地方高校非税收入纳入国库集中支付面临的新问题与对策

徐 琴

（铜陵学院 财务处，安徽 铜陵244000）

高校国库集中支付制度从2004年起在全国推行，已经运行10年，在规范财政收支行为，加强财政收支监督管理，提高财政资金使用效率和从制度上防范腐败现象的发生等方面发挥了巨大的作用。但地方高校在实际执行过程中还存在许多问题，特别是在安徽省财政厅《关于省属院校纳入专户管理的非税收入实行国库集中支付的通知》（财库[2013]2596号）文件颁布执行以来，矛盾愈加突出。本文对国库集中支付中遇到的实际问题进行梳理，以期找出解决问题的对策，以便更好地为地方高校财务管理工作提供思路和方法。

1 高校实施国库集中支付是财政管理制度改革的趋势

国库集中支付制度是指依据国库单一账户体系，从部门预算编制、额度拨付、用款计划申报、资金支付等环节对财政资金进行全程监督和控制的一种制度[1]。国库集中支付制度的实施是财政管理制度改革的趋势。

国库集中支付与传统支付方式的主要区别在于改变财政资金的拨付方式，传统支付方式下财政拨款是由财政或归口管理部门将资金划拨至高校基本账户，再由高校支付给业务单位的一种支付模式。国库集中支付方式改变了这种财政性资金层层拨付程序，由国库支付中心直接拨付到业务单位，这种资金拨付方式很大程度上避免财政资金在拨付过程中被截留、挤占和挪用，对财政资金的规范、安全和有效使用起到积极作用；国库集中支付对财政资金从预算、申请使用到支付给业务单位进行事前、事中、事后全过程的监控，也能有效预防高校的腐败行为。国库集中支付要求支出必须先有预算，促使高校部门预算编制必须科学化、合理化和精细化。财政统管国库单一账户，有效降低了政府筹资成本，使财政有能力加强宏观政策调控，促进我国公共财政制度的完善。

国库集中支付给高校的财务管理造成很大的影响。国库集中支付制约高校使用资金的自主权，影响高校资金使用灵活性，增加高校理财难度，进而影响高校办学自主权。

2 地方高校非税收入纳入国库集中支付面临的新问题

2.1 预算编制难度加大

非税收入未纳入国库集中支付以前，只有财政拨款通过国库集中支付系统申请使用，以财政直接支付和授权支付方式转到业务单位，非税收入上缴财政专户后申请转回基本户，学校可以自主支配使用。由于有自有支配资金，地方高校上报省财政的部门预算比较粗略和校内实际执行的预算并不一致，也就是俗称的预算“两张皮”现象。财库[2013]2596号文件发布执行后，上报的部门预算要求和校内实际执行的预算必须保持一致，否则资金将很难从财政一体化系统里支付。所有经费使用都要先有预算才能支出。现在的部门预算是“一年预算，预算一年”，对预算编制提出很高的要求，而地方高校目前预算编制的水平还达不到所有支出都能严格执行年初预算，很多事项会因年初未安排预算、预算安排不足或财政预算编制限制安排造成无法支付问题。以某地方高校为例，年初财政拨款预算安排公积金支出220万元，按照财政预算编制要求，以组织收入安排的公积金支出不得超出财政拨款安排金额，而该校公积金实际支出为1164万元，缺口724万元，这项支出只能由学校自己消化，非税收入纳入国库集中支付后，预算编制方法如果不改革，学校的正常运行必将受到很大影响。

2.2 收入的不均衡和支出的均衡性不匹配

高校的收入具有很大的不均衡性，每年的9月份收取一学年的学杂费用，造成地方高校资金使用上半年不足，下半年结余。非税收入未纳入国库集中支付管理前，地方高校可以使用以前年度结余的非税资金进行垫支，待下半年收取学费返还后弥补垫支的资金，但现在非税收入纳入国库集中支付，垫支资金将无法得到补偿，地方高校的正常运转受到很大影响，同时还会形成下半年突击花钱或结余大量非税资金情况的出现。

