抗战时期陕甘宁边区的赈济救助

王晋林

（甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

抗战时期陕甘宁边区的赈济救助

王晋林

（甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

抗战时期陕甘宁边区政府面对频发的自然灾害，制定和实施了一系列赈济救助和抗灾备荒的政策和措施，组织和领导边区人民群众开展生产自救和恢复生产，积极开展抗灾备荒的各项工作，取得了显著成效，为促进农业生产的发展发挥了重要作用。

抗战时期；陕甘宁边区；赈济救助；抗灾备荒

抗战时期陕甘宁边区政府为战胜灾荒，在及时开展赈济救助的同时，积极领导边区广大人民群众开展生产自救、恢复生产、抗灾防灾备荒、发展农业生产等措施，渡过了难关，为边区的巩固和发展做出了贡献。抗战时期陕甘宁边区所制定和实施的一系列赈济救助的政策和措施，是中国共产党社会建设政策在陕甘宁边区的具体实施，是解决民生问题上的成功实践。

一、边区政府赈济救助政策的制定

陕甘宁边区区域地处西北黄土高原中北部，长期以来这里经济社会发展滞后，农耕技术粗放，文化教育落后，人民群众生活贫困。这里地形绝大部分为黄土高阜所构成的山地，山大沟深，自然条件差，气候干燥，雨水稀少，旱、涝、风、雹、冻等各种灾害频发，甚至是一年中多种灾害并至，对农业生产非常不利，使本来贫苦的人民群众雪上加霜，加之军阀与地主阶级的压迫与剥削，使广大农民生活在水深火热之中。抗战爆发后，日寇侵占区和国统区许多难民逃难进入陕甘宁边区，形成了大批的移民难民。陕甘宁边区政府成立后，领导边区广大农民积极开展农业生产运动，在发展农业生产中与各种自然灾害作斗争，并开展赈灾救助，救助和优待难民，以促进农业生产的发展。

陕甘宁边区政府成立后，在领导和开展边区农业生产运动中，对于抗灾赈济救助、战胜灾荒问题极为重视，先后制订了一系列抗灾救灾、赈济救助难民和战胜灾荒的政策，以帮助边区灾民难民渡过难关，恢复生产，发展农业生产。1938年9月边区政府明确提出，对难民赈济救助“这一严重问题，是值得深刻注意的，这不仅是简单的难民问题，而且是有关抗战的问题，是抗战中应解决的问题之一”[1]。 1939年1月，陕甘宁边区政府工作报告的决议中，把“加强救济难民，抚恤残疾的工作”列为政府工作的一项内容[2] 139。1940年3月30日，边区党委和边区政府在制定和颁布《关于赈济工作的决定》中，要求各县立即组织由县委书记或县长任主任的赈济委员会，切实负责领导赈济工作。“在这一赈济工作中，不仅依靠政府所拨的粮款，而且主要以发动群众、进行互相调剂，尤其是特别注意发动灾难民参加生产”[3]258。1941年5月27日，边区政府在《关于赈济灾难民的指示信》中指出：赈济粮款的用法，或以工代赈，或解决生产工具，或施放急赈。各级政府一方面要解决灾难民的饥寒痛苦，一方面要解决好政府的政治影响。并强调指出：“放赈只是个消极的方法，积极的办法是以工代赈，是改进生产工具，扩大生产，是动员广大人民互相调节救济”[3] 261--262。为提高抗灾备灾的能力，创办义仓库备荒，1944年8月22日，边区政府在发出的《关于普遍建立义仓备荒的命令》中指出：“今年边区各地夏收丰登，入伏以来，雨水充分，秋田亦呈丰登。为防患未然计，各级政府应积极劝导人民创建义仓，积蓄粮食，以备万一”[3]356。并对创办义仓的自愿原则和具体管理办法作了规定。

