新时期高校党内监督法制化路径探析

赫 坚，孙万代

(长春师范大学，吉林 长春130032)

为加强党内监督，发展党内民主，维护党的团结统一，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变的能力，党中央于2003年12月颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《党内监督条例》)，开启了党内监督法制化的新纪元。《党内监督条例》颁布以来，有效加强了党内监督工作法制化、制度化、科学化进程。但是，党内监督工作在高校开展得还不够均衡，究其原因还是法制化程度不够，有必要回过头来缕析一下高校党内监督法制化存在的问题，明确高校党内监督法制化的原则，探索高校党内监督法制化的基本路径。

一、新时期高校党内监督法制化建设存在的问题

高校党内监督工作存在多方面的问题，其重要原因是法治化程度低，主要体现在以下几个方面。

第一，高校的党内监督制度体系不完善。《党内监督条例》颁布以来，出台了很多有关党内监督的制度，但这些制度大都是对于地方和机关开展党内监督的规定，结合高校权力运行的实际情况出台的制度规定还比较少，也不具体，操作性不强。即使出台部分制度，也多出于省级教育主管部门，国家级机关出台的还比较少;而且这些制度、规定之间的衔接性、配套性和协同性都不够，系统性不强，缺乏必要的层次性和互补性。

第二，已有的制度落实得不到位。按照《党内监督条例规定》，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，而高校纪委只是在学校党委领导下做一些具体的监督工作，往往只停留在事务性的监督上，对高校发扬党内民主、高校权力运行等方面的宏观谋划还很不够。由于体制机制等方面的限制，高校纪委往往很难出台对同级党委的监督制度，即便落实上级组织出台的监督制度，也存在诸多困难。

第三，制度的建设和运行水平不高。高校有其崇尚自由、人才荟萃的优势，同时也存在思想多元、行政权力与学术权力交织的特点。高校党委领导下的校长负责制的体制，在运行当中还存在党政职能不清，定位不明确的问题，没有出台党委领导与校长负责的有操作性的制度规定，党政配合得好不好，往往倚重于党委书记和校长的思想水平和个人觉悟。书记和校长的思想境界都比较高，党政配合得就好，领导班子就和谐稳定;反之就会陷入内耗。因此，高校党内监督靠制度的建设和运行水平都有待提高。

二、高校党内监督法制化建设的基本思路

鉴于高校自身的特点，其党内监督法制化建设必然有其区别于党政机关党内监督的特殊性。高校党内监督法制化建设，必须在处理好党委领导与校长负责的关系上作文章，在处理好学术权力与行政权力的关系上下功夫。要在高校打牢党内监督法制化建设的思想基础，必须以党内监督程序建设为纲，形成科学有效的监督机制。

第一，以强化认知为先导，打牢高校党内监督法制化建设的思想基础。邓小平同志曾指出:“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[1]。高校党组织做好高校党内监督制度建设，有利于为全党开展党内监督提供经验和制度探索。一是从监督依据上看，在高校建立系统、科学的党内监督制度，是落实党要管党的客观要求。《党章》和《党内监督条例》对于党内监督的制度建设分别作了宏观和微观的规定，这给高校党内监督制度建设提供了基本依据。二是从实践层面上看，在高校建立系统科学的党内监督制度，是落实“党委领导下的校长负责制”的现实要求，是“办人民满意教育”的切实保障。三是从发展趋势上看，加强高校党内监督法制化水平，是适应新形势、新任务的要求，推动高校党风廉政建设，推动高校廉政风险防范的重要措施。四是从高等教育发展的现实情况看，高校校园远非一块净土。近年来年贪污、腐败案件时有发生，甚至有的党委书记、副书记涉及其中。高校内党的干部涉案，更加印证高校党内监督制度建设势在必行。

第二，以程序建设为纲要，探索高校党内监督法制化建设的操作规范。高校党内监督制度建设应该结合高等教育实际，抓住高校容易导致腐败情况的关键环节，通过制度规定实行刚性约束，建立对高校权力运行的监督制度体系，注重监督关口前移，在预防上下功夫。一是要规范高校领导干部的用权行为，探索实行党政一把手不直接管理人、财、物的制度规定;二是要建立具有高校特点的集体决策制度，除了建立高校“三重一大”集体讨论制度以外，还要针对高校党委权力、行政权力和学术权力交叉运行的特点，建立高校教学、科研、行政管理等方面统一协调的制度运行程序;三是要建立并落实“高校重大事项报告制度”，在报告内容、程序、监督等方面作出详细规定;四是健全高校权力运行督查制度，探索对高校主要领导权力运行的跟踪监督，在落实述职述廉制度的同时，还要建立述廉、评廉办法，把考廉、述廉、查廉、馈廉和督廉相结合[2]。

