搭建服务平台创新基层社会治理

张爱军，韩雪

（1.中共大连市委党校 公共与社会管理教研部， 辽宁 大连 116013；2.沈阳行政学院，辽宁 沈阳 110000）

搭建服务平台创新基层社会治理

张爱军1，韩雪2

（1.中共大连市委党校 公共与社会管理教研部， 辽宁 大连 116013；2.沈阳行政学院，辽宁 沈阳 110000）

社会治理创新的重点在基层，如何克服基层社会治理中存在的主体单一、机制不健全、方式陈旧等问题，各地都在探索。大连市西岗区365工作体系在工作理念、多主体参与、组织结构、运行机制等方面进行了有益的尝试，具有研究价值。

365工作体系；社会治理；基层；创新

伴随着改革开放的不断推进，我国的经济结构、城乡结构、阶层结构、社会组织结构发生了巨大变化；利益格局深刻调整，变化了的社会阶层与利益群体必然会体现在价值观念、利益诉求方面巨大的分化；人们的思想活动的独立性、参与性明显增加。这种剧烈的社会变革，有力地促进了经济社会发展，与此同时也产生了一系列社会矛盾和社会问题。原来的管理体制、管理方式已经不适应变化了的现实，必须通过切实加强和创新社会治理来推动化解。而这些问题在基层的社会治理中更加凸显，基层社会治理处于基础性、源头性的地位，如何扎实推进基层社会治理创新成为人们关注的焦点。

一、目前基层社会治理中存在的主要问题

1.社会治理主体单一。政府承担了几乎全部的管理职能，地方政府就像大保姆无事不管， “越位”、 “错位”现象经常发生，其权力侵入私人领域的现象所有发生。社会协同能力差，公众参与程度低。政社不分、以政代社、以政干社的问题严重，也使行政成本进一步提高；社会治理主体的单一，行政所具有的科层制组织特征使其难以有效应对多样化、琐碎和差异化的社区事务，形成了政府对社会治理过程中的干预过多、交叉管理 “错位和不到位”的现象；同时由于政府的包办代替缺少中间的层次，很容易使政府处于矛盾的交汇点上，本应该下沉在社会中化解的矛盾被提升到国家和政府的层面。如果矛盾解决不当，很容易引起公众对执政的不满，进而增大执政的风险。同时，还会造成诉求渠道不畅通，社会各阶层难以用理性的方式表达诉求，使社会矛盾积淀下来，小事拖大，甚至于激化。

2.社会治理体制机制不健全。我国目前社会治理模式仍是在传统计划经济体制基础上形成的以单位制管理为主，街居管理为辅的体制模式。随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，越来越多的人由 “单位人”转变为“社会人”，传统的社会治理体制和方法难以适应社会结构的变化，社会整合功能削弱，新的整合机制没有建立。条块分割的行政体制，缺少统一协调的机构，导致界限不清、各自为政；社会转型期的政策不衔接，导致政策真空地带无人管，出现了基层社会治理的低效和空白。

3.社区居委会运行机制不够规范。社区居委会负担偏重，行政化倾向严重，承载了基层政府的许多职能。基层单位、职能部门沟通协调不到位，重复劳动情况屡见不鲜，造成人财物的浪费。与此同时社区工作人手少、素质不高、专业社会工作人才短缺，经费不足，难以承担起相应的社会自治、服务的职能，处于一种错位状况。

4.社会治理方法手段陈旧。社会治理方式尚不能适应社会的变化和要求，沿袭了计划经济时代的一些管理手段和方法。重运动式应对，缺规范化建设，管理上的 “一刀切”；重视行政管理，忽视群众参与；重视本部门利益，忽视社会共同利益；“只管手脚，不管头脑”，管控压罚的手段多，缺少人文关怀等。社会治理上的表面化、简单化、利益化的倾向不同程度存在。

5.基层社会自我管理的作用没有得到充分发挥。社会组织、公众参与社会治理的积极性没有得到充分调动，力量作用发挥不充分，造成基层社会缺少活力和创造力。公民的权利意识、维护自身利益意识增强，但责任意识、义务意识缺乏培育；参与机制不健全，表现出来就是公民参与的功利性强，个人参与低效感强，参与热情、积极性不高。社会组织协同作用发挥较难，政府对社会组织的扶持力度不够，特别是社会组织在资金来源上渠道单一，缺少相应的政策；政府对社会组织的规范监督不到位，社会组织公信力不高，在社会治理中协同能力差。

