违法行为教育矫治法——劳教制度废止后的制度衔接<br/>

违法行为教育矫治法——劳教制度废止后的制度衔接

2014-03-28侯习敏罗凯月

池州学院学报 2014年4期

侯习敏，罗凯月

（1.西南科技大学法学院，四川绵阳621010；2.四川师范大学电影电视学院，四川成都610068）

2013年11月15日，党的十八届三中全会提出废止劳教制度，12月28日，全国人大常委会通过废止劳动教养的决定，该决定使在我国存在57年之久的劳教制度成为历史，劳教制度起源于前苏联，以强制剥夺人身自由为基本特点，经过实践和发展，它在我国形成了一项特殊的法律制度。在特定历史时期，为维护社会主义市场经济秩序和打击犯罪发挥了重要作用，具有相当的历时价值，但因其欠缺法律依据、违反法的效力位阶原则、违背罪罚均衡相适应及程序正义等法治原则，近年来一直遭受理论界和实务界的质疑。劳教制度依法废止彰显的法治人权理念获得了学界和司法实务部门认同，被视为社会文明进步的标志。但劳教制度依法废止后在教人员的处遇和今后符合劳动教养适用规范的对象如何解决是当前理论界和实务界共同关注的热点问题。

1 废止劳教制度的重要价值

1.1 维护法律权威，推进法治中国、人权中国的建设

国务院于1957年、1979年制定的《关于劳动教养问题的决定》和《关于劳动教养的补充规定》两个规范性文件被视为劳动教养的处罚依据，从法律规范的种类来看，它们都属于行政法规，它和我国《立法法》第 8条①，《宪法》第 37条②及《国际人权公约》第9条③关于人身自由限制的规定相冲突。劳教制度的废止，避免出现下位法效力大于上位法的尴尬情形。维护了法律的效力位阶原则，劳教制度废止彰显的法治理念也是对西方国家频繁干涉中国人权问题的正面回应。

1.2 保障公民基本权利

权力集中于公安机关，缺乏监督制衡机制是劳教制度最鲜明的特色。《中华人民共和国劳动教养试行办法》规定公民是否需要被实施劳动教养由劳动教养管员会审查决定，可令人费解的是，劳动教养的审批机构却设在公安机关。这样的制度设计使劳动教养管理委员会形同虚设，反而为公安机关不经法院审判而剥夺公民自由提供了便利，湖南“唐慧案”和重庆“任建宇案”就是公安机关侵犯公民权利的典型案件。劳教的执行期限最长可达4年，根据我国刑法关于犯罪的界定，劳动教养适用对象并没有违法刑法所规定的行为规范，管制、拘役的最长刑期也不足4年，经过对比，不难发现，劳教制度的威慑力相对于刑罚来说有过之而无不及，这是值得商榷的。劳教制度的废止废除了公安机关的司法特权，使公民的人身自由不受侵犯。

1.3 履行签署条约，提升政府国际公信力

从政府间国际责任的角度出发，中国作为《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国，理应履行该公约的规定，而劳教制度显然违反了该公约第14条第1款④的规定。劳教制度的弊端在于公民不经法院审判而被公安机关限制或剥夺人身自由，西方国家也因此把中国劳教制度认定为“没有审判的监禁”，并一直将其当成攻击中国人权的“利器”。劳教制度的废除可以避免国外敌对势力对国内人权的评头论足，也有利于提升政府的国际公信力。

2 学界关于劳教制度废止后衔接制度的主要观点

劳教制度废止前，刑事处罚、治安处罚和劳动教养共同构成政府打击犯罪的三种手段。在刑罚体系和行政处罚体系之间，实践中是劳教制度和其它法律上没有规定的措施在起着作用[1]。劳教制度废止后，以轻罪制度、保安处分制度和违法行为教育矫治法三种模式作为衔接制度是学界的主流观点。

