公益性文化事业单位改革路径探析

现阶段文化体制改革的重点是公益性文化事业单位改革。公益性事业单位是一个笼统的概念，从文化领域来说，由于公益性的概念无法量化，因此简单用公益性来界定文化事业单位在实际中不具有操作性。因此，对公益性文化事业单位进行科学分类直接关系到合理界定文化事业单位改革的不同原则和路径。本文试图从科学分类文化产品的角度，对公益性文化事业单位的分类进行界定，从而为公益性文化事业单位改革提供方向。

一、文化产品的基本分类

目前，国内理论界基本达成共识，文化产品可分为纯公共文化产品、准公共文化产品和私人文化产品。这个分类是建立在公共产品理论的基础之上的。

公共产品理论自 19世纪末产生以来，是西方学者将边际效用价值论运用到财政学科的研究之中而形成的理论。 20世纪中期，萨缪尔森等学者将此理论进行深化并推向成熟。按照萨缪尔森提出的定义，公共产品应当具备非排他性和非竞争性这两个基本特点。后来布坎南又提出了俱乐部理论，认为俱乐部的形式使得收取费用的机制排除了另一部分公共成员的参加。与其他公共产品一样，公共文化产品也可以分为纯公共产品和准公共产品。但是公共文化产品和服务是以目的性的价值判断为前提的，关系着国家文化建设的方向和国家文化安全，因此公共文化产品和服务的分类更加复杂。

纯公共文化产品和服务是指直接关系到国家文化主权、文化信息安全或社会稳定，或与国家和民族文化创新、传承直接相关的文化产品，如中国共产党党报党刊，中央电视台、中央人民广播电台的新闻频道、对外频道、国家信息网络、重要文物和历史文化遗产的保护、研究和开发利用，原创性的文化、艺术产品和出版物，基础类或直接面向中央决策的重大理论和政策性研究课题等。准公共文化产品和服务是指兼具私人产品和公共产品的性质。这类物品可以由个别消费者占有，因此具有竞争性；但又具有外部性，即这类物品的消费会产生外部效应，因此具有公共性。如广播电视和出版业中的科技、财经、农业、生活类文化产品，代表国家水准的艺术院团和节目创作，各类图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、纪念馆、少年宫及其提供的文化产品和服务等。纯公共文化产品是政府供给的主要范围，而准公共文化产品则可以寻求多样化的供给方式。

二、公益性文化事业单位分类改革路径

现阶段对我国公益性文化事业单位的理论研究是不够的，原因在于文化领域事业单位业务范围众多，表现形式复杂，行业差别分明，给理论研究带来巨大困扰。而且在实践中，对于某个单位个体，无论其改革的成功与否，都很难将其作为放之四海皆准的范本，成为其他单位可以照搬的模式选择。总体来看，根据基于文化产品分类基础上的改革路径分析，可以为当前公益性文化事业单位改革提供思路。

一方面，纯公共文化产品和服务应当彻底交由政府直接提供或政府委托给公益性文化事业单位提供。承担纯公共文化服务的文化事业单位，从某种程度上来说，也是一种政府行政职能的延续。对于提供纯公共文化服务的事业单位，对其管理不是“扩大自主权”，反而更应当加强监督和直接管理。这部分文化事业单位应当仅仅能够享受非常有限的自主权，它直接附属于政府主管部门，其财务、人事等管理可以参照政府部门设置，而且处于严格的审计和监督之下，同时不能够进行任何创收性行为。从某种意义来说，这种和政府捆绑在一起的事业单位，才能保证政府严守纯公共文化服务的边界，使自身责任得以完全实现。这类文化事业单位，尽管作为“民法”上的独立法人进行登记，但是从其职能和设立依据上，它完全遵循公权力运作的机制，是国家权力的体现。目前，我们的分类改革中第一类回归到“政府机构”中的文化事业单位，和提供纯公共文化产品的文化事业单位，在性质上应当是一样的。与其按照当前的改革方案，将这些组织统一纳入政府机构，倒不如继续将它们保留在“事业单位”名下。

另一方面，准公共文化产品和服务，可以由政府提供，也可以由市场提供。明显的是，营利性的和收费性的公共文化产品供给，也就是可以由市场机制调节的部分，应当交给市场。而非营利性的公共文化服务，则应当交由公益性的文化事业单位，以及文化领域其他社会组织来完成。为承担提供这部分公共文化产品的职能，文化事业单位可以通过财政拨款、政府公共文化服务外包、社会赞助、适当收费等多种渠道来经营，既遵循公益性宗旨，也适应市场规律的要求。对于这一类文化事业单位，政府应当积极通过购买服务、财政补贴、促进社会赞助、民间集资等方式进行支持。这一类的文化事业单位在管理机制上相对应当比较独立。它应当有着自身明确的公益性目标和业务范围，并且具有相匹配的绩效指标。政府对于它们的监督管理，不再是行政命令控制下的人事、财务等管理，而是基于对其公共文化服务职能量化评估基础上的目标监督和管理。它属于社会第三部门组织，理应不再采用行政部门所行使的直接人事任命和直接财务管理，而是通过严格的理事会章程、会计和审计报告制度等方式进行监督。

