城乡社区服务体系建设研究
2014-03-28袁凤香
袁凤香
(甘肃省社会科学院,甘肃 兰州 730070)
城乡社区服务体系建设研究
袁凤香
(甘肃省社会科学院,甘肃 兰州 730070)
社区是社会的细胞,社区和谐是社会和谐的基础。发展社区服务,健全城乡社区服务体系是维护城乡群众利益、加快推进城乡统筹综合改革、创新社会治理、激发社会发展活力、推进城乡协调发展的战略举措。文中按照党的十八届三中全会精神,从城乡社区公共服务体系建设的内涵、意义、面临的问题、发展机制创建几方面进行了探讨,以期进一步推动城乡社区服务体系建设。
城乡社区;服务体系建设
社区是社会的基本单元,是人们社会生活的共同体和人居的基本平台。服务是社区建设的本质,是社区建设的生命力所在。健全城乡社区服务体系是当前推进社会管理体制创新、开创城乡工作新局面的重要环节。随着市场经济发展和社会流动的加速,越来越多的社会成员由“单位人”变成了“社会人”,城乡社区越来越成为人们生活的主要空间、社会治理的基本单元和社会和谐稳定的基础。切实做好城乡社区服务工作,实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益,维护社会和谐稳定,具有非常重要的现实意义,是各级党委和政府作为民生工作的当务之急。
一、城乡社区公共服务体系内涵
“社”是指相互有联系、有某些共同特征的人群;“区”是指一定的地域范围;“社区”是以地域性为特征,以认同感为纽带,相互有联系,聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。一句话概括就是,社区是聚居在一定地域的相互关联、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相对独立的地域性社会。社区是我们生活中不可缺少的一个综合性的群众基础机构。它为居住在一个固定区域范围内的居民群体,起着一种媒介桥梁作用,是与居民群众生活有着息息相关的基层组织。社区服务发端于19世纪80年代的英国,20世纪30年代以后逐渐纳入一些国家和地区政府的公共福利政策范畴,并用“社会服务”、“社区照顾”、“社区工作”等相应词汇指代一些机构在社区内开展的服务、由社区提供的服务或政府与个人等为了社区发展所提供的服务。在我国,社区服务是指在政府领导下,在各级民政部门具体规划和协调下,以基层社区组织为主体或依托,以广泛的自助、互动的群众参与为基础,既突出重点对象和特殊要求,又面向全体社区成员,用完善而系统的服务设施和服务项目来增进公共福利,提高生活质量的区域性社会服务。它具有群众性、福利性、区域性、灵活性等特征。随着城乡一体化进程的推进,越来越多的人成为了社区成员,城乡社区建设问题就成为了现阶段我国经济社会和谐稳定发展的新任务。公共服务是社区建设的本质,服务质量是社区建设的关键。社区公共服务,是指在一个社区范围内,由公共组织为社区居民提供的以满足公共需要、维护公共利益、提高居民生活质量为目的的各类服务,它是满足社区成员多种需求的一项社会福利性和公益性事业[1]。这些服务往往是单个家庭或者居民个人不能提供,也不能或不能有效通过市场机制由企业等私人组织来供给,只能由政府、非营利组织等公共组织来提供。在现实生活中,社区公共服务的范围非常广泛,可按不同标准进行分类。如按照专业类别可为公共卫生、公共教育、公共文化、公共安全、计划生育、环境保护、社会保障、抚恤救济等。这些公共服务相互影响、相互制约,构成社区公共服务体系。这个体系以城乡社区为基本单元,以各类社区服务设施为依托,以社区全体居民、驻社区单位为对象,以公共服务、志愿互助服务、便民利民服务为主要内容,以满足社区居民生产生活需求、提高社区居民生活质量为目标,党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。
二、城乡社区服务体系建设的重大意义
社区是社会的细胞,社区和谐是社会和谐的基础,发展社区服务,健全社区服务体系是维护群众利益、加快推进城乡统筹综合改革、创新社会治理、激发发展活力、推进城乡协调发展的战略举措。