2.1 借鉴西方轻罪制度，将劳动教养作为轻罪纳入我国刑罚体系

主张轻罪制度的观点认为，应当修改我国刑法第十三条关于犯罪的定义，对犯罪概念的界定采取定性与定量相分离的模式，把符合劳动教养适用规范的违法行为纳入刑法规范，将刑法犯罪行为规定为轻罪和重罪两种情形，从而解决劳动教养处罚依据不合法问题。我国刑法分则条文中经常可以看到“造成严重后果”、“情节恶劣”等词语，这是犯罪概念定性和定量分析相结合的典型标志，但笔者认为，轻罪制度作为劳教制度废止后的制度衔接欠缺操作性，原因如下：

首先，《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，根据《刑法》规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成犯罪，但不够刑事处罚的，给予治安管理处罚，该法中有50余条法规规定了四类违反《治安管理处罚法》的行为，这些违法行为如果需要追究刑事责任并且达到刑事处罚标准的都能在《刑法》中找到相应的刑法规范。即《治安管理处罚法》在调整类似劳教制度规范的轻罪方面已经发挥了基础性作用，如果把已经受《治安管理处罚法》规范的行为单独分离出来纳入刑法范畴，显然违背了刑法的谦抑性理念，这不符合立法逻辑。

其次，劳教制度实施完毕后，是没有“记录前科”的，而一旦把本该适用劳动教养的对象纳入刑法轻罪调整，则适用对象会被贴上“犯罪标签”，反而不利于劳动教养感化、教育的初衷。

最后，刑法的目的是维护社会秩序、保护社会法益，从刑法威慑力和稳定性来看，刑法应该慎用，它应该是稳定的；从实质上看，轻罪或者重罪的本质都是犯罪，在犯罪预防体系中，德国学者李斯特曾经有个著名论断：“最好的社会政策就是最好的刑事政策”，从社会效果来说，轻罪制度显然不是最好的社会政策，因为轻罪制度在刑法中增加了比管制、拘役、有期徒刑（仅限于短期）还严厉的限制人身自由刑种，这对公民的人身自由来说是一个极大的威胁，这显然不合适。把轻罪制度纳入刑法与重罪相并列，必然涉及到对刑法的大动“手术”，现有的刑法结构必然要进行根本性变革，这也会导致立法资源的极大浪费。

2.2 引进西方保安处分制度，建立有中国特色的保安处分制度

保安处分在刑事政策方面的依据是，因为罪责的限制，刑罚不能充分地满足保卫社会的任务，虽然对没有罪责但是有危险的行为人不能适用刑罚，但是必须根据人民的利益，通过判处保安处分，来阻止其它犯罪行为的实施[2]。保安处分制度于1933年引入德国后，大多数国家的刑法典都采用了刑罚和保安处分二元制的结构。以社会危险性为出发点，以限制人身自由、财产权益为内容，以预防为目的构成保安处分的基本内容[3]。我国刑法典未规定保安处分的概念。在学术界，研究保安处分的学者根据德国、意大利或者台湾地区的立法例，将行政法律和刑事法律规定的，旨在保护相似法益的某些处分措施称为 “保安措施”[4]、“保安性措施”[5]或者“保安处分”[6]。

保安处分是刑罚观念由报应论向预防论转型的产物，包含有为确保社会之安宁而行处分之实[7]。在构成要件该当性方面，具有社会危险性或者人身危险性是适用保安处分的先决条件。保安处分制度在德国刑法典中规定的比较详细，其刑法典中有禁止驾驶、收容于戒除瘾癖机构等有代表性的保安处分种类[8]，这些种类在意大利、智利等国刑法典中也有相似规定，我国台湾地区的保安处分制度也深受其影响。

