产城一体推动新型城镇化建设研究——以江苏花桥镇为例

◎ 于本瑞 洪椿裕

产城一体推动新型城镇化建设研究
——以江苏花桥镇为例

◎ 于本瑞 洪椿裕

产城一体，是最近几年江苏、四川、湖北和安徽等省的一些市县在调整优化产业结构和推进城镇化过程中逐步形成的一种创新路径，目前越来越得到理论界的认同，认为它是新型城镇化的可行之路。其中，江苏省昆山市花桥镇在这方面进行了比较早的探索，并取得了比较明显的成效，折射出“产城一体”发展的某些规律。本文在实地调研的基础上归纳了若干启示，以期对其他地区新型城镇化健康发展有所裨益。

产城一体 新型城镇化 花桥镇

产城一体化，旨在使产业和城镇联动发展、协调共进，从而将产业功能、城市功能、生态功能融为一体，构筑宜业宜居的城镇发展新格局。实践证明，产业，是城镇发展的支柱和动力源泉；城镇，是产业发展的支撑和空间载体，它们是城镇化进程中紧密联系、相互依存的两个方面。实施“产城一体”，必然能推动经济持续较快发展，推动农业转移人口市民化，从而推动城镇化平稳健康发展。

经济学家辜胜阻教授直言：“中国城镇化率目前超过了50%，具有划时代意义，标志着城镇人口首次比农村人口多。但是，拥有城镇户籍的人口占比却只有35%左右，许多进城农民虽然职业已经发生了转变，但地位和身份以及所享受到的社会保障还未实现转变。……因此，城镇化并不是简单的‘造城运动’，应该注重产业与城镇一体化发展。”①在一些市县，一座座新城房子修得很漂亮，但常年见不到几个人，大部分农民还是出去打工，这种城镇化显然并不是农民所期盼的。国务院总理李克强在江苏江阴市新桥镇调研新型城镇化建设时指出：“小城镇能够就地就近聚集人口、吸纳就业，是统筹城乡的重要关节点，要在优化布局中打造更多有活力的小城镇。同时，城镇化也要有产业作支撑，实现产城结合。进城的农民有就业能创业，生活就会安稳，城镇化就能走得更扎实。”②相隔几个月后，李克强总理在听取中国科学院、中国工程院城镇化研究报告时再次强调，“兴城首先要兴业，有产业支撑才能有就业，特别是要发挥好服务业这一最大就业容纳器的作用。如何做到工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化这新四化融合发展，实现产城相融、互促共进，是我们需要解决好的一大课题。”③

由上可见，第一，“产城一体”的目标是加快推进农业转移人口市民化。现代产业和现代城镇发展的一个共同特点，就是具有聚集效应，高度聚集人口和人才，聚集其他各种生产要素，形成规模经济和范围经济，共同创造更多就业机会。农民有了就业机会，又能自己创业，生活就会安稳，就能有序转变成为市民。将来他们与城镇居民的区别，只是职业不同而已；第二，“产城一体”的实质是探索工业化、信息化、城镇化和农业现代化四化“同步发展”。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，才能形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农和城乡关系；第三，“产城一体”的核心是推进产业结构的转型升级。国际产业演进和城市化进程表明：工业是城市化的根本动力，农业是城市化的原始动力，服务业是城市化的后续动力。没有三次产业的互动并进和优化升级，就会出现城市的“空心化”，就不可能创造就业机会，就没有城市化的持续发展。因此，必须坚持市场配置经济资源的基础性作用，以全球视野谋划科技进步和创新，牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展，推动服务业特别是现代服务业发展壮大，加快农业现代化进程，加快传统产业的改造提升；第四，“产城一体化”是对传统城镇化道路的扬弃。我国30多年走过来的城镇化，确实存在着浪费土地、牺牲农业、污染环境、破坏生态等问题。这样的道路，已经不能再继续下去了！实施“产城一体化”，坚持以人为本、产城一体、着眼农民、涵盖城乡，全面提升城镇化质量和水平，才能真正变“土地城镇化”为“人的城镇化”，变“传统城镇化”为“新型城镇化”。