针对基层社会治理中的突出问题，大连市西岗区创建了365工作体系，搭建服务平台、整合资源、建立组织体系，创新基层社会治理取得了较好的成效，对其基本做法、突出特点、借鉴价值等方面进行总结与分析，可以为基层创新社会治理提供可资借鉴的参考。

二、西岗区创新社会治理的探索

2012年4月大连市西岗区创建了365工作体系，搭建起为民服务的有效平台。其宗旨是：365天、24小时 “全天候、全方位、全覆盖”地为社会和群众服务， “做群众需要的事，做事让群众满意”。具体做法是：以365市民大楼为信息、协调、分拨中心，以全社会网格化管理体系、社会矛盾大调解体系、外来人口管理服务体系、市民听证议事体系、社会组织管理体系、舆情信息管理体系等6大系统为支撑实现促进社会和谐的目标。经过持续推进，达到了诉求受理方便快捷，任务分拨科学明确，关系协调顺畅高效，督查管理严肃有力的实际效果，及时消除了管理盲点，缩短了诉求反应时间，从源头上化解了一些矛盾，帮助百姓解决了许多实际困难，有效地促进了社会的和谐稳定。365工作体系，是基层社会治理的创新。突出特点为：

1.以需求为导向的社会治理，推动管理理念从管理到服务，以服务为先的转变。365工作体系在工作中以居民需求为工作第一导向，通过多渠道了解百姓需求，365天，24小时热线、网络全天候、全方位倾听居民诉求，及时响应、限时解决；借助网格化管理，面向社区，主动出击：网格员按照制度规定坚持每天主动走访、主动巡视、主动帮教，并在最短时间内及时上报和处理所发现的问题；设立党代表、人大代表、政协委员工作室，通达民情、记民情日志，集中民意。网格化管理与信息化支撑体系，极大提高社会服务管理工作的预警性、主动性和协同性。尽量把问题发现在群众反映之前，把难处化解在群众产生不良情绪之前。服务对象以普通居民群众为基础，空巢孤寡老人、低保对象、残疾人等为重点人群，同时延伸到外籍人士、外来务工人员，拓宽了服务范围，实现了人员、区域的全覆盖。政府的社会管理，说到底是对人的管理和服务，而最有效、最好的管理方式不是强行压制，不是管控，而是在服务中实现关系理顺、行为约束，以达到管理的目的，在有效管理中体现真情实意的服务，用服务来获得群众的理解和支持。服务的出发点不是主观臆想、拍脑袋决策，而是居民群众的合理诉求，群众是否满意成为社会治理的出发点和落脚点。从源头构建起治理的体系，使预防问题产生的关口前移，尽可能避免小事拖大、大事拖炸，避免、减少和弱化严重社会冲突和社会问题的产生。

2.培育社会治理主体，推动社会治理主体向多元化方向转变。社会结构日益多元化的现实条件下，多元利益诉求的表达和满足需要多元社会治理主体。多元社会治理主体可以最大限度调动全社会的资源力量，激发社会的创造活力，从而最大限度减少不和谐因素，增加和谐因素；多元的社会治理主体也有助于推动政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于推动社会的公平公正，缓解政府直接面对来自碎片化社会的压力。365工作体系，注重推动社会组织的培育和发展，不断促进社会事务社会管、社会服务社会办。引入知名社会组织进驻大楼，给社会组织活动场所；将社会需求整理成项目册、促进服务需求与社会组织、辖区单位、志愿者对接；进行项目化运作部分社会公共事务服务事项，采取 “党政部门交办、社会组织申办”两种机制，政府相关部门和居民代表共同对应完成项目和参与运行的社会组织予以审定，给予项目配套资金，并全程监管项目落实。社会组织的协同作用的发挥，提高了社会治理的专业化水准，如365工作体系中引入了专业社会工作者，引进全市知名的矛盾调处机构如周玉芬调解、黄鹤心理咨询等，提高了矛盾调处、纠纷化解、心态调整专业化水平，也促进了政府职能的转变。

