人口老龄化背景下进一步完善苏州市居家养老服务体系的思考

毛建豫，杨晓琴，周 琪，鲁亚会，张国平

（常熟理工学院 经济与管理学院，江苏 常熟 215500）

一、引 言

苏州市是我国最早进入人口老龄化的地区之一，也是老龄化程度最为严重的地区之一。从1982年开始，苏州就步入老龄化社会，60周岁及以上的老年人占总人口的比例达到10.03%（联合国的统计标准为10%），比江苏省早了4年，比全国提前了17年。从户籍人口看，到2010年底，苏州市60周岁以上的户籍人口已达131.7万人，占户籍人口总数的20.7%［1］，高于全国老龄化比重7.8个百分点，高于江苏省老龄化比重3.3个百分点。而且，老龄人口数今后还将以每年4-5万的速度递增，预计到2015年，60周岁以上的户籍人口将达到143.35万人，老年人口占比将达到21.74%；2020年，全市户籍老年人口数将超过180万，老年人口比重将达到26%。届时，苏州市的人口老龄化将呈现基数大、增长快、高龄化的特点，并且伴随高空巢率和“未富先老”的现象。

人口老龄化、高龄化和空巢化使得传统的家庭养老已经无法满足老年人的需求。一方面，我国生育率的下降使得我国家庭规模日渐缩小，衍生出“四二一”家庭结构，老年人养老需求无法满足；另一方面，如今年轻人就业的流动性大，大城市对年轻人的吸引力造成空巢家庭增多。虽然机构养老在一定程度上弥补了家庭养老弱化带来的养老缺口，但是机构养老本身存在的局限性仍无法解决养老矛盾，而老年人不愿离开熟悉的环境度过晚年生活则更加剧了养老供需矛盾。于是，能够在满足老年人心理需求的同时通过社会资源满足养老需求的一种养老方式被提了出来，这就是居家养老。［2］《关于加快推进苏州市社会养老服务事业发展的若干补充意见》（苏府［2011］195号）中提出，到2015年，苏州市居家养老服务中心（站）将实现全覆盖，并将基本形成“9064”的养老服务格局，即90%的老年人在社会保障体系和服务体系下通过家庭照顾养老，6%左右的老人可由社区提供日间照料和托老服务，4%的老人可入住养老服务机构。为实现上述发展目标，苏州市必须加快城乡居家养老服务体系建设的步伐。

二、苏州市居家养老服务体系建设成效

从2003年开始，苏州市就开展居家养老服务的探索，经过多年的努力，基本形成了具有苏州特色的居家养老服务体系。

（一）建立了较为完善的社区居家养老服务政策体系，并不断加大对居家养老服务的扶持力度

目前，苏州市已初步建立了一套功能完备、衔接有序的居家养老服务政策保障制度体系。一是纳入发展规划，《苏州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《苏州市老龄事业发展“十二五”规划》都提出了社会养老服务体系的建设要求和内容。二是出台了系列政策文件。苏州市先后出台了《苏州市加快发展养老服务事业的意见》（苏府［2005］128号文件）、《关于进一步加快发展我市养老服务事业的补充意见》（苏府规［2010］4号文件）、《关于加快推进我市社会养老服务事业发展的若干补充意见》（苏府［2011］195号）等重要指导文件；各市、区也都结合各自实际制定出台了养老服务的政策措施。三是加大资金扶持的力度。从2006年起，设立养老服务事业专项基金，按照60周岁以上的户籍老人每年每人80元的标准列入年度财政预算；到2011年，养老服务事业专项基金标准提高至人均200元。2010年《关于进一步加快发展我市养老服务事业的补充意见》中对街道（镇）、社区（村）和社会力量在本辖区内开办的日间照料中心、托老所、主要服务老年人的助餐点，根据规模大小、服务质量、服务人数，经有关部门考核验收后，每年给予一定的经费补贴。从2010年开始，扩大政府援助对象的范围，由原来的五种对象，扩大到了七种对象，并提高了居家养老服务的援助标准。对纳入政府养老援助服务的对象，由原来按月发放每天1小时服务券调整为每月发放450元养老护理服务券，其中介护对象每月发放600元养老护理服务券。［3］