一、花桥镇产城一体推动新型城镇化建设的实践探索

江苏省昆山市花桥镇，地处苏沪交界处，地域面积50平方公里，距离上海市中心不到25公里，东依上海国际汽车城，西邻昆山国家级开发区。2005年之前，花桥只是昆山市下辖的一个以发展农业为主的普通小镇。自2006年以来，按照“融入上海、面向世界、服务江苏”的总定位，花桥开始了产业优化升级和城镇化推进的“双轮驱动”实践，立志打造现代服务业集聚区，推进与上海之间的无缝对接，实现在上海辐射带动下的错位发展，建设成为上海国际大都市的卫星商务城。

花桥充分发挥紧邻上海的特殊区位优势和省市赋予的政策优势，立足于高起点规划、高标准建设、高层次发展，全力建设花桥国际商务城，努力在集聚新兴产业、彰显文化特色、激发社会活力、做优生态环境、改进政府服务上下功夫。经过几年的努力，迄今已基本形成了以金融服务为特色的服务外包产业、以海峡两岸合作为特色的商贸流通业、以研发销售为特色的总部经济产业集群，成为江苏省国际服务外包示范基地之一，也是省三大商务集聚区之一。同时，花桥的农业现代化快速推进、颇具特色。花桥推进“产城一体化”的探索主要表现在：

1.以先进理念制定新型城镇的开发和建设规划。科学编制规划是有效推动产业和城镇同步发展、互为支撑的前提。花桥国际商务城的建设，从一开始就确立了全新的理念、制定了比较好的规划。它积极借鉴国际成功经验，加强与国际知名咨询机构的合作，构筑符合国际产业发展方向的规划体系。在总体发展规划上，立足全球视野，聘请美国麦肯锡公司进行商务策划，明确了产业定位和发展路径。在此基础上，又先后聘请上海城规院、新加坡邦城、日本野村、英国阿特金斯等国内外知名机构进行深化研究和专业规划，基本做到规划全覆盖，确立围绕建设“国际、科技、生态、人文、宜居”的大目标，着力推进产业集聚、功能集聚、人才集聚；同时，在专项研究中注重借力借脑，聘请法国凯捷、日本野村等国际知名咨询机构完成营销招商战略、低碳城市等研究，不断拓宽发展思路，提升发展理念。

2.在发展现代服务业的同时推进农业现代化。花桥建设国际商务城，首先明确选择了四大产业：服务外包、金融机构后台处理中心、制造业企业的区域性总部、物流采购中心以及与之相配套的酒店、商业、文化和居住等项目，形成以中央公园为核心、周边布局商务园的城市框架，呈现“城在景中、人在林中”的生态景观，成为商务集中、商贸配套、商住齐全、环境优美的生态型商务功能区。但是，国际商务城的建设，并未让鳞次栉比的城市高楼成为这里唯一的风景，伴随着土地的精心整治，碧浪滚滚的万顷良田展示出现代农业的风貌：曾经零星分散的小块农田、穿插于田间地头的零散农居、杂乱铺展的自然村庄以及常常被忽略的闲散土地……终于连成一片，在新建的沟渠、桥梁、涵洞以及众多机耕路的勾勒下，变成网格状的标准农田。经过整治后的良田，全部采用现代化生产方式，实现农业机械化耕作和规模化经营，而原土地权属关系不变。在“依法、自愿、有偿”原则下，参与万顷良田整治工程的村庄，整治或复垦后的土地所有权仍属原村集体经济组织所有，农村土地承包经营权则进行统一流转，集中经营。通过这种土地和体制的“整治”，实现了三个“集中”：土地向规模集中、工业向园区集中、农民向社区集中，促进了三个“转型”：农村向社区转型、乡镇向城市转型、农民向居民转型。