3.提高公民社会参与能力、推动基层群众的协同参与和自治互律作用的发挥。现代社会治理既包括了政府所承担的依法对有关社会事务进行规范和调节、向社会提供公共服务的职能，也包含社会依据法律和道德进行自我规范和调节及自我服务责任。因此，创新社会治理要实现两个基本目标，一是要不断提高政府社会管理的能力和成效；二是要培育社会的自我发展和发育，提高社会自我管理、自我服务的能力，壮大社会自我管理的领域。社会治理，离不开基层干部群众和社会组织的积极参与。因为社会关系广泛性、复杂性，决定了做好社会治理需要组织、动员、鼓励、倡导方方面面的力量参与其中，要群策群力。365工作体系建立了重大决策事项听证制度、 “居民议事会”、 “市民论坛”等制度体系，组织利益相关者、政府、居民、企事业单位、专家学者参加其中，进行利益表达、政策、法律分析，达成理解和共识、化解矛盾、形成合力。这种方式有效地培育居民的自主意识、协商议事能力及社区归属感、认同感和现代社区意识，通过建立政府与社会协调治理的社会治理互动机制，做到在更深层次整合社会治理力量、更大范围配置社会治理资源、更高水平提升社会治理效能。

4.提高资源整合能力，促进社会治理效能提高。365工作体系利用信息化手段打破了部门和地域的界限，整合了党政部门、社会组织、企事业单位等多种资源，使得多种资源互联互通、优化配置，形成治理服务的合力，提高了社会治理工作效率和质量。一是整合了政府的资源，利用民生部门和单位的服务资源和优势，开设分拨窗口，使市民对城市公共事务管理的需求、意见、建议能得到一站式受理，便于政府及时地回应群众的呼声，解决群众的实际问题。 “365”成为沟通市民与政府的中介和桥梁，实现政府的无缝隙对接。二是整合了市场的资源，使市民在日常生活中的服务需求得以及时满足。整合区域内数百家加盟企业的服务资源，形成优质服务资源库。这些企业以市场化运作为基础、同时接受中心指令为困难弱势群体提供免费服务，政府予以相应补贴并同区365服务队一道形成共同面向市民，提供热情周到、主动上门、全面的服务项目，克服服务工作 “单打一”的弊端。加盟的企业，在服务中不断创立品牌，赢得群众信任，扩大影响力、获得市场。三是整合了社会的资源。将群众的诉求进行分类梳理，整理成一个个项目，与社会对接。使一大批有志于服务、回报社会的志愿者、社会组织有了施展才华、提供服务的机会，需求与服务在这个平台上得以对接。有效的居民服务，为党和政府赢得了民心和口碑、企业赢得了市场、老百姓赢得了实惠， “三赢”合力并通过365平台全面提升了服务能力，最大限度地满足了市民的需求。

5.健全社会治理机制，促进了粗放式、突击式、运动式社会治理向精细化、常态化、规范化转变。社会治理的现代化以健全社会治理机制为基本前提，建立诉求表达机制，拓展了社情民意表达渠道，采取统一电话、设立信箱、网络交流、组织听证、市民论坛、党代表、人大代表、政协委员工作站、民情日志等多种形式，交流沟通事关群众切身利益的各种问题，使社会各个群体反映问题和诉求有畅通渠道、民声有人倾听、困难有人帮助。切实把群众利益诉求纳入制度化、规范化和法治化轨道。既能深切地体察百姓疾苦，热情相助排忧解难，又能敏锐地感知社会矛盾，及时施策防患于未然。通过网格化、信息化手段，全面覆盖区域内人、地、事、物、情、组织等各种要素，建立信息化节点控制机制，确保消除管理盲点、疏漏和推诿扯皮；以顾客导向的绩效评估机制，促进社会治理中更加坚持以人为本。通过建立科学的全方位的绩效评估机制，一方面绩效评估可以发挥监督作用，客观看待评估中暴露出的管理服务问题，根据规定追究相关主体的责任，推进工作的及时调整和改进。另一方面绩效评估起到激励作用，通过评估形成透明、有序的竞争机制，增强工作的责任意识、紧迫意识，激发工作热情和活力。社会和公众作为管理对象对政府社会治理服务有着最切身的感受，是评价政府社会治理绩效的全面性、综合性重要标尺，必须建立以群众满意度为主要指标的绩效考核、评先评优管理办法。365工作体系在365信息系统数据库中汇入了全区党政职能和服务承诺，将公共服务项目发布在市民网上，以全面公开的方式让党政组织和全社会可以随时监督；设立实时监控、电话录音、投诉专线等方式，确保评价权利到位。以制度保障评估效果的科学性，进一步明确了各部门、单位、街道的管理服务职能和相应制度，明确界定区、街、社区、网格之间的协作配合和服务时限，形成区、街道、社区、网格多级联动机制，对热线、网格、服务队、加盟企业和街道365服务中心、社区365工作站进行考核评比。从受理需求到追踪服务效果评价，监督和考核评比机制的建立，形成管理中闭合环路，避免管理的死角，也促进党政机关增强全局观念、责任意识和群众观念，促进社会治理效能提高。此外还有矛盾调节化解机制等等。