虽然国外刑法典大多规定了保安处分制度，但这不意味着中国也应在刑法中规定保安处分制度，以保安处分制度作为衔接劳教制度不具有可操作性，原因有三：

第一、虽然学界对保安处分的研究比较深入，但是一项法律制度的移植应该建立在公众的法感情和法信仰之上，对于广大公民来说，保安处分制度毕竟属于新鲜知识，把它纳入刑法，建立中国特色的保安处分制度势必会造成上文提到的刑法体系大改革，而且可以在我国《行政处罚法中》找到类似保安处分种类的踪迹，这与刑法的谦抑性价值相冲突，也不符合法律的稳定性特征；第二，从劳动教养的处罚依据，即国务院制定的两个行政法规来看，劳动教养的适用对象与国外刑法中保安处分适用对象并无相同或者相似之处，最后，我国并没有建立执行保安处分措施的执行机构和制度保障，国内对保安处分制度的立法建议也没有涉及。因此对劳动教养适用对象实行保安处分没有法律依据，也不具有可操作性。

2.3 建立《违法行为教育矫治法》，从根本上解决劳教制度的合法性问题

除了上述两种观点外，还有部分学者主张以《违法行为教育矫治法》作为劳教制度废止后的衔接制度。该观点主张依据法律规范，由法院通过司法程序决定是否适用教育矫治措施[9]。笔者赞同这种观点。原因在于：首先，以法律形式规定教育矫治措施，使制裁方式、对象明确，具有可操作性；其次，全国人大常委会已经两次对《违法行为教育矫治法》草案进行讨论，预示着《违法行为教育矫治法》必将出台，该法的出台必将使教育矫治措施具备合理合法、保障人权的特征；再次，《违法行为教育矫治法》强调程序正义，能从根本上防止公安机关对私权的非法剥夺，有利于社会稳定。

2.3.1 建立违法行为教育矫治法的可行性从劳动教养的行政法规和规章来看，劳动教养的对象包括违反治安管理，屡教不改和有轻微犯罪之实，但根据刑法的规定不需要追究刑事责任两大类人员，第一类适用对象主要指常习犯，如：吸毒、卖淫、嫖娼、赌博等屡教不改的行为人；第二类主要指无刑事责任能力或者限制刑事责任能力的未成年人和精神病人。为了防止这些违法犯罪人员不再具有社会危险性，通过立法来对其违法行为和不良习惯进行矫治具有现实的必要性。

从社会公众的法感情来看，在人权意识不断增强的今天，公众对宽严相济的刑事司法政策、对违法犯罪人员的人道化处罚持认同态度，如以北京、上海、南京等地为试点推进的社区矫正制度得到了公众的普遍接受。另外，在对违法犯罪人员的教育矫治工程中，我国积累了大量的教育矫治经验。

从违法行为教育矫治的主体来看，包括管教干警、社区矫治人员、司法人员、专业医师、心理辅导员和其它专业技术人员的素质越来越专业化，高素质的社区工作者和社会青年志愿者越来越多，为开展违法行为教育矫治提供了充足的人力资源。

从以上三个方面来看，建立《违法行为教育矫治法》具有可行性。

经过对上述三种观点的分析，笔者认为轻罪制度和保安处分制度均非劳教制度衔接的最佳方式。轻罪制度要求对刑法体系进行结构调整，这会导致犯罪圈的无限扩大，增加了公民对刑事法律的恐慌，是对罪刑法定原则的违反，而且刑法的结构调整需要较长的论证周期，在当前劳动教养制度停用的现实情况下，难以解决法律空白的迫切需要；引入西方保安处分制度，用保安处分来规范劳动教养适用对象，这不但和保安处分制度的预防功能相背离，还会让保安处分具有惩罚性和威慑性，这完全不符合保安处分的预防标准。因此，轻罪制度和保安处分制度作为劳教废止后的衔接制度不合理。只有《违法行为教育矫治法》才是衔接劳教制度废止后合理的制度选择。

2．3.2 教育矫治之内涵教育矫治包括教育矫治场所开展教育矫治工作的形式和方法。根据《劳动教养人员教育矫治纲要》可以知道，教育矫治内容主要包括：入所教育、文化素质教育、心理健康教育、职业技术教育等。因此，教育矫治的概念可以定义为：在教育矫治场所对教育矫治对象开展的所有教育矫治工作。由教育矫治的概念可知，“教育矫治”的内涵是指教育矫治场所实施的有组织、有计划、有目的教育改造应当适用教育矫治人员的活动总称。

