失地农民在城市化中的养老体系构建

汪 欣，邓金叶

（安徽大学 人口研究所，安徽 合肥 230000）

因城市化和工业用地被依法征收,农村户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民[1].实际中，由于失地农民情况复杂，各地征用补偿标准参差不齐，单纯注重一次性补偿而忽略了失地农民后续发展特别是养老体系构建问题.目前，统一的失地农民养老保障体系还未完全建立，失地农民已成为社会上庞大而特殊的弱势群体，妥善构建失地农民的养老体系是当前亟待解决的社会问题之一.

1 城市化进程中失地农民的养老保障现状

1.1 失地农民的生存现状

每年失地农民的数量随着城镇化的加快而不断增加，据统计，近7年，全国约1亿亩耕地被征用，失地农民累计不少于4000万人.[2]尽管部分失地农民得到补偿安置费后一夜暴富，但全国抽样调查的结果表明：80%的失地农民对未来生活表示焦虑，其中担忧养老的比重最大，高达75.8%.目前，我国还出台统一的失地农民社会保障政策，4000多万失地农民中的2000万以上是“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”农民.[3]

1.1.1 收入来源转变，再就业能力较低，失业者居多.与失地前相比，失地后农民收入总体水平有所下降.第一，对农民而言，土地几乎提供了所有的物质来源，虽然农民总体收入不高，但是相对比较稳定.一旦土地被征用，收入骤减而陷入困境.第二，大多数农民因就业年龄偏大、文化水平较低、专业技能匮乏，在市场化的招聘中缺乏竞争力.农村就业信息闭塞、就业服务渠道不畅通，也严重阻碍了失地农民向乡镇企业转移.

1.1.2 边缘化和贫困化倾向.失地农民的边缘化倾向主要表现为对自身身份的模糊定位.郊区完全失地型农民，虽然转为非农户口，但仍被排斥在城市居民的群体之外.农村失地农民由于土地被征用而引起生活方式、就业方式及思想观念的变化，成为农村人眼中的城市人.由于失地农民对就业信息搜集和掌控能力不足，非农就业技能缺乏，对土地的普遍依赖，更加重了边缘化倾向.而当就业无法实现或安置政策失效时，部分失地农民尤其是职业型农户容易出现贫困化倾向.[4]

1.1.3 民主权益缺失，社会保障体系不健全.对农民而言，土地是赖以生存的根基.然而征地过程中缺乏透明度和公正性，失地农民的民主权益容易受到忽视.由于征地补偿不合理、民主权益的缺失以及失地农民的社会保障体系的不健全，导致失地农民无法享受到现有的各种社会保障权利.虽然各地普遍实行的是一次性补偿安置费用，但是总体上，失地农民社会保障覆盖面窄，可享受到的社保水平较低.

1.2 失地农民的养老保障现状

1.2.1 家庭养老保障的困境.农民的社会保障主要是自我保障，养老方式主要靠家庭养老.如今家庭养老受社会价值观念、计划生育政策、劳动力流动的影响而陷入困境.农村家庭保障模式的转变带动着失地农民的家庭养老保障模式的转变，如失地农民的收入通常由失地补偿费、再就业的工资收入及其他额外收入组成.除上交给集体外，失地农民仅依靠补偿费用来实现自我养老的能力十分有限，然而失地农民再就业不容易，因此还需要其他家庭成员的支持.

1.2.2 土地保障的削弱.土地一直是农民的“衣食之源，生存之本”.农民可以通过土地转让来获得一定的租金收入及实物收入，土地成为一种有效的养老保险工具.虽然有限的土地未必能致富，却可以保障基本生存需要.[5]随着市场化、工业化和城镇化水平的不断提高，农民占有的土地资源在数量上和质量上都发生巨大的转变：土地数量因不断征收而逐渐减少、土地质量受环境影响而逐渐下降，土地对农民的养老保障功能呈现出减弱的趋势，农民失去了从土地上获取的收益及养老保障基金.[6]

1.2.3 失地农民养老保险的局限性.目前失地养老保险分为社会养老保险和商业养老保险.实践中，一方面，失地农民对社会养老保险认识不足，认为养老保险待遇不足以支付未来养老费用，造成投保率不高；另一方面，金融机构的存款利率和国债利率的下降影响失地农民社会养老保险基金收益率，难以实现保值和增值目标.失地农民商业保险在投资收益率和保值增值方面相对社会养老保险具有一定优势，但是风险较高、安全性不稳定，因此失地农民每年获得的固定收益和投资分红不多，养老保障水平仍较低.

2 城镇化进程中失地农民养老保障缺失的原因

2.1 土地征用补偿过低

虽然失地农民获得了一定的土地补偿费用，但是现行的补偿标准和形式难以解决后续生计问题.第一，失地补偿标准过低及失地农民分配机制不合理.我国《土地管理法》第47条明确规定，政府及开发商征用农民土地，按照被征用土地的原用途给予补偿.这是一种政府主导的政策性定价，偏离了土地的市场价和农民的经济期望.扣除政府部门征收的各种费用，农民实际得到的补偿费有限；此外，部分失地农民拿到钱后大肆挥霍，未考虑合理分配和理财投资，加上下一代的啃老族，很快消耗殆尽，自身养老出现困境.

2.2 传统养老面临挑战

劳动力外流和家庭养老功能的衰退.失地农民跨城乡、跨区域流动，空巢家庭养老困难.大量青壮年劳动力外出打工，农村老龄化和空巢家庭增多.一方面，失地农民人口老龄化与社会整体经济发展水平不相适应.据预测，2020年我国失地农民将超过1亿，占全国老年人口比重越来越大，失地农民的老龄化问题也越来越突出.另一方面，失地农民家庭子女数量的减少加重了养老负担.失地农民家庭生育意愿降低，养老的人均负担不断增长.中国的主流家庭模式演变为“412”家庭，对失地农民而言更是一个具有风险型的家庭结构，难以为失地农民的家庭养老问题提供保障.