三、由365工作体系思考基层社会治理创新

基层社会治理创新有着多种的路径与方式，365工作体系的建立和运行提供了一种可供借鉴的方式。365工作体系的运行给予我们如下启示：

1.创新社会治理必须以转变政府职能、转变工作作风为前提。在经济获得一定的发展，全面建设小康社会的现实条件下，社会和谐、生活品质的追求是落实科学发展观的现实要求，加强和创新社会治理是有效的途径，政府的职能必须从经济建设主导型政府转向公共服务型政府。这种转变体现在从高度关注经济发展到更加关注民生幸福、分享经济发展成果，体现在由把自己当主人到把群众当主人、由被动服务到主动服务、由习惯于下计划指令到群众需求导向、由规避责任到破解难题、由分散管理到统筹协调各个方面。正是这种职能、作风的转变，才能够更加注重联系服务群众、把群众满意、群众需要当做工作的出发点和落脚点。形成加强社会治理的新思路、新措施、新办法，开创社会工作和群众工作的新局面。

2.解决群众诉求和社会治理问题必须靠完善的制度建设和有力的制度落实作保证。以建立起比较完善的机制、制度作保障，更在于狠抓机制、制度落实，做到抓铁有痕、踏石有声。明确责任、明确环节、明确机制，使各项问题有人问、有人管，条条找出办法，件件落到实处。形成管理中闭合环路，避免管理的死角，扎扎实实推动良好的设想落到实处。完善的制度和严格的监督促使全区党政机关增强全局观念，责任意识和群众观念，真正把执政为民的理念转化为实际行动，实现社会的创新发展，保证群众的高品质的生活。

3.赢得民心、促进社会和谐必须主动发现、主动作为。社会治理中存在侧重于事后处置，不善于解决小事，在事前预防和源头治理上缺乏有效措施，必然会出现小事拖大，大事拖炸。365工作体系一个突出亮点就是主动发现问题、主动解决问题，通过网格化的管理服务，网格员的面向社区，主动出击，将解决问题的措施前置，把问题发现在群众反映之前，把难处化解在群众产生不良情绪之前、把矛盾处置在萌芽状态，起到了事半功倍的效果，提高社会服务管理工作的预警性、主动性和协同性。

4.解决复杂社会治理问题必须统筹协调、齐抓共管。基层社会治理因其涉及面广，事情具体、复杂，需要整合资源，形成合力。然而实践中，由于条块分割，一些地区在服务群众和社会治理上往往缺乏相互配合，只管责任内、不管责任外，留下管理和服务空隙、空白，影响政府公信力，影响社会和谐和群众生活质量。365工作体系的成功之处在于 “联动性”。其作用的发挥，主要是依靠与党政、人大政协各部门、社会组织的联动互动，靠区域内、区域外的合作共赢，使党政服务资源、非政府的资源与市民诉求通过工作体系得到有效对接，解决复杂社会问题更有效、更快捷。实践证明，面对情况比较复杂、涉及面较广的问题，单靠一两个部门的工作是远远不够的，必须齐抓共管，建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局，形成共治共管的强大合力，才能把社会和群众工作落实到位。

365工作体系的探索与实践，顺应了社会发展的需求，反映了社会治理的发展趋势，促进了社会和谐，体现了人文关怀，有效推动社会治理工作的展开。在社会治理创新中形成了鲜明的特点，为基层社会治理创新提供了具有示范作用的案例。

［1］龚维斌.我国社会管理体制存在的主要问题［J］.理论参考，2011(3).

［责任编辑：左眉］

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1671-6183（2014）03-0054-04

2014-02-22

张爱军 (1966-)，女，山东德州人，中共大连市委党校公共与社会管理教研部主任，教授，研究方向：公共管理、社会治理；韩雪 (1980-)，女，辽宁沈阳人，沈阳行政学院讲师。