（二）基本形成了覆盖城乡的居家养老服务体系，服务的内容不断丰富

多年来，苏州市各级党委、政府和各有关部门始终高度重视养老事业，采取有效措施，推动居家养老服务工作的加快发展，基本形成了政府主导、涉老部门协同，以家庭为基础、社区为依托、社会参与的格局。目前全市93个乡镇（街道）全部建立了养老服务中心，1900多个社区（村）建立了居家养老服务站，覆盖率达100%，全市已基本建成市（区）、乡镇（街道）、社区（村）居家养老服务三级网络体系，基本实现城乡居家养老服务站全覆盖，在全省率先实现全覆盖，这为社区居家养老服务提供了一个较为有利的工作平台和支撑条件。［1］

各地社区居家养老服务中心不断开发服务项目，拓展服务内容，由早期只为政府“兜底”对象提供照应起居、买菜做饭、清洗衣被、打扫卫生、陪同看病等简单生活照料拓展到日间照料、“七助服务”和短期寄养等项目。这些服务实行非营利性运作，向老年人提供的服务项目基本采取无偿或低偿的形式，较好地解决了部分困难老年人的居家养老照护问题，基本服务还覆盖了广大有需求的老年群体。对于部分经济条件较好的老年人，有的地方还积极探索通过中介服务组织为其提供有偿的专业化服务。

（三）建立了由专业人员和志愿者相结合的服务队伍

按照劳动和社会保障部颁布的《国家养老护理员职业标准（试行）》，苏州市对全市养老机构和居家养老服务组织的从业人员开展职业技能培训，实行职业资格认证制度，持证上岗，逐步实现养老服务人员职业化和专业化。“十一五”末，全市各类为老服务人员持证上岗人数达到1400人，以各市（区）为单位，由民政部门组织辖区内养老机构和居家养老服务组织建立养老服务行业协会，通过行业协会加强行业自律和自我管理。

积极倡导、发展养老志愿者服务队伍，鼓励大中专院校学生、机关干部、社区党员、低龄健康老人等加入到志愿者队伍中来。广泛开展志愿者与老年人长期结对服务、企业助养贫困老人等活动，努力解决空巢、高龄、失能等老年群体在养老方面的困难。对居家高龄空巢和失能老人实施结对帮扶、邻里守望、安全巡视等公益性服务。

（四）立足实际，不断创新，形成了一批具有苏州特色的服务模式

近几年来，各地立足自身实际，充分借助社会资源，围绕“请出来”和“送上门”两种服务途径，积极创新，大胆实践，创造了一批具有苏州特色的深受老年人欢迎的社区居家养老服务模式。

一是苏州沧浪区“虚拟养老院”服务模式。虚拟养老院借助“居家乐221服务系统”这一信息中心和技术平台，对居家养老服务对象实行会员制客户准入管理，实现社会服务资源和居家老人服务需求点对点对接，以满足居家养老多层次、多样化的养老服务需求。由于其覆盖范围广、服务内容多、服务质量好、服务水平高等特点，受到社会各界的广泛关注和老年人的普遍认可。2009年被评为“民政部科技成果创新奖”，目前加盟的家庭近3000户。这一模式正在全市开花结果。［4］59

二是“集中居住”模式。张家港市农户利用自有闲置住房，吸纳当地农民作为服务人员，开设低收费的“家庭养老院”。常熟市蒋巷村由村级投资建造老年公寓，并由村里统一配备家具、空调、通讯、厨卫等设施，本村老人自愿申请，免费入住。目前，蒋巷村95%的老人入住老年公寓。这两种模式由于老年人离家不离村，具有浓厚的家庭亲情氛围，同住的老人及护工都是本地人，便于交流沟通，又方便子女探视，而且收费便宜，因而受到农村老年人的普遍欢迎。