1、加快城乡社区服务体系建设是创新社会治理体制的现实要求
如何健全城乡公共服务体系是当前统筹城乡发展的重点课题。一方面,随着经济的不断发展与社会的不断进步,越来越多“单位人”、“组织人”变为“社会人”、“自由人”。尤其是随着城乡一体化进程的加快,老市民、新市民、本地人、外地人同居一区,关系复杂、矛盾多发、诉求多元,对社会管理服务形成新挑战。另一方面,伴随着技术进步和物质产品供给能力的提升,社会服务需求不断增长、服务业快速发展成为当今经济社会发展的重要特征。如何使城乡社区服务供给与需求相适应,将是我们在较长时期面临的重要任务。党的十八届三中全会指出,要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革”;同时强调,要“推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化”,加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序等,这都离不开完善城乡社区服务体系建设。探索新型城乡社区服务体系建设有效路径,是经济社会发展到一定阶段的必然要求,对于健全基层公共服务和社会管理网络,进一步提高基层尤其是城乡社区成员生活水平和生活质量,增强发展内生动力和竞争力,加快形成科学有效社会治理体制的现实要求。
2、加快城乡社区服务体系建设是促进社会公平正义的重要举措
城乡社区服务体系建设是保障和改善民生、促进社会公平正义、提高人民生活幸福水平的基础和支撑。长期以来,由于城乡二元结构长期存在以及不同区域发展差距不断拉大,中国贫富分化已经引起国内外许多有识之士关注。然而,谁也不能否认,那些生息在基层的民众同样为中国工业化、城市化、农业现代化乃至所有改革事业支付了巨额成本,他们有理由享有中国现代化过程中所获得的成就与惊喜。党的十八届三中全会指出,必须力促建设保障社会公平正义制度、保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面权利。人是享受生活、感受生活的主体。社会管理说到底是对人的管理和服务。只有完成人之上升,才能完成社会与文明之上升。加快城乡社区服务体系建设,可在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡,并对初次分配产生积极影响,有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。完善城乡社区服务体系的一个重要方面是使公共服务逐步扩展到整个社会,实现基本公共服务均等化,消除公共服务领域存在的不公平现象。同时,完善的城乡社区服务体系为促进社会公平和权利平等提供强大基础平台,有利于振奋社会成员的精神,提高社会总体效率。
3、加快城乡社区服务体系建设是建设服务型政府的实质内容
社区建设不仅仅是字面意义上的“建设”,更成为建设服务型政府的一个基础平台。一方面是政府发展公共服务需要社区这个平台,需要通过这个平台来延伸自己的服务,也需要这个平台来分担部分政府需要转移的工作职能;另一方面是社区建设经过一段时间的发展,社区已经在承担着很多公共服务到社区的功能,社区自治功能的发挥也在改变政府一统天下的局面,政府行政功能和社区自治功能正在各自的领域内发挥作用,相互支持,相得益彰。当前,在我国公共服务领域中存在的主要问题是公共服务发展滞后,总量供应不足,公共投入短缺,分配不平衡。解决这些问题的关键在于转变政府职能,解决政府在社会公共领域的缺位问题,将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给非政府组织和社区,改变完全由政府提供公共服务的局面,实现公共服务提供主体的多中心。市场化的核心是引入竞争机制,打破国家对公共服务领域的垄断,在多元化的公共服务主体间,形成有效竞争机制,从而提高公共服务供给的效率,实现资源的有效配置。由此,加快城乡社区服务体系建设,为政府公共服务向基层延伸搭建起高效平台,可使城乡居民享受到及时、便捷、优质、高效的服务。