在现实情况中，一部分文化事业单位既提供纯公共文化产品或者服务，又提供准公共文化产品或者服务。尤其是这类单位始终具有集多种功能于一身的特点，容易呈现出“一方面或隐或显地获得一定比例的公权力分置，另一方面又或多或少地承担公民社会政府公共职责的社会履约。 ”这类单位到底适合什么样的改革制度设计，还要根据它的具体情况具体分析。

三、非营利组织和公益性文化事业单位改革的方向

在当前我国的公共文化服务领域，纯公共文化产品的提供基本是由公益性文化事业单位来承担的，这一点争议不大。但在现实操作中比较复杂的是准公共文化产品的提供。合理界定提供准公共文化服务产品的公益性文化事业单位的工作内容、服务边界是公益性文化事业单位改革的难点和重点。在这一方面，非营利组织的组织管理和运作为我们提供了借鉴。

当前在我国公共文化服务领域，尽管为建立覆盖全社会的公共文化服务体系，政府早就提出要建立富有活力的文化管理体制，加快公益性文化设施建设，并多次强调政府支持、鼓励公益性民办文化机构的发展。但在现实中，关于国有文化事业单位和民办文化机构的设立，并非如同文化市场上各类营利性主体抛开所有制差别而置于同样的市场法律制度框架下，而是根据“国办 ”、“民办 ”的性质不同，分属不同的制度管辖。endprint

例如文化事业单位法人类型的美术馆和民办非企业单位法人类型的美术馆虽然分别依据两个不同的法规而设立，但其登记的条件、程序几乎是一致的，其所分别依据的两个法规也具备很多相似的内容，包括目的、内容、依法规范的对象、登记管理的条件、程序，登记机关监督的内容和所负法律责任等方面。这就表明，这两个美术馆的社会功能和性质基本一致，但却被划分成两个不同性质的法人单位，分属截然不同的两种法定类型的组织。这显然不利于实现“积极引导社会力量以兴办实体、赞助活动、免费提供设施等多种形式参与公共文化服务”的目标。之所以造成这种情况的原因有很多，主要如下：

一是事业单位登记管理分割的立法体制因素。一个部门立一个法，立法行为同部门利益绑架在一起。法为部门所立，法为部门所有。为了使部门利益合法化，往往权力方愿意用行政规章的方式将部门利益固定化。部门立法和立法部门现象普遍，立法体制没有理顺。二是事业单位登记管理分割的意识形态因素。事业单位和民办非企业单位常常拥有不同性质的出资人、举办人、出资来源等，而其中非国家机关举办人的规范程度和信誉程度均在传统意识形态中被认为不如国家机关举办人，以非国有资产出资也被认为不如国有资产出资可信度高。三是部门登记管理分割的部门利益因素。不同的行政机关在享有所赋予行政权力的同时，缺乏应该履行义务的制约规定，客观上就容易造成部门之间对权力行使的相互争夺，把行使权力作为本部门利益实现的潜在手段或资本。

随着社会的进步和改革的进一步深入，目前这种以所有制性质为标准的区分各类公益性文化机构的方式已经不能适应公共文化发展的需要，这也在很大程度上成为公益性文化事业单位改革的难点所在。要解决这一问题，目前学术界有一种观点认为，应参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。这是一种将事业单位依据其功能特点，将其性质定位于第三部门的观点。这种观点得到很多学者的赞同，从长远看，这也符合新公共管理的目标模式、发展思路和改革战略。

从业务开展内容、设立条件等方面来看，一部分文化事业单位的功能与非营利机构一致，也完全有条件将这部分文化事业单位与社会组织中的民办非企业法人置于统一的法律框架之下。目前，凡是对文化事业单位内部改革新思路中所明确的具体制度，例如理事会制度、监管制度、审计和报告制度等等，几乎都是沿着与社会组织监管制度趋同的道路在前行，这也部分指明了未来改革的方向，表明“不必在公共还是私人提供服务的争论中纠缠不清，真正重要的问题是提供主要服务的机制是否能加强监督和约束服务提供者的能力”。虽然目前来看，这种改革的思路具有比较强的理论性，在实际操作中缺乏可靠的制度体系建构，但是这种改革的方向是明确的。

文化体制改革很大程度上就是要把原来计划体制下的文化事业单位所承担的公共文化服务职能大量移交给社会主体，从这个角度来看，文化体制改革的核心就是事业单位改革。在当前条件下，将大量的公共文化服务职能转移到社会，是过于简单和理想化的。我国文化行业社会组织的发展具有一定的限度，不足之处也非常明显。因此，在很长一段时间内，文化事业单位将依然是我国公共文化服务体系的基础性部门，是构建我国公共文化服务的关键性要素。在这种情况下，政府一方面要抓紧关于第三部门和公益性文化事业单位法律性质的理论研究，构建统一协调的管理制度框架，另一方面要继续完善文化市场机制，培育社会组织，为下一步的文化体制改革和政府相关政策的制定奠定基础。

景小勇：中国国家话剧院党委书记endprint