三是“医养结合”的老年护理院模式。太仓市开办的老年护理院结合医疗与养老为一体，既区别于社会养老机构，又不同于医疗结构，以生活难以自理的残疾老年人为主要服务对象，为其提供康复和保健等医疗服务、生活护理和健身娱乐等养老服务，同时还提供医疗救助和临终关怀服务。

三、苏州市居家养老服务存在的问题及其原因分析

苏州市居家养老服务作为地方政府的探索和试点，虽然取得了一定的成效，但是相对于苏州较为发达的经济社会发展水平，以及与广大老年人群的需求相比，目前还存在不少问题。

（一）服务对象有限

居家养老服务的对象可分为自费及政府买单两类，目前能够享受政府购买服务的条件十分严格，这部分人只占老年人口的极小比例。自费购买服务的对象也十分有限，主要原因是老年人经济收入低，节俭的传统消费观念对老年人影响深远，即使生活条件相对宽裕的老年人不到万不得已也不会主动购买养老服务。据调查，影响老年人购买居家养老服务的因素中，排第一位的是价格，其次是服务质量。目前政府购买居家养老服务还不普遍，自费对象又十分有限，这必然限制了养老服务的规模，不利于养老服务业的发展，最终影响居家养老服务质量的提高及其可持续发展。

（二）服务项目单一

当前居家养老服务主要是针对健康老年人的为老设施服务，而针对高龄、失能老人的上门服务还十分缺乏。由于家庭结构的小型化、空巢化，如何对这些需要长期护理和持续照顾的城市和农村失能老人进行有效的社会照料，是目前人口老龄化和高龄化面临的挑战，也是亟待解决的社会问题。根据对城乡老年人居家养老服务需求的调查，老年人对养老服务内容的选择具有多样性，但对医疗护理的需求最为迫切，选择“医疗服务”的比例高达87%，其次为文化娱乐服务和家政服务。而目前居家养老服务的内容主要集中在日常的生活照料和家政服务方面，专业医疗护理及相关心理慰藉方面的服务则很少涉及。调查还发现，部分空巢老人精神生活单一枯燥，容易产生孤独感，尤其是农村空巢老人的精神生活质量不高，这应该引起足够的重视。

（三）管理机制还需进一步完善

当前苏州市的居家养老服务基本依靠地方政府的政策指导展开工作，缺乏法律保障，这使居家养老服务体系在实际推广中产生了操作上的困难。在管理上，各部门往往从自身利益出发，缺乏有效配合和主动协调的意识，很难形成合力。作为居家养老服务直接落实者的基层社区，由于承担了过多的行政职能，社区管理人员不可能腾出更多的时间和精力来考虑老年群体的管理和服务问题，更难独立自主地按照社区居民的实际需求，制定详细周全的服务计划和提供有效的社区管理和服务。规划不周、布局零碎、覆盖范围小等一系列问题最终导致社区居家养老服务项目的发展仅止于社区，而难以走向规模化和专业化的经营。

（四）队伍建设还要进一步加强

目前居家养老服务队伍无论是专业队伍还是志愿者队伍都存在不小的问题。从专业队伍看，规模偏小、专业化素质不高，特别是缺少从事养老服务的专业管理人员和服务人员。另外，由于待遇偏低，人员的流动性大。从社会志愿者队伍看，虽然助老志愿者活动形式丰富多彩，但大多数停留在非专业层次、非连续性的“献爱心”层面，较少形成专业性、长期性和品牌性的志愿服务活动。尤其在节假日，助老服务活动扎堆爆棚，重复服务，而平时则很难到位，往往偏离了志愿本义。因此，养老服务队伍的数量少、服务质量低难以满足老年人的需求已成为一个突出的问题。

