对我国劳动教养制度的思考

郑利涛

摘要劳动教养是我国特有的一项法律制度,已经走过了50多年的历程,为我国的法制化建设做出了重要的贡献,发挥了历史性的作用。但是随着社会的发展,民主和法制的观念已深入人心,劳动教养制度的种种弊端便暴露出来。近年来有人提出:劳动教养制度应该被废除。本文通过对我国劳动教养制度的分析和反思,认为劳动教养制度有其存在的必要性,只要通过必要的改革和完善,仍然能够我国的法制化建设发挥作用。

关键词劳动教养弊端存在必要性改革完善

中图分类号:D916文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-162-02

劳动教养是对有轻微犯罪行为,但尚不够刑事处罚条件且有劳动能力的人实行强制性教育改革的处罚措施。劳动教养是我国特有的制裁违法犯罪的手段之一。50多年来,它教育和矫治了一大批轻微违法犯罪人员,在维护社会治安,预防和减少犯罪,保障社会主义现代化建设顺利进行发挥了积极作用。与此同时,劳动教养制度存在的问题也暴露出来。基于劳动教养制度的缺陷和弊端,近年来有人提出了,在法制观念不断深入人心的新形式下确有废除的必要。但是笔者通过对劳动教养制度的分析和反思,认为劳动教养制度有其存在的必要性,通过改革和完善,仍可以为我国的法制化建设服务。

一、劳动教养制度的历史发展

我国的劳动教养制度是在新中国建立以后开始的,1955年,我国在取得全国范围内的镇压反革命运动胜利的基础上,又在机关内部开展了大规模的肃清暗藏反革命分子的运动。1955年8月25日,中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》,这是中共中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日,中共中央又发布了《关于在各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》,对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了明确的规定。从此,劳动教养制度陆续在全国各地建立。1957年8月1日,经全国人大常委会批准,国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》,这是我国第一部劳动教养法规,劳动教养制度从此在我国诞生了。

自诞生以来,劳动教养制度在维护社会安全,打击违法犯罪反面起到了积极的作用。但随着我国政治、经济、文化各方面的发展变化,该制度存在的问题、缺陷和弊端便日益暴露出来。

二、当前劳动教养制度存在的问题和缺陷

(一) 法律依据上的缺陷

1.与我国的宪法相冲突

《宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯,任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”劳动教养制度规定的是属于限制公民人身自由的行政处罚,这点与《宪法》精神有冲突。

2.与《行政处罚法》和《立法法》相矛盾

现行劳动教养制度的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》。其中《关于劳动教养问题的决定》和《关于劳动教养问题的补充规定》虽经全国人大常委会批准,但由于它们都是由国务院颁布的,因而其本质上应属行政法规。而《试行办法》不属于法律也是毫无异义的,只能算是一个部门规章。虽然《试行办法》第1条的规定表明它是根据前述《决定》和《补充规定》而制定的,但纵观其内容,我们不难发现,它实际上是对《决定》和《补充规定》的全面修改和补充,因此,事实上《试行办法》就成为劳动教养工作的主要法律依据。

我国《立法法》明确规定:对限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。显然,《试行办法》等不符合该要求。因此劳动教养现在事实上处于缺乏法律依据的状态。

3.与我国参加的国际人权公约相冲突

我国已签署《公民权利与政治权利国际公约》,现行劳动教养与这项公约有很大冲突,特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第8条第三款规定:“任何人不得被要求从事强迫或强制劳动,除非在那些把苦役监禁作为一种对犯罪的惩罚的国家里,按照由合格的法庭关于此项刑罚的判决而执行的苦役。”《公约》第9条第一项规定:“人人有权享有自由和安全,任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”;“任何人不得被剥夺自由;”“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人,有资格向法庭提起诉讼,以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。在目前劳动教养实践中,确定一个公民是否应受劳动教养根据不是国家制定的法律,而是行政法规性质的规范。根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求,这种行政部门制定的规章,是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。

(二)劳动教养制度在执行过程中出现的问题

正因为劳动教养法出多门,缺乏作为一个法律体系应有的严密性,许多具体规定相互之间又未能实现系统协调,这必然会影响到劳动教养制度在实践中的顺利运作,偏离其所追求的价值目标,这些问题主要表现在:

1.劳动教养的执行方式与其性质相矛盾

1991年国务院新闻办公室《中国的人权状况》白皮书: “劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚 ”。1995年国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教育工作的通知》:“劳动教养所是国家治安行政处罚的执法机关 ”。由此可以看出,劳动教养属于行政处罚性质。在劳动教养工作的司法实践中,劳动教养场所除了没有武装看押外,在其他管理模式上,我们已经很难区分劳动教养与短期自由刑。且时间长达一年至三年甚至四年。这种性质归属与执行形式之间相矛盾。

2.劳动教养审批过程存在问题

劳动教养法规规定劳动教养的审批机构是省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会。劳动教养管理委员会由公安、民政、劳动部门的负责人组成,领导、管理劳动教养工作。但另一方面,公安部、司法部联合下发的有关通知规定 “劳动教养管理委员会,由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成,领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关,劳动教养审批由公安机关一家负责。由于劳动教养的审批权的行使缺乏有效监督,致使一些不够劳教条件的,作了劳教处分;本应追究刑事责任的,降格作劳教处理;有些案件,证明有罪不足,但又没有充分证据否定有罪,公安机关为避免被检查机关退回,干脆不移送检查机关,而采取劳教的办法。