三、城乡社区服务体系发展面临的问题
目前,全国有84689个城市社区、59.9万个建制村(社区),共有社区居委会成员43.1万人、村民委员会成员234万人,社区公共服务从业人员215.8万人,社区志愿者2900多万人,还有一批具备专业知识的兼职工作人员进入社区工作,可说城乡社区服务事业取得了显著成就[2]。但随工业化、信息化、城镇化、农业现代化、市场化、国际化的进程逐步加快,我国城乡社区服务体系建设仍然处于初级阶段,仍然存在许多困难和问题,也面临许多机遇和挑战。
1、对社区服务体系建设认识不到位
社区作为社会的细胞,对于保障居民民主权益、提高群众生活质量、化解社会矛盾、促进社会和谐、创新社会管理具有不可替代的重要作用。可在运行中,少数部门没能将社区服务体系建设作为关注民生的大事来认识,存在“重管理防范、轻公共服务,重管制控制、轻协商协调,重事后处置、轻源头管理,重行政手段、轻法律道德,重经济建设、轻社会管理,重政府作用、轻多方参与”思想。由于思想认识不到位,没有把社区工作摆上本部门重要议事日程,在工作思路上缺少新的理念和办法;一些社区认为服务是行政部门的事,淡化了自己的责任,工作中缺乏创新精神,缺乏在吸引社会资源参与社区服务方面的魄力和能力,导致社区公共服务的供给效率和服务质量不尽如人意;大多数社区工作者认为社区公共服务体系只是政府部门为社区居民提供服务所履行的职能与职责,狭隘片面理解甚至忽略了社区成员、社会各类组织、社区公共意识等物质性或意识形态因素来增强社区凝聚力的重要作用。在新形势下,社区公共服务体系的外延逐步拓展,社区工作者对社区公共服务体系的内涵与外延上更难以把握,对社区服务没有进行较为清晰的梳理、归纳和分类,导致社区公共服务项目商业性操作多、公益性操作少,物质生活服务项目多、文化生活服务项目少,社区公共服务发展的思路不清晰,缺乏长远规划和科学指导。
2、社区服务还不能满足居民的多元需求
随着经济的快速发展、社会生活水平的提高,人们对社区的职能和社会福利的需求不再停留在社区环境治理、公共卫生、公共安全、流动人口的管理与服务等物质层面,更需在精神上获得满足和发展。老人、妇女、残疾人、青少年等不同群体对社区服务的需求内容不同,不同社会阶层对社区服务的需求层次不同,因此,社区服务项目的设计和执行要充分考虑到人们在需求内容和层次上的多元化,以给他们提供差异化、个性化的服务,让他们生活无虑、精神无忧。例如在制定社区老人照顾计划时要满足老人在日常起居、家庭关系、社会交往、心理健康等多方面需要。对生活不能自理的老人需特殊看护服务;而对那些有自我实现意愿和能力的老人则需提供服务社会的机会;对那些经济困难的家庭,需开展下岗职工就业服务、落实贫困居民的最低保障政策等物质支持。目前,我国大多数社区虽建有社区便民服务站,但作用发挥不够,为居民服务的深度和广度不够;部分社区服务内容单一,大多从事的是无偿的、面向弱势群体的社会救助和福利性服务,但应对复杂社区环境、开展社区工作的经验相对缺乏,能够设计、实施、管理和评估社区服务项目的专业人才较少,因而不能很好地满足居民对社会福利的多元化需求。特别是当前社区群众对公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾,给改革发展和构建和谐社会带来许多不稳定因素。
3、社区趋行政化倾向问题较为突出