四、进一步完善苏州市居家养老服务体系的对策建议

居家养老在养老服务体系中占居重要的地位，根据苏州市居家养老服务体系发展的目标，针对发展过程中存在的上述问题，提出如下对策建议：

（一）加大财政投入力度，建立多元化长效投入机制

一是按照分级负担、各有侧重的原则，加大公共财政对养老服务体系建设的投入力度，进一步完善省、市、县（市）、乡镇四级养老服务体系经费投入机制。要在老龄事业经费财政预算中，明确一定比例用于居家养老服务事业，并建立相应的经费增长机制。二是建立居家养老服务补贴制度，大力推进居家养老服务广覆盖、上水平。为充分调动市场的积极性，各地可采取提供场所、以奖代补、营运补贴、政府购买服务，以及水、电、燃气按民用收费标准执行，安装电话、网络、有线电视实行价格优惠等措施，鼓励社会力量进入社区居家养老服务领域。除了在文件中提出明确的要求外，还要制订具体的实施细则，各地要由人大定期组织执法检查，检查居家养老服务补贴制度的落实和执行情况。三是多渠道筹集资金，通过财政、福利彩票公益金、社会捐助等多种形式，建立居家养老服务多元化长效投入机制；四是完善政府购买养老服务制度，把政府购买专业化（包括引入专职社会工作者）的养老服务摆上重要议事日程，畅通居家养老服务项目的社会参与渠道，通过公开公正的招投标，选择实施主体。

（二）提高老年人的健康意识，探索社区医疗和社区养老服务联动的机制

满足老年人健康服务需求是居家养老服务的重要内容，可根据苏州社区医疗服务体系比较健全、基础较好的特点，在社区对老年人开展健康教育和诊疗服务，将社区医疗和社区养老有机结合，用一个系统解决老年人对养老和医疗的双重需求。可以借鉴浙江经验，加强制度整合，解决养老服务机构、城乡社区居家养老服务照料中心与医疗机构的合作问题。规模较大的护理型养老服务机构单独设置医务室；规模较小的护理型养老服务机构和助养型养老服务机构可单独设置医务室，也可与周边医院、社区医疗卫生服务机构合作，促进养医结合。有条件的地方，城乡社区居家养老服务照料中心应与社区医疗卫生服务中心加强合作，实现资源共享。养老服务机构内独立设置的医务室，可向当地人社部门申请，纳入当地医保定点机构。大力引进非营利的医疗机构，政府通过补贴的方式，为患慢性病需要长期护理的老年人配备家庭护理保健助手。

（三）加大对老年人的精神关爱力度

由于老年期是疾病多发期、精神生活的低潮期，给予老年人的精神生活以格外的关注是至关重要的。首先要在全社会树立关爱老年人精神世界的风气，强化老年精神关爱的舆论宣传；其次要为老年人积极参与社会交往创造良好的条件，充分利用基础设施，组织协调为老年人提供免费和优待服务，使他们共享改革发展成果；再次，通过以奖代补、挂牌评星等形式推动老年活动阵地的建设，为社区老年人组建老年兴趣小组，为老年人搭建文化娱乐平台。

此外，要加强对社区精神关爱服务队伍的建设，尤其是要加强志愿者队伍的规范化管理。要定期组织青年志愿者深入社区，给予老年人精神关怀，定期集中社区居家老人，为其开展文娱活动。在给予老年人各类关怀的同时，也可鼓励老年人参与到对他人的关怀中，以此满足其自我实现的需求，如支持老年人参与到力所能及的社会事务建设中，让其发挥余热，提高其生活的积极性。另外，政府可在体育彩票、福利彩票等公益金中安排一定经费为老年活动提供硬件设施、组织经费的支持，助力老年人精神关爱活动。［5］

（四）建立鼓励家庭养老的奖励扶助制度

居家养老虽然以社区为依托，但核心仍在家庭。针对目前我国家庭养老功能弱化，老年人福利服务不足和社会化服务匮乏的问题，政府应采取措施夯实家庭养老的基础。在政策层面上，应设立相关政策鼓励子女更好地履行对老年人的赡养义务，如对与老年人同住的子女实行购房税收优惠等，为照料老年人的子女提供免费的护理学和心理学方面的知识技能培训。在硬件设施方面，政府应提供资金为居家养老的老年人安装相应急救设施，对其居室进行设施改造，并安排专人定期上门检查。苏州在这方面可以先行先试，探索经验。