3.监督程序的缺位

劳动教养法律监督的缺陷既体现在内部监督体制上,也体现在外部监督的设定上。主要表现在以下两个方面:

(1)公安机关内部实行的是同级复议制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定:被决定劳动教养的人,对主要事实不服的,由审批机关组织复查,经复查后,不够劳动教养条件的,应撤销劳动教养;经核实事实清楚,本人还不服的,应当坚持收容劳动教养。这种自己决定,自己复查,自己就错的一条龙做法,是不符合《行政复议法》有关行政复议规定的。

(2)检查机关的监督范围不明确,监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检查工作办法》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据,但是,这两个文件规定的劳动教养的监督范围很不明确,同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定,具体表现在检查监督的范围仅限于劳动教养机关的活动,而劳动教养适用程序中最关键的环节,审查批准却没有监督;检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上,缺乏相应的后继手段。

三、劳动教养制度的存在必要

尽管劳动教养制度存在着诸多的弊端,但是仍然有着其存在的必要,只是需要作出一定的改革。

(一)我国劳动教养有其自身特有的功能

我国1982年1月12日国务院批转的《劳动教养试行办法》第三条就明确了我国劳动教养奉行的是“教育、感化、挽救”的方针,并强调“教育感化第一, 生产劳动第二”。从这一点可以看出,我国创立劳动教养的初衷并不是简单地对已然行为进行惩罚,而是注重对违法者的教育、矫正和改造。其根据是由违法行为所体现出来的行为人的人身危险性,即有威胁社会安宁、进一步犯罪和继续违法的可能性。我国对违法者施以劳动教养的目的是在“严格的管理下,通过深入细致的政治思想工作,文化技术教育和劳动锻炼,把他们改造成遵纪守法,尊重公德,热爱祖国、热爱劳动,具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材”。

(二)劳动教养是刑罚与治安行政处罚之间起承上启下的作用的独立的法律责任

我国的刑罚重在打击犯罪,保护人民。治安处罚侧重于一般违法行为的处罚。而对于那些“大法不犯,小法常犯,气死公安,难倒法院”的人,其行为造成的客观损害虽然并不严重,但通过其行为反映出来的主观恶习较深,对于这些人由于够不上刑事处罚,用一般的治安处罚又无关痛痒。因此,社会需要一种独立于刑罚和治安处罚之外的独立的法律责任为此类行为来承担后果。

四、劳动教养制度的改革完善

劳动教养制度虽然存在着诸多的问题和缺陷,但是基于其的社会功能和现实需要仍然有存在的必要,因此如果在立法上对现行的劳动教养制度进行全面的改革和调整,它依然可以发挥其重要作用。

(一)制定劳动教养的专门的法律规范

笔者认为应由全国人大常委会尽快制定《劳动教养法》。通过法律的制定,一方面使劳动教养的使用获得法律上的依据,同时,对其实体,程序问题进行配套的改革,使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度的发挥其特有的功能。

(二)规范劳动教养的适用程序

劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施,应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面的规定,程序规范严重缺失。劳动教养审批程序完全由公安机关控制,违背程序公正原则。笔者认为,将来制定的《劳动教养法》应当严格规定办理劳教案件的程序。对劳动教养的最终审查决定权,应当由人民法院行使,而不能由公安机关自己决定。并且应该实行两审终审制,从而保障被劳教人员的权益。公安机关应该作为控告机关,对于适合进行劳动教养的人应该先向法院提起申请。法院对公安机关的申请进行裁决。并且在审判过程中应该通知检察院对其进行监督。这种模式可以使公检法三个机关相互制约,从而使适用程序更加公平公开。

(三)重新设定劳动教养的期限

现行劳动教养制度中规定的劳动教养的期限为一至三年,有时还可延长至四年。从教养措施的定位及目的来看,劳动教养的期限不宜过长,应于刑罚和行政处罚的规定有所区别和一定的对应性。但是一至四年的限制期限几乎与有期徒刑无异,不能体现错罚相当原则。因此,笔者认为将劳动教养的期限应该为三个月到两年。并且分为3-1年,一年到两年两个档次,根据被劳动教养者主观恶性的差异和人身危险性的不同和违法事实决定应适用的教养期限。

(四)应注意保障劳动教养人员的权力

在劳动教养立法过程中应参照刑事诉讼法的相关规定,明确规定相对人享有陈述权,申诉权,申请回避,申请律师介入和辩护权等基本诉讼权利。当事人或其家属对人民法院未生效的判决有上诉于上一级人民法院的权利。从法律上对劳动教养人员的权力进行保护。

综上,通过对我国劳动教养制度的立法完善,可以使需要劳动教养的人员通过公开,公正的司法程序保障其合法权益不受侵害。同时人民检查院的介入弥补了了我国以前劳动教养制度的监督缺位。从而实现维护社会治安秩序与保障公民权利的有机结合。劳动教养制度必将为中国的法制化建设发挥其重要的作用。