第三，以机制建设为根本，强化高校党内监督法制化建设的实际效果。建立了监督制度体系，明确了操作规范之后，还要以建立科学的机制为根本，营造落实制度的文化氛围，强化制度的实际效果。一是改革高校党的领导体制和工作机制，强化高校党代会决策和监督的作用;健全高校党的委员会和党委常委会制度，发挥集体领导的作用。二是改革完善党内选举制度，改进候选人提名、酝酿制度和办法，扩大差额选举比例;改革完善党内决策制度，健全和完善征求意见和咨询论证制度、会议讨论和决策制度;发挥党员、党代会、全委会的监督作用，加强舆论监督作用，增强高校党内民主的时效性。三是加大高校党务公开、校务公开力度，拓宽党员民主参与渠道，探索党内民主的实现途径和方式。四是发挥高校理论研究的优势，对发挥党员主体地位、把握民主集中制的内涵、把握党委领导与校长负责制的关系、处理学术权力与行政权力的关系等问题进行深入研究和探索[3]。

三、高校党内监督法制化的实现路径

胡锦涛同志指出:“要建立健全权力运行制约和监督体系”，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”[4]。加强高校党内监督法制化建设，是适应现行高等教育管理体制和运行机制，提高学校管理效率和效益，提高高等教育质量，实现教育杰出、学术卓越的必然要求。

第一，加强对《党内监督条例》的研究、学习和宣传，营造党内监督氛围。《党内监督条例》颁布以来，全国上下，尤其是党政机关掀起了研究、学习和宣传的热潮。而在高等院校，这种氛围并不浓厚。高校应该通过理论中心组学习、办班培训、专题辅导、研讨交流、举办知识竞赛、在网站和校报开辟专栏等形式，进行广泛深入的学习和宣传。一是在研究、学习和宣传过程中要坚持突出三个重点。首先是突出重点对象，以“一把手”为重点，有计划地开展专题培训，加强教育，提高其监督和接受监督的意识。其次是突出警示教育。通过警示教育案例，展示党内监督弱化对党的事业造成的损失和对领导干部个人造成的伤害。第三要做到“三个结合”，即与规范完善现有规章制度相结合、与推进制度创新相结合、与自查自纠相结合。二是在宣传教育的内容和方式方法上要兼顾三个方面。一要加强党性教育，把理想信念教育贯穿于学习贯彻《干部监督条例》的始终;二要加强党纪党规教育，使广大党员干部真正了解党内监督的方针、任务、内容与方式、方法，懂得监督什么、如何监督及如何保护自己，解决“不敢监督”和“不会监督”的问题;三要把党史党情教育与世情国情教育结合起来，切实增强高校党员和领导干部的使命感、紧迫感和责任感;四要加强责任意识教育，让人人明确对疏于监督或监督失察者要严格追究责任，时时绷紧“责任意识”这根弦，让“监督失察”成为悬在头上的“高压线”。

第二，加强高校权力运行监督制度建设，探索符合高校实际的党内监督制度体系。要强化高校党内监督工作，实现《党内监督条例》在高校的全面贯彻，就必须建立与高校实际和《党内监督条例》本身相配套的监督制度，把贯彻《党内监督条例》的行为规范化，实现高校党内监督法制化。近些年，教育部和相关部门相继出台了一些加强高校党内监督的制度和办法。但按照贯彻《党内监督条例》的要求，现有的制度还比较零散，不成体系。要实现高校党内监督法制化，首先要以高校权力运行监督制度建设为基础，大胆进行制度创新。一是探索制定《高校党内监督工作办法》。把教育系统及高校各级党组织开展党内监督的行为用制度形式固定下来，把平等性、公开性、普遍性和预防性原则落实到高校党内监督工作之中;对高校党内监督的原则、内容、方法、违规问题处理以及监督工作责任制、责任追究制等作出具体、可操作性的规定，强化党内监督工作的针对性和实效性。二是探索制定《高校党委研究决定重大事项议事规则》。《党内监督条例》规定:“党内监督的重点是对领导班子和领导干部权力运行的监督”。要对权利运行过程进行监督，就必须建立科学的“权力运行规则”。由于各高校的实际情况不同，办学规模、办学层次等都存在较大差异，以致于各高校自行建立的议事规则确定的程序不够规范、讨论不够充分、“一把手”的权重过大的问题比较普遍，建立统一的“高校决策重大事项议事规则”势在必行。对此，应该对高校制定重大事项议事规则的原则、内容和程序等作出统一规定，让各高校制定议事规则的时候有一个统一的遵循原则，以保证“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”和民主集中制原则的贯彻落实，推进决策的科学化和民主化。三是建立领导班子定期总结重大事项决策情况的制度。落实高校党代会、全委会的职责，充分发挥高校领导班子民主生活会的职能和作用，把重大事项决策情况向党代会、全委会、教代会报告制度化，把对贯彻执行“重大事项议事规则”的监督作为领导班子集体的职责，把总结反思重大事项决策的质量作为班子民主生活会的固定议题。应充分发挥班子成员在贯彻“议事规则”上的自我监督和相互监督的作用，借助上级机关参加高校领导班子民主生活会的机会，发挥上级领导对下级领导在贯彻“议事规则”上的监督效能，提高领导班子贯彻执行“议事规则”的意识和水平。