抗战爆发后，为妥善安置和救济大批逃难进入边区的难民，帮助他们进行生产，安居乐业，边区政府组织他们到可开垦荒地的地区开荒种地，为他们提供生活生产上的所需物资。1940年3月1日，边区政府颁布了《优待外来难民和贫民决定》，对难民贫民予以各项救济和具体安置等作了明确规定。1942年12月5日，边区政府向各县发出救济和安置难民的通令，要求各专员县长按照当地具体情况，依据边区政府救济和优待难民政策，迅速做好安置工作。1943年9月1日，边区政府颁布《陕甘宁边区优待移难民垦荒条例》，制订了救济和优待移民难民参加开垦荒地的各项具体政策。

边区政府开展赈灾救助各项政策的制定，是边区政府从边区灾荒频发和赈灾救助的实际出发，为解决民生问题的重要举措，也是边区政府进行社会保障和建设的重要内容。边区政府各项赈灾救助政策的制定，为边区赈灾救助工作的开展和农业生产的发展提供了有力保障。

二、边区赈灾救助的实施措施

抗战时期陕甘宁边区区域连年发生自然灾害，经常是多灾并发，边区各地普遍遭受严重灾荒，据统计，仅从1939年至1944年，边区发生旱、涝、雹、冻、霜、虫、瘟等灾害，受灾面积达7649607亩，损失粮食576820石，受灾人口1055470人，给边区人民带来了严重的损失[3]276。面对严重的连年灾害，以及给边区人民所造成的巨大的危害和损失，党中央和边区政府予以高度重视，积极帮助灾民抗灾救灾，渡过难关，恢复和发展农业生产，制定和实施了一系列赈灾救助的政策和措施。

及时发放赈灾粮款。每当灾荒发生时，边区政府及时采取赈济措施，一方面立即派出人员到灾区各地实地勘察，调查摸底统计，安抚慰问灾民，并根据各地受灾程度具体制定赈济粮款数目；另一方面积极筹集调拨赈灾粮款运往灾区，及时发放到灾民手中。同时紧紧依靠广大群众，动员各方面的力量，视灾荒灾情状况，就地实施适当的救济办法，如发动当地群众和民间组织互相调剂，发动当地机关单位和群众募捐救济粮 銭衣物等。据统计，1939年至1942年，边区政府在财政经济十分困难的情况下，筹集赈济粮食7227.4石，救济款809746.8元。仅在1940年，边区政府筹集发放赈济粮3350石，赈济款98000元[4]。

妥善安置灾民难民。边区政府认真执行“执政为民”的理念，在对灾区灾民进行赈济救助的同时，积极制定和执行妥善安置灾民难民的政策和措施。边区政府在赈灾救济工作中，发动灾民难民生产自救，恢复和发展生产。如在1939年，边区政府以7万元赈济款发展手工业和水利，实行以工代赈，1940年，边区政府支出5万余元，实行以工代赈，得到代赈的灾民达3000余人[3]275。抗战爆发后，沦陷区和国统区大批难民逃难进入边区，边区政府都进行了妥善的安置，帮助和组织他们参加生产劳动，提供土地、贷款、粮食、籽种、耕牛、工具等方面帮助，使他们安居乐业。如在1939年，边区政府开支2万元赈款，用于难民垦荒和兴修水利。1941年，“移入延安县的难民计3792户，11684人，政府帮助他们的经费计11080元”[5]。从1937年至1945年，边区共安置移民难民63850户，266619人。

组织灾民难民开展垦荒生产。边区政府在对灾民难民的赈济救助中，把帮助他们恢复生产和发展生产作为主要任务，一方面帮助他们恢复和扩大生产；一方面大量安置从沦陷区和国统区逃难而来的难民，组织他们到有可开垦荒地的地区开荒种地和安家，并帮助他们解决生产生活上的困难；同时从边区人多地少的绥德等分区组织移民，到有可开垦荒地的地区安家垦荒种地，增加粮食产量。移民难民在当地政府的帮助下开荒生产，他们大多数“一年即可打下基础，二年成家立业，三年以后即可成为中农以至富裕中农——此乃普遍之现象”[6]。1937年边区耕地面积为834万亩，通过开垦荒地到1945年增加到1521万亩，增加了近一倍，粮食产量也增加了一倍以上。

