和资源去详细了解，对政府为此举借的债务情况更是一头雾水，似乎政府债务风险只是政府和学者们的事，与居民个人没有任何关系。

另一方面，由于我国地方政府没有直接举借债务的法律依据，因此绝大多数的政府举借债务的项目，民众不知情就直接开工建设了，而作为纳税人，民众实际上是债务的最终承担者。目前我国地方政府债务管理缺乏明确和完善的规章制度，导致地方政府在做出举债决策时，绕过有关规定搞制度创新，使得一方面债务规模失控，另一方面缺乏债务偿还保障机制，给未来的本区域经济运行带来巨大风险。地方政府举借债务是政府财政管理中重要的内容，建立一套完善的债务管理制度，也需要让民众最大限度的参与到公共决策中去。

（三）不同层级政府的利益诉求与权力分配存在矛盾

不同层级的政府存在利益诉求不同，且存在与其权力不匹配的问题，特别是在中央政府和地方政府之间。中央政府一方面要追求社会总产出最大化目标，另一方面也要追求权力最大化目标，即出于政治因素考虑，追求中央集权的高度稳定，拥有财政的控制权，在对下级政府干部的考核问题上实行严格管理。而这与地方政府的利益诉求有很大不同，在现行财政体制下，地方政府追求上级的满意度以及垄断租金的最大化。这两个利益诉求明显高于满足本地居民需求的利益诉求，并对本地居民对其行政管理的监督明显重视不足。因此地方政府在进行债务举借的公共决策时，显然更倾向于考虑其更重要的利益诉求。为加快地方经济建设，地方政府面临着资金不足的财政缺口，在现有的财政体制下，地方政府很难得到相应的财政支持。在中央政府的默许下，各地方政府纷纷通过制度创新，上行下效，在全国范围内形成了以政府担保、土地抵押等方式的大量地方政府性债务。随着债务存量和流量的不断增加，地方政府性债务的风险不断累积，进而对宏观经济造成很大的影响。

三、防范地方政府性债务风险的对策建议

从公共选择理论的角度分析，地方政府性债务风险形成主要是由于政府在制定公共决策机制时忽略了政府作为“经济人”的举债意愿，举债机制缺乏有效约束机制以及不同层级政府间的利益诉求与权力分配存在矛盾等深层次问题。在防范债务风险时，应充分考虑上述因素。

（一）基于政府和官员的“经济人”假设，在财政决策机制设计时应考虑政府和官员的利益诉求

地方政府的举债意愿需要通过债务发行管理制度加以规范和约束。首先，应该通过授予地方政府发债权来解决目前地方政府“制度创新”情况下的债务不透明问题，将地方政府的举债意愿纳入规范管理的框架内，明确规定可以举债的公共投资边界。其次，构建完善的债务发行管理制度，规范地方政府发债过程中的债务规模、发债方式、发行期限、偿还保证等，避免地方公共债务风险的发生。

地方政府的举债意愿也需要通过预算硬约束来加以限制。地方政府债务规模不断扩张的另一客观因素是预算“软”约束。当财政支出扩张意愿不断增加，地方政府举借的债务规模不断扩大，而资本市场则在中央政府财政“兜底”的情况下，仍然继续为地方政府提供债务融资，导致了地方政府债务规模风险的不断积累。因此应逐步硬化中央政府对地方政府的预算“软”约束，将地方政府资产负债状况纳入预算管理，坚持“谁举债、谁使用、谁负责”的原则，杜绝地方政府将债务风险转移给上级政府的可能性。

完善地方政府官员考核机制。现行的地方政府官员的考核目标包括经济增长、城镇化、文教卫投入等都对地方政府的财政资金提出巨大挑战，为达到上级考核目标，地方官员不得不采取举借债务的方式，而对地方政府官员的考核很少从财政风险和债务风险的角度进行评价，因此应提高地方政府官员债务风险管理意识，将地方债务状况和债务风险化解纳入地方政府官员考核体系。

（二）建立有效的地方政府举债决策机制和监督机制

通过立法方式明确规范地方政府举债决策过程，是解决现有地方政府过度举债的重要举措。应尽快通过制定相关法律法规的方式，对地方政府举债决策过程进行严格规定，对地方政府的融资项目进行专业的可行性和风险评估，并提交中央政府债务管理部门和地方人民代表大会进行审批。中央政府应从专业化和规范管理的角度出发，制定统一的各级政府债务的管理制度，规范地方政府债务的发行、使用和偿还过程，建立全国范围的政府债务管理平台，统筹规划地方政府债务发行规模，防止地方政府过度举债行为的发生。地方人民代表大会委员会作为地方公众代表，对根据地区实际情况，对地方政府举债的规模、使用方向、还本付息等进行审核和监督，并将地方政府举债行为纳入预算监督的范畴内。

完善的地方政府债务监督机制应包括中央政府债务管理部门、地方人民代表大会委员会、信用评级机构和地区社会公众。中央政府通过全国范围的债务管理平台监控各地方政府资产债务状况以及债务风险水平。地方人民代表大会委员会对本级政府的公共债务举债、使用和偿还过程享有审查权和监督权，对政府资产负债状况和偿债能力进行有效的监督和管理。信用评级机构是地方政府负债情况的客观评价机制，可以为地方政府的债务结构、资产负债状况、财务管理水平等提供及时准确的信息，同时也可以为地方政府进入资本市场融资提供帮助，降低地方政府融资成本，也有助于防止地方政府过度举债。社会公众通过参与本地政府的公共产品提供决策过程，起到监督政府举债行为的目的。