第三，加强超前监督制度建设，在预防上做文章，把监督关口前移。加强事前监督，是实现监督关口前移、防患于未然、从源头上遏制腐败的根本措施。坚持全程监督、预防为主的原则，把监督贯穿于党内监督的全过程，在事前和事中监督上下功夫，制定科学系统的制度、办法和措施，进而减少高校党内监督的漏洞。一是建立重要情况通报和报告制度。建立健全《高校系统重要情况通报和报告制度》，高校党委、院系党组织要经常听取党员群众对所辖党支部的工作及党员干部的思想作风和执行纪律等情况的意见，并向上级党组织作全面汇报;学校校党委和学校纪委要按照规定，定期或不定期地向党委全委会、党员干部会、党员大会、党代表大会通报情况。二是建立谈话和诫勉制度。谈话和诫免制度在党政机关执行得相对较好，但在高校还没有真正地建立和落实。要建立专门针对高校干部的《谈话和诫勉制度》，上级党组织、上级纪委和组织人事部门要定期与高校主要负责人和领导班子成员谈话;高校党委和纪委领导要定期与中层干部谈话，对干部进行例行提醒，或是对群众反映其的问题进行诫勉，督促其改正。三是完善落实述职述廉制度。每年对副处级以上干部进行全面考核，把干部廉洁自律情况和贯彻落实党风廉政建设责任制的情况作为报告的重点内容，并把考廉、述廉、查廉、馈廉和督廉结合起来，建立述廉、评廉办法。四是落实对高校巡视制度。《中国共产党巡视工作条例》在地区和机关已经得到落实，但在高校还很少开展，应探索建立《高校巡视工作办法》，定期对高校进行巡视。五是落实高校干部提任、离任审计制度。对提拔、调整掌管资金、物资的部门的主要领导成员，在任职前或调整前进行审计，并依据审计结果讨论干部是否提拔任用，提出调整意见。六是落实责任追究制度。上级组织要定期对党风廉政建设责任制等责任追究制度的执行情况进行监督检查，对执行不力的党组织和和领导干部严厉追究责任。

第四，强化对重点难点问题的研究探索。对《党内监督条例》在高校执行情况的监督是一项系统工程，任何一个环节的断裂或欠缺，都将影响监督的实效。特别是一些重点难点问题，如高校党委领导和校长负责两者关系的处理、重大事项决策程序的规范、院系党政关系的处理，等等。这些问题在一定程度上已成为深化高校党内监督工作的瓶颈，亟待探索研究和着力解决。一是抓好高校党委领导和校长负责制关系问题的研究。高校党委领导和校长负责制的关系，一直是一个“剪不断、理还乱”的复杂问题，也是完善高校领导体制和运行机制不可回避的问题。要在总结我国高等教育多年运行经验和教训的基础上，吸收国外高校好的做法，形成符合高校实际的行政权力与学术权力的关系，建立科学的领导体制和运行机制。二是抓好高校重大事项决策议事规则的研究。在全国的高等学校开展“科学规范与有效监督高等学校重大事项决策程序”的课题研究活动，总结、归纳高校在重大事项决策上具有的共性特点、共同规律和经验做法，制定出台《高校制定重大事项决策程序的指导意见》和《高校重大事项决策的规范与监督的办法》。同时，着重在成果运用上下功夫，指定典型性较强的高校开展试点，规范高校重大事项的决策。三是抓好高校院系党政联席会议制度的研究探索。《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》规定了高校院系级党组织“通过党政联席会议，讨论和决定本单位的重要事项”。首要的问题就是要出台统一的“党政联席会议制定原则、标准和程序”，力争在同类高校建立统一的党政联席会议制度。比如，按985校、211校、省属重点校、普通本科校、民办本科校、高等专科学校等分类，建立相应的党政联席会议制度，以便以相同的条文、标准和原则在同类学校中实施。

[1]邓小平文选:第二卷[M].北京:人民出版社，1994:333.

[2]周冠中，张景海.创新制度模式，规范权力运行——四平市运用“5+1”模式加强“一把手”监督的情况调查[J].新长征，2012(10).

[3]中共中央组织部党建研究所课题组.进一步推进党内民主建设的基本思路[J].当代世界与社会主义，2009(5).

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012－11－18.