2.3 与城市居民享受的养老保障差距较大

相对于城市相对完整的社会保障体系，农村社会保障体制仍存在制度上的缺失，特别是失地农民仍处于身份认定上的尴尬境地，享受不到城市居民同等的社会保障.此外，失地农民属于非农业人员，即使享受原有农民的社会保障政策也与有土地农民存在质的差异.从各地失地农民养老状况实施现状来看，只有少数经济较为发达的地区将失地农民纳入城镇居民.大部分农民失去土地后在各种报障的不稳定性及传统的家庭保障模式也受到各种社会因素的冲击，养老保障体制仍不清晰.[7]

3 完善失地农民养老保障问题的对策和建议

3.1 完善征地操作流程和补偿标准

3.1.1 征地操作流程法律化、公开化.为避免征地操作流程模糊化和地方政府低价收购或强占用农民土地的现象，地方政府征地前应公开征地用途，邀请土地征管部门、被征地村民代表及媒体代表，对征地的具体内容举行民主听证会，听取被征地农民的意见.国家应将征地过程纳入法制轨道，建立征地协商机制和司法仲裁机制以应对征地过程的各种纠纷.

3.1.2 补偿标准规范化.国家要逐步改革现存的征地补偿标准，逐步增加土地增值收益.征地补偿安置费应结合物价水平、当地农村经济发展状况和农民失地前的收入水平，适当减轻农民负担，为农民争取更多利益.

3.2 帮助失地农民解决再生存问题

3.2.1 转变经济发展方式，拓宽失地农民再就业的空间.第一，村集体在征地中预留一定的土地和资产，大力发展乡镇企业.鼓励农民在自愿前提下，将土地折价入股.与企业签订协议，除去安置补助费和青苗费，余额入股，盈利时按股份分红，亏损时农民不承担任何风险；第二，实施就业援助，优先安排失地农民，并对失地农民再就业给予政策优惠.支持失地农民在发挥一技之长，鼓励承包经营农业生产基地、农业科技创业园区等，继续从事种植业、养殖业.[8]

3.2.2 通过就业培训提高失地农民的个人能力.开展失地农民免费就业培训，引进专业农技人员或农业院校优秀导师亲临农业科技创业基地，同时引进社会投资力量办学，与用人单位签订一对一的培训协议，实行订单培训和定向安置.

2.3 保障失地农民合法权益，提高参保积极性

2.3.1 制定失地农民相关的社会保障法律体系.失地农民属于社会弱势群体，应纳入法律保障框架之内.政府设立失地农民法律援助中心，同时颁布和实施《失地农民社会保障条例》，明确失地农民社会保障的相关问题，使失地农民的社会保障体系有法可依、有法必依，保证失地农民依法公平地享受社会保障权.

2.3.2 做好失地农民养老保障的宣传工作.地方政府、村干部向农民讲解失地农民养老保障的具体问题，鼓励农民主动参保，自愿选择缴费档次，政府按个人缴费档次进行财政补贴，缴费档次越高，补贴金额越多.另外落实对60岁以上老人直接发放养老金的政策，以充分调动广大失地农民参保积极性.

2.3.3 提高失地农民的基本养老保障待遇.以安徽省合肥市为例，参加被征地农民养老保障人员，女性满55周岁、男性满60周岁，即可领取失地农民养老保障金.标准为每人每月260元，按照合肥市2012年农民月人均消费支出437.75元为标准，失地农民每月领取的养老保障金不足以维持日常消费.因此，政府应该增加土地使用权出让收入划入到失地农民养老保障基金的比例，以保障失地农民的基本生活需要.

2.4 完善失地养老保险管理水平，实现保值增值

2.4.1 实现养老金的保值增值及投资渠道的多元化.失地养老保险要实现保值增值必须拓展投资渠道，实现市场化运作.目前我国失地养老金的投资选择方式很丰富，有金融债券、地方债券、货币基金等低风险、较为安全的产品，且年收益率维持在5%～20%.市场化投资既是提高养老基金收益率最快捷的途径，也是实现失地农民养老金运营透明化的最佳方式.

2.4.2 统一失地农民基本养老保险制度.为解决失地农民社会养老保险基金的贬值问题，国家应设立统一的失地农民社会保障基金，交由全国社会保障基金运营机构负责统一管理.一方面让个人账户基金与统筹基金相分离；另一方面准备各种应急方案，以备不时之需.全国统筹基金以发行国债的形式，将失地农民社会保障基金的贬值风险的损失降到最低.

〔1〕王作安.中国城市近郊失地农民生存问题研究[M].北京：经济科技出版社,2007.43-46.

〔2〕中直党建网.失地农民的现状分析[EB/OL].(2011-06-23).http://www.zzdjw.com/GB/178366/178375/14979097.htm l.

〔3〕韩俊.聚焦失地农民[J].中国改革,2005(9):20-21.

〔4〕刘海云.边缘化与分异：失地农民问题研究[M].北京：中国农业出版社，2007.30-35.

〔5〕彭慧蓉,钟涨宝.论土地社会保障职能对农村土地流转的负面影响[J].经济师，2005:31.

〔6〕孟庆瑜.论土地征用与失地农民的社会保障[J].甘肃社会科学，2006(3):33-34.

〔7〕王跃生.调查：城乡养老差异及代际关系若干特征[J].北京日报，2012(6).

〔8〕陈绍军.失地农民和社会保障 水平分析和模式重构[M].北京：社会科学文献出版社，2010.97-98.