以更大的开放促进更深入的改革——以中国 （上海）自由贸易试验区建设为例

周汉民

（上海市社会主义学院，上海200237）

以更大的开放促进更深入的改革
——以中国 （上海）自由贸易试验区建设为例

周汉民

（上海市社会主义学院，上海200237）

上海自贸区是中国政府在上海设立的、立足上海、服务全国的自由贸易园区，建设上海自贸区是我国政府顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措。上海自贸区的目标可以概括为九个字：可复制、可推广、升级版。要达到这三个目标，我们必须做三件事：一是改革突显，二是谈判突破，三是政策突围。

上海自贸区；必然性；目标；途径

一、引言

中国 （上海）自由贸易试验区 （简称 “上海自贸区”）蕴含了四个主题词。第一个主题词是 “中国”，即上海自贸区是国家战略，反映国家意志。中共十八届三中全会的公报和全面深化改革的决定专门对一个地方的工作提及并提出要全力推进的就是上海自贸区。第二个主题词是 “试验”。在全球，相关区域有1200多个，其中，发达国家有400多个，发展中国家有800多个，但是，没有一个自由贸易试验区能够在上海予以全面的复制并完全参照执行，因而，上海自贸区要以先行先试的原则，勇往直前、义无反顾地改革创新。第三个主题词是“开放”。今年是中国改革开放35周年，35年的历史就是以开放促改革的历史。就是以开放倒逼改革，我们所有的成就在很大程度上是逼出来的。第四个主题词是 “改革”。在中共十八届三中全会公报5千多字中，使用频率最高的一个词汇就是改革，出现了59次；全会通过的全面深化改革内容包括60项改革，而且到2020年要取得决定性的成果。由此可以看出，上海自贸区是中国政府在上海设立的、立足上海、服务全国的自由贸易园区，是整个国家实施更加深入的改革和开放战略的试验田，必将带动上海乃至全国的新一轮开放和改革，为我国经济、政治、社会和文化体制的改革与创新注入新的活力与动能。

二、成立上海自贸区的历史必然性

1978年以来35年的中国经济社会发展史就是以开放促改革的历史。在此期间，一共有四个影响深远的重大历史事件，可以称之为以开放促改革的四波浪潮。

第一个以开放促改革的浪潮始于 1978年。1978年12月18日，中共十一届三中全会决定国家开启改革开放的航程。但是，改革开放中的道路该如何走，该如何突破，必须要找到既符合中国国情、又能与世界接轨的路径。邓小平为此提出把与资本主义社会制度毗邻的区域设定为经济特区作为试点，所以首选深圳、珠海、汕头和厦门。时隔6年之后，中共中央提出新的开放战略，设立海南省，全境对外开放。这五个经济特区除了引进外资、引进技术、引进管理技能外，还担负着非常重要的使命，这就是突破的使命。这样的突破有3个功能，即窗口、试验场和排头兵功能。我们先是选择了五个点，然后要把点连成一条线，1984年，中央决定开放14个沿海城市，这其中就有上海。这说明上海应当始终站在改革开放的前沿。这是第一波浪潮，持续时间10年。

第二波以开放促改革的浪潮开始于上海。1988年，朱镕基就任上海市长，第一届浦东国际研讨会提出了浦东新区的概念。1990年4月18日，上海浦东的开发开放正式启动，成为中国改革开放最鲜艳的旗帜。1990年9月10日，浦东首批法规公布。23年过去了，今天看我们当时所做的这项努力，实在为浦东今天的长治久安作了最主要的准备。1990年浦东开发首年的GDP总量是90亿元，2012年浦东的GDP总量是5956亿元，进步是惊人的。这一波今天还在继续。