3.在城镇建设中推进功能优化与形态优美的耦合发展。花桥坚持“产业升级+城镇转型”的产城融合发展模式，努力打造“一带一轴、四心五区”的现代化城市架构：“一带”——在花桥商务城中部形成一条由东向西的产业与生活配套空间跳跃式发展的城市综合发展带，实现“融沪通苏”的发展目标；“一轴”——依托东城大道便捷的交通条件，形成集服务外包、商贸交易、会展经济、商务办公于一体的现代服务业发展轴；“四心”——打造具有引领性的行政中心、商务中心、商业中心、文体中心四大城市核心功能，显著提升城市综合能级；“五区”——按照功能类别，形成东部的总部商务办公集聚区、西南部的服务外包产业区、西北部的海峡两岸商贸合作区、北部的天福现代农业休闲区、南部的高尚居住配套区等五个片区。

4.在开发融资中积极推进投融资体制创新。花桥借鉴新加坡等国转型发展的成功经验，实行政府主导推进的开发模式，以大投入推进城市基础设施和功能环境建设，营造产业进驻和转型发展的空间载体，成立昆山花桥商务城资产经营有限公司，充分发挥公司开发主体作用，组建置业、市政、物流等若干专业公司，构建符合市场运营机制的公司化管理运作模式，并积极推进土地融资、项目融资、信托融资等融资方式，形成了多元化投融资机制。引进绿地集团等一批品牌响、信誉高的大集团大公司参与商务城开发，形成了面向市场、开放资本的城市投资建设新模式。同时，针对现代服务业企业大多是轻资产，按照传统金融担保模式从银行融资比较困难的实际，推进金融服务模式创新，主动融入上海国际金融中心建设，创建国内首个服务业基金产业园——花桥基金产业园，将其打造成为长三角地区集聚度较高、特色鲜明的股权投资、风险投资、创业投资基金产业园。

5.在管理方面形成上下协同推进城镇化的强大合力。企业在市场、资金、招商、管理等方面具备优势，政府在资源、服务和行政管理方面具备优势，为充分发挥各自所长，按照“事权集中、管理统一”原则，整合花桥经济开发区和花桥镇资源，归并政府职能，减少管理层次，形成“一办六局一公司二街道”的扁平格局，统一领导、强化管理。以“昆山层面的事不出花桥就能办理”为目标，整合全市行政服务资源，在花桥设立昆山市行政服务中心分中心，通过昆山市相关部门职能延伸、权限下放、流程再造等举措，实现“一栋楼、一个窗、一站式”服务，形成了高效便捷、科学规范的行政审批和管理服务模式。

二、花桥镇产城一体推动新型城镇化建设的阶段性成效

2006年以来，花桥主要经济指标均实现了倍增，经济发展更具活力，城市功能更加完善，生态环境更加优美，社会发展更加和谐，人民生活更加幸福。其成效主要体现在以下“四个转变”：

一是产业结构从“二三一”迅速向“三二一”转变。三次产业比重从2005年的2.5：67.0：30.5，调整为2013年的0.5:26.9:72.6，第三产业已经居绝对优势。以业务流程外包为主的金融BPO、以研发销售为主的制造业企业区域总部、第三方物流为主的现代物流业、电子商务等快速发展。引进国际知名会计师事务所、律师事务所、认证机构等专业服务机构，形成完善的金融外包上下游产业链。大力发展以产品研发、工业设计、影视服务、广告会展、休闲娱乐、培训认证等为主的新兴产业，扶持文化创意产业发展壮大。