进行有效的灾后防疫治病。大灾荒之后伴随着大瘟病的流行，极易引发人畜交叉感染，往往造成人畜严重损失。如1941年边区发生水旱风雹灾害，“损牲畜8692头，瘟死2205人”[3]273。对此，边区政府制定和实施了一系列防疫治病的措施。1941年至1942年，边区政府先后制订发布了《陕甘宁边区兽疫防治暂行办法（草案）》、《陕甘宁边区预防管理传染病条例》等，边区各级政府成立卫生防疫委员会，开展群众性的卫生防疫运动，防治灾后流行疾病的发生。同时还积极开展防治流行疾病的工作。边区卫生处从1941年7月开始，组织医疗队在边区各地巡回开展防疫工作，三年来为群众种防疫痘苗11万人，预防注射7723人[7]。由于边区政府采取积极措施防治疾病，使边区在大灾后未出现大规模的瘟疫病的流行。

兴修水利和补种抢种农作物。为抗灾救灾和减少灾害带来的损失，治理水灾和减少旱灾的侵袭，从1938年开始，边区政府有计划地积极组织和发动群众兴修水利，增加耕地灌溉面积，边区各地迅速开展了各种形式的兴修水利的活动，如修筑水渠、修建小型水库、打水井、打坝堰、打水窖等。如由边区政府建设厅投资兴建的延安桃庄渠，1939年8月完成了修建计划的58%，即可灌溉农田达1500余亩。水利建设的发展，使边区水浇地面积逐年增加，1937年边区政府成立时水浇地仅有801亩，1943年增加到41109亩。农田灌溉面积增加，粮食收获量随之增加，达到了抗旱减灾的目的。

为了把灾害带来的损失减少到最低程度，边区政府在领导组织群众抗灾救助中，还不误农时地动员农民抢种和补种一些早熟的农作物，组织和发动群众种瓜菜、搞运输、搞纺织、打猎、打柴等，以增加农民的收入，弥补粮食的短缺，缩短灾荒的时间，战胜灾荒。

开展募捐救助活动。边区政府在赈济救助工作中，还开展了动员边区党政军机关单位的募捐救助活动。1941年1月中旬，边区党政军机关及学校团体积极响应边区政府提出的“每人每日节省食米一两救灾”的号召，捐助小米10万余斤，赈济款1万余元。1942年8月下旬，延安地区发生严重水灾，延安的党政军各机关及学校团体积极救灾捐助，捐助钱款9476.4元，小米651.2公斤，衣服153件[3]297。1945年，绥德地区发生严重灾情，绥德分区党委开展各机关干部“每人每天节约2两小米救灾”活动[3]355。

建立义仓，储粮备荒。建立义仓，储粮备荒，是抗灾互救和自救活动中的一项重要内容。1944年8月23日，边区政府发布了《关于普遍建立义仓的命令》，要求“各级政府应积极劝导人民创建义仓，积蓄余粮，以备万一”。在创建义仓中不得采取任何强迫命令的办法，而要“采取关中义仓运动的经验，号召人民响应推行，造成群众备荒运动”[3]356。各地纷纷响应边区政府的号召，创办和建立义仓，储粮备荒，民主选举义仓管理委员会，由各户捐入或存入粮食，平时以低利贷出略有盈利，灾荒时则无利借给穷人。边区各地义仓的创办，对抗灾救助和缓解灾荒起到了重要的作用。

三、边区政府赈济救助的成效

抗战时期陕甘宁边区政府领导边区广大军民，在抗灾救灾中所制定和实施的一系列赈济救助的政策和措施，是中国共产党的新民主主义社会建设政策在陕甘宁边区的具体实施，是在解决民生问题上的成功实践。边区政府实行了“以人为本”、“执政为民”的理念，从边区抗灾救灾的实际出发，实行赈济救助的政策和措施，以防灾减灾战胜灾荒为出发点，以恢复和发展农业生产为目标，以提高和改善广大人民群众生活为根本目的，因此受到了边区广大人民群众的积极响应和拥护，取得了显著的成效。