2.3.3 《违法行为教育矫治法》建立的必要性建立《违法行为教育矫治法》的必要性可以从以下三个方面来论证：首先，我国社会治安的维护主要依靠刑事惩罚和行政处罚，刑法中犯罪概念采取定性和定量的立法模式，给劳动教养长期存在留下了滋生的沃土，据学者考查，大多数西方国家刑法典中对犯罪概念的界定都采用定性的方式[10]，而我国《刑法》对犯罪的概念的界定方式使刑法分则中很多罪名都有数额、情节的限制。这种刑法立法例虽然缩小了犯罪圈，但造成了我国犯罪预防体系的复杂化，因为对犯罪数额、情节的价值判断并不容易。重构我国刑法犯罪概念，将劳动教养适用对象纳入轻罪管理，确实可以和国际接轨，但犯罪体系之重建和民众观念之变革，不可能一蹴而就。且犯罪圈的扩大势必会带来公众对刑事法律的恐惧，公权的膨胀必然导致私权的萎缩，针对那些介于普通行政违法和犯罪之间的边缘行为，以违法行为教育矫治制度予以吸纳和处置，符合宽严相济的刑事政策。

其次，从《违法行为教育矫治法》草案来看，有大量特殊对象的存在，需要教育矫治这一矫治措施对之加以规制。特殊对象包括常习性违法者、吸毒成瘾者及行为已构成犯罪但未达法定责任年龄的未成年人。（也就是下文要谈到的违法行为教育矫治法适用对象之一）。常习性违法者指多次违法但未达刑事处罚标准的人，如因卖淫、嫖娼被公安机关治安处罚后又从事卖淫、嫖娼的。这些行为人的行为均具有社会危害性，需要不同于刑事处罚和行政处罚的教育矫治措施来加以规范。

最后，新设立的违法行为教育矫治措施以“教育”为本质特征与核心价值，这与劳动教养制度确立的“教育、感化”方针一脉相承。符合宽严相济的刑事政策。

3 《违法行为教育矫治法》的基本内容设想

3.1 《违法行为教育矫治法》的性质界定

《违法行为矫治法》的提出归功于劳动教养。行政法规将劳动教养定性为行政处罚措施⑤v，但学界对其性质一直有争议。这些争议可以概括为两种，一种观点依据《中国人权白皮书》，把劳动教养定位于行政处罚措施；另一种观点认为劳动教养是具有保安处分性质的特殊制度[11]。同样，对于《违法行为矫治法》的性质在学界也存在争议。一种观点认为应当把《违法行为矫治法》所规范的教育矫治对象纳入刑法规范，作为一种“轻罪”接受刑法的调整[12]。笔者赞同建立《违法教育矫治法》，但不赞同把《违法行为教育矫治法》的教育矫治对象纳入刑法规范，因为这种观点和轻罪制度如出一辙，属于换汤不换药的做法，而且《违法行为教育矫治法》和《刑法》是两个不同的部门法，他们都属于法律，应该具有同样的法律效力。笔者主张将《违法行为教育矫治法》界定为单独的部门法，它所规定的基本内容应该是针对违法行为的教育矫治措施。

正如上文所述，屡次违反治安管理，有轻微犯罪行为，但根据刑法的规定免于追究刑事责任是劳动教养的主要适用对象，客观方面，劳动教养关注适用对象的人身、社会危险性，主观方面，劳动教养关注行为人屡教不改的主观恶习，而《违法行为教育矫治法》的设计初衷就是以“教育”、“感化”为核心目标，通过教育矫治措施，使行为人主观恶习得以消除，从而回归正途。因此，将其定位于一种教育矫治措施具有合理性。

另外，劳动教养适用对象绝大多数都属于游走于刑法边缘的行为人，他们主观恶习深，屡教不改，处罚过后又继续违法，是典型的常习犯，只靠处罚治标不治本，因此，从人道主义的角度出发，对其最有效的干预就是矫治人格特征、消除主观恶习。教育矫治措施对于主观恶习的消除和人格特征的矫正具有较强的操作性。因此，将其定性为教育矫治措施更能保障人权。事实上，对劳动人员的心理教育、文化教育、职业技术教育以及对吸毒成瘾、性病、艾滋病传播者的治疗也一直强调教育矫治功能，而定位于教育矫治措施和这些制度有异曲同工之妙。