第三波以开放促改革的浪潮是我国的复关和“入世”。世界贸易组织 （WTO）的前身是 《关税与贸易总协定》，中国是23个创始缔约国之一，但是，当年的民国政府和这个组织没有任何的官方联系。我们在1986年提出要恢复席位，被美国阻拦，持续了15年4个月，直至2001年12月11日，中国成功 “入世”。WTO迄今有159个成员，代表世界贸易总量的96%，中国 “入世”就是融入世界潮流。今天的事实可以告诉大家，通过以开放促改革，我国取得了巨大成就。 “入世”以来，中国的经济总量有极大的增长。2012年，中国的经济总量达到52万亿元人民币，是美国经济总量的54.16%。再看外汇储备。2001年我国外汇储备2122亿美元，2012年达到33116亿美元，比世界第二的日本多了一万亿。第三就是外贸。我国的外贸2001年 “入世”时是5000亿美元，2004年就翻了一番，达到一万亿美元，2007年再翻一番变成二万亿，2010年达到三万亿，2013年可能会达到4.16万亿，稳居世界上第一。

现在开始的是第四波以开放促改革的浪潮，上海自贸区的建设。上海自贸区有什么功能？它是中国新一轮改革的支点，杠杆就是中共十八届三中全会通过的60项改革决定。对于上海自贸区，全球重点关注四方面的内容。第一、第二、第三方面都涉及金融和投资体制改革，第四个方面涉及一项国际谈判，即 《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），上海要为中国最终参加这一国际谈判进行“压力测试”。

有人要问，自贸区最后花落上海是否出于偶然？其实，上海自贸区的努力是中央和地方的高度共识，是党中央的英明决定。李克强总理2013年3月28日在上海调研，在视察外高桥保税区时提出，这里或将可以有一个自贸试验区来进一步扩大开放，推动开放型体制和机制。自此，上海在与中央各部门沟通之后，于6月30号向中央提交总体方案，3天后，国务院批准总体方案。8月27日，中共中央政治局举行会议对自贸区专门进行研究，作出重要决定，提出这是探索新途径、积累新经验的重大尝试。

总而言之，建设上海自贸区是我国政府顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措，其主要任务是要探索我国对外开放的新路径和新模式，推动加快转变政府职能和行政体制改革，促进转变经济增长方式和优化经济结构，实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，服务全国的发展。建设上海自贸区有利于培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济 “升级版”。上海自贸区在中国加入跨太平洋伙伴关系协议 （TPP）谈判中也将起到至关重要的作用，并将有望成为中国加入TPP的首个对外开放窗口。

另一方面，上海目前正在进行国际经济中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际金融中心建设。 “四个中心”建设的核心任务是提升上海的整体经济实力和国际竞争力，实现体制改革与制度创新，深化贸易、投资和金融领域的改革，转变政府职能，加强市场体系建设，优化营商环境，服务全国。建设国际经济中心的核心内容包括建设国际贸易中心、国际航运中心和国际金融中心，而要达成这一目标必须加快发展国际贸易，其中也必然包括国际航运服务贸易和国际金融服务贸易；同时，要实现 “四个中心”建设的目标，必须进行深入改革和深入开放。上海自贸区是这 “四个中心”建设的核心内容之一，上海自贸区的设立和运营必将为这四个中心建设提供高效运营的制度保障。

三、上海自贸区创立的基础和条件

设立上海自贸区是我国现阶段经济发展的必然之选，既有现实的国内经济基础支撑，也有经济发展催生的改革需求，更有不断变化的外部条件与压力。

(一)我国社会主义市场经济取得重要深入的发展

经过30多年的改革开放，我国已经确立了社会主义市场经济体制，国民经济取得巨大发展，已成为世界第二大经济体，国有经济战略性调整和国有企业改革步伐加快，基本经济制度进一步巩固，金融体制改革稳步推进，金融市场和金融调控体系进一步健全，结构改革不断深化，资源性产品价格形成机制进一步完善。社会主义市场经济要在改革中成熟和完善，市场在资源配置中要发挥决定性的作用，这是我们20年历史的领悟，也是中共十八届三中全会最闪光的地方。