（五）提高居家养老服务的专业化水平

注重对居家养老服务人员的系统性培养，充分利用高校、职业院校等教育资源培养和储备为老行业管理人才和专业人才，制定优惠政策，鼓励和吸引更多社会优秀人才从事养老服务工作，提升行业的整体素质。设置一定数量的社会工作岗位，把社会工作引入居家养老服务。

推动志愿服务人员专业化、职业化建设，加强志愿者队伍的组织、管理、培训、监督，认真实施志愿者队伍的注册登记工作，将志愿者培训纳入社会工作教育培训规划，有计划、分层次、多形式地开展社会工作专业知识与技能培训，提升志愿者服务的专业化水平。着力完善社会工作者与志愿者联动发展机制。社会工作者所在机构应为志愿者开展工作提供必要的条件，积极发挥社会工作者在组建团队、规范服务、拓展项目、培训策划等方面的专业优势，形成“社会工作者引领志愿者拓展服务、志愿者协助社会工作者改善服务”的发展模式。

（六）积极发展养老相关的服务和产业

老年人对养老服务的需求与人口老龄化有着密切的正相关关系，人口老龄化的进一步加剧必定带来养老服务需求的增长，可见老年产业蕴含着巨大的市场，必须积极加以探索。现代服务业发展应注重规划老年服务业，苏州市在加快开发工业园区的进程中，可规划建设一个老年服务产业园，培育一批老年服务产业龙头项目，打造一批老年服务产业知名品牌，发展养老护理、社区服务等产业。当然，老年服务业的发展必定引发老年产品的大量需求，因此应引导企业生产门类繁多、经济适用的老年用品，引领老年产品制造业的发展。为丰富老年人的晚年生活，可大力发展老年旅游业，开发适宜老年人的旅游项目。此外，金融机构或保险机构可针对老年人的需求，推出可行的金融理财产品和保险产品。养老服务相关产业的发展不仅可以缓解我国的养老压力，带动养老服务产业这个新兴产业的发展，还可以促进整个服务业向前迈进。

（七）出台优惠政策，引导民营福利机构和第三部门加入居家养老服务体系

目前，香港的居家养老服务已经形成了“政府-企业-个人”及“政府-商界-第三部门”的合作模式，其明确的分工极大促进了社会福利资源的最优化。而苏州当前社会养老服务改革正面临“国家办福利”向“社会办福利”转变，而实现这一转变的关键在于民营福利机构和第三部门的成长和壮大，从而形成“公助民办”的福利格局。与香港相比，苏州的民营福利机构和第三部门都较弱小，成长也较缓慢，政府购买专业化（包括引进专职社会工作者）的养老服务还没有提上议事日程。为此，应结合江苏正在进行的社会组织登记管理体制改革，加快培育发展居家养老公益服务类社会组织，进一步降低准入门槛，简化登记程序，引导和支持社会力量开展居家养老服务，通过“去行政化”和“去垄断化”改革，鼓励社会服务企业发挥自身优势，进行公开、公平的竞争。

［1］苏州市老龄事业发展“十二五”规划［Z］.苏州市人民政府，2011-06-22.

［2］张国平.地方政府购买居家养老服务的模式研究：基于三个典型案例的比较［J］.西北人口，2012（3）：74-75.

［3］关于进一步加快发展我市养老服务事业的补充意见［Z］.苏州市人民政府，2010-01-30.

［4］张国平.居家养老社会化服务的新模式——以苏州沧浪区“虚拟养老院”为例［J］.宁夏社会科学，2011（5）.

［5］宋宝安.老年人口养老意愿的社会学分析［J］.吉林大学社会科学学报，2006（4）：96-97.