2.3 资金结构中项目支出占比不合理

现在的部门综合预算支出主要分为基本支出预算和项目支出预算，基本支出是指高等学校为了保障其正常运转、完成教学科研和其他日常工作任务而发生的支出。项目支出是指高等学校为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。高校要发展离不开项目支持，但现在的财政资金分配比例中，项目支出占比远超基本支出。以安徽省教育厅高教财政支出和某地方高校财政资金支出为例，2012年财政资金全年支出总额67.21亿元，基本支出17.74亿元，项目支出49.46亿元，项目支出占比73.59%；2013年财政资金全年支出总额81.84亿元，基本支出30.98亿元，项目支出50.86亿元，项目支出占比62.15%。某地方高校2012年财政资金全年支出总额23328万元，基本支出6341.4万元，项目支出16986.6万元，项目支出占比72.82%；2013年财政资金全年支出总额18687万元，基本支出6761.7万元，项目支出11925.3万元，项目支出占比63.82%。这样的资金结构，造成学校基本运转困难，而项目经费由于是专款专用不得挤占、挪用，有的项目经费限当年使用不得结转，高校为完成项目执行任务，不得不强行采购或使用，容易造成资源的浪费，使高校有限的办学经费更加捉襟见肘。

2.4 对校内后勤服务等二级核算单位无法划拨资金

根据省政府办公厅《安徽省财政国库管理制度改革试行方案》（皖政办[2001]48号)和省财政厅、人民银行合肥中心支行制定的《安徽省财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》（皖财库[2001]1026号）文件规定，国库集中支付不允许向学校自有的其他账户转款，而地方高校的很多工作是由高校后勤集团提供的社会化服务来完成，这一方面解决了部分教职员工子女和家属的就业问题，同时也充分利用校内一些闲置资源，为学校的正常运转节约大量成本费用[2]。非税收入未纳入国库集中支付以前，可以用返还的非税收入进行划拨，现在这笔庞大的支出暂时只能依赖学校以前年度结存的资金进行垫付，垫付资金如果得不到财政返还，高校结存资金用磬，这些费用支出将如何处理，这是值得研究的问题。

2.5 会计核算工作量和难度增加

高校财务管理执行的是高校财务制度和高校会计制度，它采用“大收大支”与“收支两条线”的核算模式，以前资金在使用过程中没有财政资金和非税资金的界限，收入按来源划分，支出按性质和用途划分，收入和支出之间没有严格对应的关系[3]。国库集中支付则要求严格按照预算安排，资金使用需严格区分资金类型，这与现行高校会计制度不匹配。为此，高校在日常会计核算过程中既要符合高校会计制度的规定，又要满足国库集中支付的要求，增加了会计核算的工作量和难度。

3 对策建议

3.1 构建全员参与的预算编制体制

高校目前的预算编制体系是财务处预算人员根据财政下达的预算控制数和测算的非税收入，按照基本支出、项目支出的总要求再细化至各经济科目，常规项目由财务直接分配，新增项目根据申报项目部门报送的项目书进行资金分配，报校长办公会通过后下发各二级部门执行。预算的制定基本是“自上而下”，缺乏二级部门全年工作部署安排的第一手资料，容易造成预算制定和执行的脱节，业务发生后难以通过国库集中支付进行处理。因此，应构建全员参与的预算编制方式，高校的预算编制部门将各二级部门预算控制数下发，由预算执行部门根据来年部门教学科研的实际情况安排支出，上报财务处，财务处汇总后上报主管部门，这样的预算更符合实际也更便于执行。