二是农村居民成功地实现了向城镇居民的转变。2009年，花桥被列为苏州市城乡一体化发展综合配套改革先导区，村级集体经济可支配收入、农民人均纯收入均实现翻番，贫富差距逐步缩小，共同富裕逐步实现。特别是通过万顷良田建设工程的实施，农民身上发生了三重改变：一是生产方式发生了改变，相当一部分农民经过培训，掌握了现代化耕作技术，驾驶着播种机、插秧机等各种机械回到昔日的田地上，成为现代化合作农场里的产业工人；二是生活方式发生了改变，新型社区建设加快，建成农民动迁房100多万平方米，农民搬到了建好的社区，住进了花园般的公寓小区，而且社会保障体系不断完善，社会保险覆盖率近100%，城镇登记就业率保持在95%以上；三是身份发生了改变，农民手中的土地承包经营权流转给土地股份合作社以后，拥有土地股份，成为新田地经营的股东之一，获得长期回报，即土地流转后的定额补贴。无论遇到何种自然灾害，无论流转后的土地有无受灾以及程度如何，定额补贴都会按时发放。

三是城镇面貌快速从传统乡村向新型城镇转变。花桥积极推进“双集中”（集中使用村级集体预留土地，集中投入村级集体动迁资产补偿资金）、“双置换”（以农民土地承包经营权置换土地股份合作社股权，以农村宅基地使用权置换城镇住房和商业用房收益权）、“双调整”（调整社区管理格局，调整村级资产管理办法），完善街道社区级功能配套，实施“355”工程，即建成3个综合医院、5个文化场所、5个体育设施，实现街道行政中心、卫生服务中心、文体活动中心一体化建设。打造高品质居住配套环境，以国际社区为试点，将服务外包区打造成为具有示范性的国际化低碳生态社区，将核心区打造成具有都市活力的城市中心社区，营造绿地板块综合性国际生态社区，形成国际高尚社区、普通商品房、专家楼、人才公寓、动迁安居房等多层次的居住配套环境，完善适应产业发展、人才集聚、生活便利、生态优化的功能体系。

四是发展后劲从单一竞争优势向综合竞争优势转变。上海轨道交通11号线延伸、沿沪大道等一批重大交通工程建成，新东变、电信枢纽等一批电力电信项目的实施，极大地提升了城市承载力；希尔顿逸林酒店、中影国际影城等一批高品质功能项目的投运，增强了城市服务能力；服务外包、总部经济和人才引进等产业扶持政策的出台，加快人才结构从“蓝领”向“白领”转变；低碳城市建设的全面启动，在绿色建筑、绿色交通等方面都取得了可喜成绩。

三、花桥镇产城一体推动新型城镇化建设得出的若干启示

昆山花桥镇虽然有其特殊的区位优势——背靠大上海，虽然主要是发展现代服务业，一些乡镇（街道）并不具备这种条件，但是，只要在科学发展观指引下，充分发挥自身的比较优势和竞争优势，扎扎实实实施“产城一体化”，各地都可以通过产业与城镇的融合发展，推动新型城镇化健康发展，促进经济社会和人的全面发展。花桥的有益启示可能有以下几点:

第一，以科学规划引领“产城一体”。规划是第一要件。地方政府应在完成总体规划编修的基础上，统筹做好产业规划和镇区规划，并做好控制性详规和专业性规划，构建科学的城镇规划体系。聘请高资质、高水平的规划设计队伍，确保规划的科学性、权威性和特色性，特别要充分考虑产业和城镇发展的契合点，通过功能复合、配套集成、要素渗透和补充，建设具有特色的“产城一体化”新城镇。同时，在规划实施过程中，要破除“等、靠、要”的陈旧观念，实施政府引导、市场运作、多元投资、共同开发。

第二，以人本理念推进“产城一体”。新型城镇化应当在农民向市民转变、乡村向社区转变的同时，着眼提升居民生活品质，满足各层次的人群生活居住的需要，打造富有现代气息、文化内涵和地方特色的精品示范社区。精心建设社区生活服务中心，使各类生活型服务实现集中化、规范化。加强社区干部队伍正规化、办公信息化建设，以就业推荐、矛盾调解、医疗服务、社会保障等为重点，不断完善“高效便捷一站式”的社区公共服务体系。实施物业服务规范化管理，引进品牌物业管理公司，提升社区物业管理水平。