(二)中国经济体制改革走向纵深阶段

对于中国经济体制改革来说，加入WTO既是中国实行改革开放的重要结果，也是中国经济全面融入世界经济的崭新起点。加入WTO给中国改革注入新的动力，按照发展社会主义市场经济的基本要求，在WTO相关协定的促进下，中国经济体制改革继续向前推进，取得新的进展。没有改革就没有发展。

(三)中国已进入工业化的中后期

根据中国目前所处的工业化阶段，可以确定中国已不再是农业社会，也不再是农民社会，而是名副其实的工业社会，并已进入工业化社会的中后期。中国的工业化64年来已经迈向了第三阶段，中国工业化的第一阶段是在1949～1979年，我们的工业化发展是从无到有。第二个阶段是1980～2010年，这30年，中国的工业发展就是由小到大。今天全世界工业产品门类是500类，500门类中有220项中国是世界产量第一。比如电脑，中国人1秒钟造15台；比如手机，中国人1秒钟生产43部；全世界10台冰箱有7台是中国制造；10台电视机有5台是中国造的。所以，工业化就决定了上海自贸区的道路和前途。

(四)中国外贸已成为世界巨擘

中国外贸已经进入世界前列。改革开放以来，中国的对外贸易总额已经从1978年的204亿美元增加到2012年的38667.6亿美元，特别是2001年到2012年，中国的外贸进出口年均增速达到20%以上，贸易结构也从单一的货物贸易发展到货物贸易与服务贸易基本均衡的格局。但是，2008年爆发的国际金融危机使中国持续30多年来高歌猛进式的发展结束了。2012年中国外贸取得6.2%的外贸增速，增速水平低于年初确定的增长目标。2012年全球贸易增长率平均只有2.5%左右，中国的增幅在全球主要贸易体中表现最好。2012年中美两国的对外贸易占世界贸易的总量为11.8%。全中国1/4的外贸出口通过上海，全中国1/3的外贸进口通过上海。所以，没有外贸，何谈自贸区？

(五)外高桥保税区的实践为上海自贸区建设积累了经验

外高桥保税区开发建设18年来，经济增加值、工业产值、进出口贸易额、海关和税务部门税收收入和企业销售收入等主要经济指标都保持了年均20%以上的高速增长。2012年外高桥保税区综合经济保持稳定增长，全年完成进出口额1017亿美元，同比增长10.3%，占上海市进出口总额的23.3%。新增企业415家，其中，外资企业131家，内资企业284家，同比增长20.6%；吸引外商投资30.3亿美元，同比增长137.7%，其中合同外资14.6亿美元，同比增长104%，其中，合同外资超过1000万美元的新批项目和增资外资项目达到32家。吸引内资企业注册资本26.6亿元，同比增长116.1%。

(六)中国经济发展的国际、国内环境发生明显的变化

2012年，国际金融危机进入第五个年头，2008年世界经济危机的影响犹在，深层次影响不断显现，特别是欧洲主权债务危机持续发酵，世界经济复苏势头受挫，增速明显放缓。美国的QE3和QE4将继续执行。日本的安倍经济学促进日本经济发展，欧洲已经走过最艰难的时期。

中国经济所面临的诸多困难中产能过剩十分严重，严重影响经济发展，能源资源过度消耗，环境问题愈发严重，影响整个国家的长治久安和未来生产力的发展。六大传统产业全部产能过剩，钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶，都是资源能源消耗极大户。2012年中国生产粗钢8亿吨，占世界50%，生产水泥20亿吨，占世界总量的40%，这个问题非常严重。中国对外贸易发展的内外环境复杂严峻，外需低迷，成本升高，摩擦增多，各种因素的冲击叠加，进出口增速下滑至个位数，经济下行压力加大。