3.2 扩大筹资渠道

地方高校的资金来源相对单一，主要是财政拨款和学费收入，自身筹措资金的能力有限，现在的财政管理制度对资金的使用有很严格的监控，地方高校要想在资金使用上有更多的自主权就必须扩大资金的来源渠道。比如通过鼓励争取纵向科研项目；加大校地合作力度，鼓励申报横向科研项目；利用自身的知识优势提供决策咨询服务等创收服务，鼓励将知识产权转化为实际生产力，产生社会和经济效益；加强和杰出校友沟通交流，利用他们的知名度和社会资源优势为学校争取更多的资源，建立健全校友捐赠制度，积极扩展资金来源渠道，有效缓解资金紧张局面。

3.3 完善财政预算资金结构

财政下达的预算控制数中规定了基本支出和项目支出的总额，基本支出要保障高校维持正常运转的所需的人员经费、水电、交通、邮电、绿化、宿管、物业等开支，核定的基本支出预算控制数远远不能满足实际需求。财政的这种预算资金结构对高校的预算编制造成很大困惑，一方面基本支出资金缺口很大，很难填补；一方面项目资金需要分解，任务很重。而地方高校目前的项目支出预算申报准确性和执行管理的规范性较差，项目申报与学校的事业发展并不匹配，造成项目支出难以执行和项目的重复建设，浪费现象严重[4]。建议在财政能够完善预算资金结构的基础上，地方高校也要加强项目编制的前瞻性、准确性和必要性等可行性研究，同时对项目申报到执行加强监督审计，确保财政资金使用的安全和有效。

3.4 强化财务管理的制度约束

随着制度的不断完善，国库集中支付方式会逐渐深入人心，其改革的成效将会不断显现。财政部门在改革的过程中应根据高校的行业特点和实际情况，适当提高授权比例及高校自主支配资金和提现的比例，保障高校的办学自主权。现在财政资金基本是零提取，即便申报提现通常难以获批，而地方高校很多业务却不得不使用现金支付，如很多不能使用公务卡刷卡业务：零星小额采购农副产品、够买车票、学生野外实习费用等，高校只能以沉淀的自有资金垫支。这毕竟不是解决问题的根本办法。因此，财政部门应经过调查研究，制定切实可行的财务管理办法，从根本上解决问题。

3.5 提高预算执行率的弹性

随着国库集中支付管理制度的日趋规范，地方高校的资金使用难度也日渐增大，高校预算执行进度也相对变缓，经常出现年末大量指标和资金结余情况。财政部门为加强预算执行力度，会定期下发省属各高校预算执行情况和预算执行率，以示警戒，并作为下一年度预算考核的重要指标。预算执行进度缓慢或结余的高校，会削减下一年财政拨款，预算执行率高的高校会有奖励，这一考核制度让高校胆战心惊。为提高预算执行率，不得不强制执行或变通执行。这种做法有违财务管理真实性要求。地方高校个体情况不同，预算的执行应具体情况具体对待。政府采购程序繁多，手续繁杂，从项目申报到具体实施需要好几个月时间，其在预算指标中占比很大，势必会对预算执行率造成很大影响。期间采购环节和过程，很多是高校无法控制和预料的。因此，财政在使用预算执行率这一考核指标时应综合考虑高校实际情况，采用更多切合高校实际的考核评价手段和指标。

3.6 提高财务人员素质与能力

从财政国库管理制度改革以来，国库集中支付、政府采购、收支两条线管理等一系列财政改革，加上新的事业单位财务制度、高校财务制度、高校会计制度等的颁布实施，高校财务管理工作和以前相比发生很大变化。这些新变化客观上也要求财务人员要加强业务学习。只有这样，学校制定的预算才有较强的科学性和可操作性，才能有效保障财政管理制度改革在高校的顺利实行。

[1]祁兴强.高校国库集中支付实施中的问题与对策[J].财会月刊，2013(19):18-19.

[2]陈改茶.高校财务管理中国库集中支付制度的影响[J].财务与审计，2013(8):67-68.

[3]毛建青.高校实施国库集中支付制问题及对策[J].财会通讯，2008(8):90-91.

[4]马红红,蔡雪芍.高校财政项目支出预算执行问题研究[J].会计之友，2013（3）：110-113.