第三，以产业发展支撑“产城一体”。产业兴则城镇兴，产业强则城镇强。新型城镇化应当紧扣产业转型升级的目标，立足国际标准和世界眼光，全面建设与国际接轨的产业环境。花桥不仅在基础设施建设上下功夫，而且积极建设金融外包、客商服务、人才培训三大中心，金融外包研究中心致力于研究产业发展的方向、途径、政策和机制，客商企业服务中心为客商提供全方位、专业化、一站式细心更贴心的服务，人才培训中心成为首个获得国家商务部、教育部授牌在县级市成立的国际级服务外包培训中心。这些举措极大地促进了产业良好生态的形成，使花桥成为国内外服务外包供应商和买家的重要选择地。

第四，以改革创新驱动“产城一体”。花桥坚持“干中学”、“学中干”，取得了一系列制度性突破。与麦肯锡公司合作推出中国第一份金融业服务外包报告、建立中国第一个服务外包国际运营标准、设立全省第一个金融BPO基金、举办首届中国金融外包峰会，并使花桥成为永久举办地；成立国内第一家金融外包研究中心、建立全国县级市第一家国家级服务外包人才培训中心、组建全方位专业化的客商（企业）服务中心、营造一流的产业发展环境，这些都为发展现代服务业提供了较好的参考样本。

注释：

①章敦华,徐金波.新型城镇化不是简单城市化 代表建议产城一体化.中国新闻网,2013,3,11.

②赵菊玲.李克强调研苏沪 阐述打造中国经济升级版路径.人民网,2013,4,1.

③李克强.让新型城镇化路子走好走顺.新华网.

[1]孙久文.走向2020年的我国城乡协调发展战略[M].中国人民大学出版,2010,5.

[2]《昆山市花桥经济开发区经济和社会发展“十二五”规划》，2010,12.

[3]邱文江.产城一体 智慧建设[J].中国高新区,2013(11).

[4]史晨昱.新型城镇化的关键在于创新推进模式[N].新京报,2013,1,8.

[5]吴跃.产城一体建设的“三高”之路[J].人民论坛,2014(7).

[6]金良浚.新型城镇化背景下产城一体化发展探究[J].中国国情国力,2013(11).

[7]夏骥.对上海郊区产城融合发展的思考.城市[J].2011(12).

[8]巫敏.以产业化振兴城市 以城市化助推产业——成都市新津县积极探索产城一体化发展模式[J].中共成都市委党校学报.2011(12).

[9]胡宏.产城一体,构建城市发展新格局[J].中国西部.2012(11).

[10]邵兴全,滕骥.以主导产业为支撑,有序推进城镇化建设——对天府新区“产城一体”发展方式的调研与思考[J].经济信息.2012(10).

[11]许健,刘璇.推动产城融合,促进城市转型发展——以浦东新区总体规划修编为例.上海城市规划[J].2012(01).

[12]《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》[R].胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.2012,11,24.

Research on the Promoting New-type Urbanization by Industry-urban Coordinative Development： A Case Study of Huaqiao Town

Yu Benrui, Hong Chunyu

As a kind of creative path, industry-urban coordinative development is being used by Jiangsu Sichuan and Hubei provinces to change industry scale and promote new-type urbanization.Huaqiao Town of Jiangsu’s Kunshan has been practicing industry-urban coordinative development for a longer time and has made some achievements.The paper conducts a detail research on Huaqiao’s industry-urban coordinative development, and concludes useful revelations which can be inspirational for other towns.

industry-urban coordinative development; new-type urbanization; Huaqiao Town

F292

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.015

于本瑞，中国人民大学经济学院博士研究生，研究方向：城市经济、新型城镇化。洪椿裕，昆山市发展和改革委员会中级经济师。

（责任编辑：卢小文）