四、上海自贸区的目标

上海自贸区的目标可以概括为9个字，即可复制、可推广、升级版。可复制就是可复制自贸区的体制机制。上海自贸区可推广的是法制，必须依法治区。升级的是我们治理体系和治理能力，就是中共十八届三中全会所说的达到现代化的目标。我以为，要达到这三个目标，我们必须做三件事，一是改革突显，二是谈判突破，三是政策突围。

(一)改革突显

虽然我国的改革开放取得了巨大成就，但仍有许多未尽事业有待完成。中共十八届三中全会公布了经济体制改革的顶层设计，给出全面深化改革的路线图和时间表。我国应该坚持改革，释放巨大红利。2012年，中国的人均GDP已经名列中等收入国家，能否走出中等收入陷阱，我国更需要顶层设计，汲取国际经验与教训。同时，我国仍应坚持改革促开放的战略。根据国务院的要求，上海自贸区要形成 “可复制、可推广的经验”，发挥示范带动作用，有利于打造中国经济升级版。改革是自贸区的核心内容。

首先，我国传统的经济发展模式必须改变。粗放式、低成本、高能耗、高污染的经济发展模式不能保持经济的健康发展，人口红利因老龄化社会的提前到来而难以为继，产业结构不合理，城乡、地区和收入两极分化明显，利益固化等因素束缚了经济发展的活力和转型升级的动力。

其次，我国进行更深入的改革具备了良好的条件和基础。三十多年来改革的成果为人民带来对深入改革的期盼，整个社会已经形成改革共识。我国改革的观念深入人心，改革的承受力增强，经济基础雄厚，顶层设计能力和经验增强。

再次，自贸区是改革的最好突破口。上海自贸区实施的多项改革措施，包括对外资实行准入前国民待遇、废除了审批制、对企业设立实行备案制等，都突破了现有的管理模式。如果这些措施得以在全国推广，无疑将极大地推动政府的管理模式改变与职能转变。

(二)谈判突破

上海自贸区任重而道远，体现在三个方面，第一试验什么，第二做怎样的桥头堡，第三如何当好排头兵。首先，上海自由贸易试验区要试的是国家主动参与全球投资和贸易规则的重构。其次，自贸区是企业进入世界的产业链和创新链的桥头堡。什么叫做排头兵？那就是政府的行政职能要大刀阔斧的改革。简而言之，上海自贸区就是要实行高标准的规则，提供公平竞争环境，实行自始至终的国民待遇，投资权益要得到最充分的保护。实行负面清单管理外商投资的全世界一共有70个国家，上海率先走出这一步令全世界最关注。

上海同样有重大的国际压力，面临不断变化的国际形势和挑战。

1.多边贸易谈判停止不前，多边贸易体制面临被边缘化的危险。目前，多边贸易体制面临巨大的挑战，多边谈判停止不前。自多哈回合谈判启动以来，谈判持续了12年多，到目前为止，除了达成少量的共识和协议之外，没有任何实质性的多边协定。此外，美欧等发达国家成员由于在一些重大议题上与其他成员特别是发展中成员之间存在着重大分歧，消极对待谈判，甚至抱有明显的抛弃多边贸易体制的意图。

2.双边和区域贸易协定蓬勃发展。由于WTO允许区域和双边贸易协定的存在，出于本国经济利益的考虑，加上WTO多边贸易谈判久拖不决，越来越多的国家转向区域和双边贸易协定，区域之间以及双边的自由贸易区发展迅速。国际社会正在进行几大谈判，形成国际贸易和投资规则的重构，我们要特别关注。