3.2 违法行为教育矫治法的实体要求

3.2.1 《违法行为教育矫治法》的基本原则无论是作为实体法的刑法、民法，抑或作为程序法的三大诉讼法都确立了一些基本原则，《违法行为教育矫治法》理应在立法时也有自己的基本原则。笔者认为，《违法行为教育矫治法》应具备以下三大教育矫治原则：

第一、教育矫治法定原则。《立法法》规定限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，教育矫治措施毕竟限制了教育矫治对象的人身自由，因此，教育矫治措施的种类、适用对象和执行期限都应当以法律形式明确规定。这样有利于维护法的确定性和可预测性。

第二、程序正义原则。劳教制度之所以被遭到广泛质疑和诟病，除了无法律依据外，最重要的原因就是程序不正义，正义作为法的三大价值之一，理应在《违法行为教育矫治法》中得到体现，《违法行为教育矫治法》要从人道主义的角度出发，从根本上防止公权对私权的非法干涉。

第三、教育矫治适当原则。教育矫治适当原则即教育矫治期限应和违法行为造成的社会危害性相适应，它类似于刑法上的罪行均衡原则，在《违法行为教育矫治法》中之所以要确立教育矫治适当原则是因为教育矫治措施在执行的期限上有一个相对幅度。

3.2.2 《违法行为教育矫治法》的适用对象《违法行为教育矫治法》适用对象大致可以归纳为两类：一类是不负刑事责任或者免于追究刑事责任但符合刑法规范的行为人；另一类是多次实施违法犯罪行为，屡教不改，主观恶性较强的人。通过梳理劳教措施对象，笔者认为，违法行为教育矫治对象可以分为为以下四种：

第一、实施违法犯罪行为，但由于未达到刑事责任年龄未满16周岁的未成年人。

第二、实施违法犯罪行为，经法定程序鉴定不负刑事责任及完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人。

第三、吸毒、酗酒成瘾、传染病传播者等具有危险性的人。

第四、常习性违法行为人，如因赌博、卖淫、嫖娼被公安机关治安处罚后又继续赌博、卖淫、嫖娼的。

3.2.3违法行为教育矫治的表现形式结合我国的实际情况，笔者认为，违法行为矫治应当包括以下几种形式：

（1）收容教养。它适用于实施了除《刑法》第十七条规定的犯罪行为，但因不满十六周岁而不予刑事处罚的未成年人。收容教养期限应当以6个月以上，2年以下为宜。

（2）强制医疗。适用于经法定程序鉴定为无刑事责任能力或者限制刑事责任能力的精神病人。

（3）强制禁戒。适用于吸毒、酗酒成瘾，且进行严重违法的人。鉴于强制禁戒的难度大，矫治的具体期限以瘾癖的严重程度来决定。

（4）未成年人感化教育。感化教育场所可以选择类似学校的地方，适用于经常违反社会治安的未成年人，这种措施主要目的在于对未成年人进行感化、挽救教育，其期限为1-2年较宜。

（5）强制劳动。适用于游手好闲、厌恶从事正当工作而从事违法活动的常习性违法行为人，如以赌为生、小偷小摸的人，通过强制劳动来消除其恶习，但在强制劳动过程中应当给与适当报酬。矫治期限应根据主观恶习消除的情况来衡量，但最长不超过2年。

3.3 违法行为教育矫治法程序上的要求

3.3.1 明确规定违法行为教育矫治决定权只能由法院行使排除公安机关决定是否适用教育矫治的权力，由法院行使教育矫治措施的决定权是法治社会发展的必然。对于需要采取教育矫治措施的，公安机审核后移送人民检察院，检察院认为应当适用教育矫治措施的，向同级人民法院提出教育矫治书，法院开庭审理后当庭宣告是否适用教育矫治措施，这种司法模式有利于保障教育矫治对象的基本人权。法院在审理教育矫治案件过程中应当充分保障被申请教育矫治对象的辩护权利，对法院决定不服的，被申请人可以向对其做出教育矫治决定的法院及其上级法院提起上诉。