边区政府在赈济救助工作中及时发放赈灾粮款，妥善安置灾民难民，为取得抗灾度荒斗争的胜利奠定了基础。每当灾情发生，边区各级党委和政府积极组织和领导救灾赈济救助，为灾区群众战胜灾荒、渡过难关创造了条件。边区政府在财政经济十分困难的情况下，仍想方设法筹集和发放赈济救灾粮款，同时边区政府妥善安置灾民难民，并制定和实施了一系列帮助和奖励难民垦荒的优惠政策，从1938年到1943年，边区政府共安置移民难民10万多人，他们共开垦荒地200余万亩。1943年边区农业增产细粮8万石，其中60%是移民难民生产的。边区政府妥善安置移民难民政策的实施，不仅调剂和增加了边区农业生产劳动力，增加了边区耕地面积和粮食产量，而且也在一定程度上为抗灾救灾和赈济救助奠定了物质基础。

边区政府在抗灾赈济救助工作中，进行有效的灾后防疫治病，开展以垦荒为主的农业生产劳动，以及兴修水利等，为减轻和缓解灾害带来的损失提供了保障。边区政府抗灾救灾中对群众进行宣传教育，积极发动群众和依靠群众，发动群众进行相互调剂，依赖广大群众生产自救，恢复和发展农业生产；注重组织和发动灾民难民和移民开展防灾减灾，防疫治病、以工代赈、开垦荒地、兴修水利等，对防灾减灾和发展农业生产发挥了重要作用。1943年边区增加的水浇地面积，当年增产细粮达809937公斤。这些抗灾救助措施的实施，在一定程度上对于防灾备荒发挥了重要作用。

边区政府在抗灾赈济救助和防灾减灾工作中，通过动员群众开展生产自救、建立义仓、储粮备荒、互相调剂等多种形式的互救和自救活动，为防灾减灾和战胜灾荒起到了重要作用。边区政府在领导抗灾救灾赈济工作中，积极动员群众开展生产自救，号召人民群众互相调剂战胜灾荒。边区人民积极响应边区政府救灾中互相调剂的号召，在1945年的抗灾救助中，“仅据延长县一县在灾荒救济运动中，互相调剂粮食1122.64石。关中新宁县和马栏镇群众，自动募捐给子长县灾民109万元”[3]350。边区各地群众为防灾备荒，积极响应边区政府创办义仓的号召，普遍开垦义田，建立义仓，1944年，关中分区建立义仓153个，延属分区富县建立义仓93个。

陕甘宁边区政府为救灾赈济救助制定了一系列政策和措施，密切了党和边区政府与人民群众的密切联系，不仅提高了党和政府在人民群众中的政治威望，也提高了边区广大人民群众的组织能力。边区政府通过开展卓有成效的救灾赈济救助工作，使得边区遭受灾害的地区群众情绪稳定，抗灾减灾备荒工作有序，基本上没有出外逃荒的现象。在赈济救助中边区广大党政军机关干部节衣缩食，积极参与捐粮捐款活动，增强了与人民群众的血肉联系，极大地促进了边区政府组织的各项战争动员，为夺取抗战的最后胜利奠定了坚实的群众基础。

⑴关于边区赈济难民的刍议[N].新中华报,1938-09-05.

⑵中共中央党校科研办.陕甘宁边区参议会》（资料选辑）[Z]. 1984.

⑶陕西省档案馆.抗战时期陕甘宁边区财政经济史料摘编第9编[M].陕西人民出版社,1980.

⑷边区政府总结半年赈济工作[N].解放日报,1941-09-25.

⑸颁布优待办法，设立移民站[N].解放日报.1942-02-12.

⑹建设厅厅长谈优待移民问题[N].解放日报,1943-02-12.

⑺王晋林.抗战时期陕甘边区的卫生防疫工作及成效[N].卫生职业教育.2014.(2).

D632.5

A

1671-5136(2014)01-0020-03

2014-03-12

王晋林，甘肃武山人，甘肃省委党校教授。研究方向:西北革命史。