这几大谈判包括 《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）谈判、美国和欧盟的 《泛大西洋贸易和投资协定》 （TTIP）谈判及美国和其他国家的 《服务贸易协定》 （TISA）谈判。TPP谈判由美国主导，目前有12个国家参加。这个谈判有两大特点，一是高度的自由化，无论是货物贸易还是服务贸易，全面实施零关税；二是涉及领域十分广泛，不仅涉及货物贸易和服务贸易本身，涵盖更多非关税措施，广度和标准都超过WTO。TTIP不仅是自由贸易协定，更要建立一整套协作机制，最终目标是形成美欧利益共同体，即经济版北约，以应对日益变化的国际经济环境带来的新机遇与挑战。TISA谈判设置了下限，即参与这个谈判的基本条件是在金融、证券、法律领域已经没有外资持股的比例和经营范围的限制。TPP、TTIP和TISA谈判都是更高标准、更高水平、更加安全 （投资保护、安全审查）的新自由贸易协定谈判，正在带动新一轮区域经济一体化走向深入，也将引领下一波更高水平的全球化，对中国构成很大的国际压力

3.中美投资协定谈判正在进行。我国近年来开始重视双边投资协定谈判。目前，我国已经正式启动以负面清单和准入前国民待遇为基准的中美投资协定。目前，中美投资谈判正在进行，我国面临巨大的谈判压力。美国要求中国必须以美国BIT2012年蓝本为谈判的基础，而这正是包含了扩大外资进入领域、允许利润自由汇回，服务业全面开放和更加灵活高效的争端解决机制等高更高标准、更高水平、更加安全的新自由贸易协定的基本内容。显然，如果中美谈判达成协议，将为我国参与TPP和TISA谈判提供坚实的基础，而要解决我国面临的谈判困局也必须在此类谈判方面有较大的突破。唯有如此，我国才能在坚持多边谈判的前提下，扩大区域与双边自由贸易协定谈判的成功几率，实现和维护我国的贸易利益。

(三)政策突围

海自贸区的使命就是要实现政策突围，表现在四个方面。

1.提升对外开放水平。根据国务院公布的 《中国 （上海）自由贸易试验区总体方案》，上海自贸区将在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务领域扩大对外开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施 （银行业机构、信息通信服务除外）。同时，上海自贸区将实行负面清单的管理模式，对外资实行准入前国民待遇。这意味着，上海自贸区实行了超过我国加入WTO时承诺的开放水平。

2.实现管理体制转变。上海自贸区将通过借鉴国际经验，改革创新政府管理方式，加快政府职能的转变，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制。

3.明确中央和地方的管理边界。国务院的自贸区总体方案明确了中央和地方对自贸区管理的职能边界，上海自贸区由上海市政府组织实施，国务院主要负责统筹领导和协调试验区推进工作。因此，上海市政府承担自贸区的具体管理工作，完善工作机制，落实工作责任，先行先试，创新机制，积累经验。

4.为全国改革开放起到示范作用。上海自由贸易试验区承载了为我国推进更加深入的改革和开放提供经验的重要功能，是打造中国经济升级版的先行先试区，因此，自贸区是政策突围的重要试验田。具体而言，我国可以通过自贸区的实践，逐步推进金融改革，分布实施利率市场化、汇率自由化，探索金融领域开放的新体制和机制，实现人民币资本项目下自由可兑换，推进财政税收体制改革，扩大服务贸易开放，建立法律至上的公正法治。当这些政策措施成熟时可以推广到全国，因此，上海贸区实施的一些措施不仅要立足上海，更要能服务全国。

几十年改革开放的实践证明，改革开放始终是我国经济发展、社会和谐的活力源泉。随着上海自贸区的正式启动和成功运作，对外资实行准入前国民待遇，并实施负面清单的管理模式，外资进入自由度得到很大提高，实现人民币资本项目可自由兑换；同时，开放的领域进一步扩大，国内高端零售业格局会发生重大变化。总之，上海自贸区不是物理的远景，而是理念的推进。自贸区是上海 “四个中心”建设的题中之义，将为我国下一轮深入的改革开放积累新经验，开辟新途径。

［责任编辑：姜卉］

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1671-6183（2014）03-0009-05

2014-03-03

周汉民 (1957-)，男，民建中央副主席，全国政协常委，上海市政协副主席，上海市社会主义学院院长。