实现违法行为教育矫治措施的司法化符合法治精神。《立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”法院取代公安机关做出限制公民人身自由的决定符合违法行为教育矫治司法化的要求；体现了行政权和司法权的分离，避免了公安机关既当“运动员”又履行“裁判员”职权的尴尬情形，这是程序正义的内在要求，法官作为中立者，才能使正义以看得见的方式实现。

3.3.2 在人民法院内部成立治安法庭有部分学者认为在法院内部增设治安庭会增加法院的压力，极大的增加司法成本[13]，其实这种看法是片面的，在人民法院内部设立治安法庭，符合司法成本原则，具有更强的针对性，对于适用教育矫治措施的案件，事实都比较清楚，可以由一个法官适用简易程序独任制审判。

3.3.3 由公安机关向法院提起是否适用违法行为教育矫治措施作为行政主体的公安机关更直接接触社区，更了解社会治安状况，对那些屡教不改、适用治安处罚的人员也有备案，因此，应当由公安机关进行证据和材料的收集，由公安机关向人民法院提起更为合适。

3.3.4 保证被提请教育矫治措施的人享有上诉和申诉的权利从公法和私法的划分标准来看，《违法行为教育矫治法》理应归属为公法行列，而当今公法的发展趋势是程序正义。若被提请教育矫治措施的人对一审法院的判决不服，不享有上诉权。则当事人的诉讼权利剥夺，这和劳教废止的初衷相背离。笔者认为，《违法行为教育矫治法》和《刑事诉讼法》虽然规制的对象不同，但他们均属于公法，《刑事诉讼法》在上诉和申诉制度方面立法成熟，已经在国内实行多年，因此关于被提请教育矫治措施对象的上诉、申诉权利可以参照中华人民共和国《刑事诉讼法》中关于上诉制度、申诉制度来处理。

3.4 违法行为教育矫治法执行程序上的要求

“执行乃法律之终局及果实”[14]充分说明了执行的法律价值，公、检、法三机关应当相互制约，相互监督，各司其职，严格按照教育矫治要求行使手中的权力，检察院的检察监督权理应扩展到教育矫治的全过程[15]。教育矫治的决定、管理、被教育矫治对象的人权、矫治期限的减缩都应当接受检察院的监督，同时，检察机关对教育矫治判决享有抗诉权，当被教育矫治者被错误矫治或者教育矫治被错误执行时，被教育矫治者享有国家赔偿的权利。

4 结语

本文从《违法行为教育矫治法》建立的必要性、可行性和基本内容设计几个方面论证了劳教制度废止后，《违法行为教育矫治法》是一种合理的制度衔接。就我国目前的法律制裁体系而言，刑罚和行政处罚起着主要的规范作用。《违法行为教育矫治法》的制定增加了一种新型的社会治理手段，是一种很好的社会政策，在以权利为本位的社会结构中，对于已经实施了57年之久的劳教制度来说，它的废止是历史的进步，因为它也是一种很好的刑事政策。《违法行为教育矫治法》的出台不可能从根本上解决劳动教养制度废止后面临的诸多问题，因为预防违法犯罪是一个复杂的社会工程，仅仅一部法律不可能一劳永逸，但《违法行为教育矫治法》的出台毕竟能够解决劳教制度废止后面临的立法空白问题，从这个角度来说，它的制定具有重大的社会价值。

注释：

①《立法法》第8条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。

②《宪法》第37条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

③《国际人权公约》第9条规定：除非依法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。

④《公民权利和政治权利国际公约》第14条第1款规定：人人有资格由一个依法设立的、合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。

⑤《劳动教养试行办法》第2条规定：劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施。另外，《中国人权白皮书》宣称：劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。

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