社区居民委员会是群众性自治组织,主要是办理群众自己的事务,同时,它也要协助政府做好群众工作,向政府反映居民的情况,向居民宣传法律、法规、政策,动员居民自觉履行法定义务。社区建设的核心是社区服务,但就目前情况来看,社区与政府的关系在一定程度上存在着由法定的指导与被指导关系异化为领导与被领导关系,一些政府职能部门将许多行政事务推给社区,街道办事处可给社区居委会下达任务,可对其工作的成效进行考核,社区居委会由法定的群众自治体变成了政府部门的“腿”和“脚”的现象较为普遍。据调查,目前居委会所承担的工作有9大类近百项,其中包括计划生育、低保调查、社会治安、再就业、民政帮困、民间纠纷调解、宣传教育、迎接各类考核评比、代为收款收费等。社区成了街道办事处及乡镇完成行政任务的下属工作部门,大量的行政工作委托给社区居委会,社区居委会只有将大部分精力消耗在完成政府部门及其派出机构交办的任务上,加之社区机构设置有限,人员编制较少,很难集中精力在提供公共服务和便民利民服务上有所作为。居委会在社区公共事务的治理和利益协调机制构建中面临着错位的困境,使其难以有更多的精力完成《社区居委会组织法》赋予的职责。加之行政化倾向过强,抑制了构筑和谐社区的活力,影响了和谐社区建设的进程。
4、社区服务体系建设投入不足
经费保障是社区居委会正常运转的基础。近年来,虽说各级财政对社区建设的投入逐年增加,但仍滞后于社区建设的快速发展。无论是在“硬件”、软件”建设上,经费投入不足问题成为制约社区参与社会管理服务迅速推进的瓶颈。一些社区办公经费和活动经费严重不足,成为影响社区服务体系建设的首要因素,社区发展资金的长效投入机制没有建立起来,大多数地方社区经费没有纳入财政预算,靠社区自筹、社会赞助,即使有的市县财政给予一定经费,但也是杯水车薪,影响了社区为民服务活动的开展。现阶段的社区服务应该是对社区居民物质和精神需要的全面服务,但由于社区建设资金不足,目前部分社区还缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点,特别是在农村社区,这些设施更少。“事多费少”,这就导致了社区居委会想办的事儿办不了,想改善的条件改善不了。相对落后的办公设施不能满足社区管理、社区服务和社会保障工作需求,影响了社区服务功能的正常发挥。另外,由于经费短缺,社区工作人员待遇普遍偏低,有的甚至低于当地最低工资水平,这在某种程度上影响了社区工作人员的积极性。加之社区干部工作量大,工作时间长,待遇较低,不利于吸引优秀人才到社区工作。
四、城乡社区服务体系的机制创新
党的十八届三中全会《决定》指出,重点培育和优先发展城乡社区服务类社会组织。面对当前我国城乡社区服务体系建设面临的新形势和新要求,亟需从统筹城乡社区建设出发,以社区综合服务设施建设为抓手,促进政府公共服务、居民志愿互助服务、商业性便民利民服务向社区覆盖,努力建设面向全体社区居民,主体多元、机制合理、设施配套、功能完善、环境优美、生活便利、队伍健全、服务周到、管理有序的城乡社区服务新体系,进一步探索推动城乡社区服务多元化机制的路径[3],不断满足城乡居民日益增长的社区服务需求。
1、规划建设机制。社区规划是对社区建设的总体部署,其目的是有效利用社区资源,协调社区多种社会关系,合理配置生产力,有计划发展居民的生活服务设施,提高社区区划的合理性,从而提高社区整体建设的经济和社会效益,保护生态环境,促进社区经济和社会的协调发展。一个好的规划将对工作起着指导、递次推进的作用。为适应统筹城乡经济社会发展、加强和创新社会管理需要,强化社区自治和服务功能,保障和改善民生,促进社会和谐稳定,大力开展社区服务,不断满足居民需求[4],根据党的十八届三中全会精神,制定好城乡社区服务设施建设规划。按照人口规模适度、管理服务方便、资源配置有效、功能相对齐全、社区居民自愿的要求,以县(区)、市为单位制定城乡社区服务设施建设规划,合理确定社区服务设施数量、选址布局、建设方式、功能划分,逐步形成以社区综合服务设施为主体、各类专项设施为配套、服务网点为补充、室内外设施相结合的设施网络。建设规划要充分利用社区已有设施,提高街道(乡镇)社区服务中心、社区服务站以及相邻社区服务设施之间的共享程度。与此同时,还要以县(市、区)或更大范围为单位,规划建设覆盖城乡社区各类业务、以社区综合数据库为基础、渠道界面统一、集中部署的社区综合信息网络平台,全面支撑城乡社区服务和管理工作。
2、政府提供机制。由于公共服务的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征,因而是市场难以有效提供的,因此提供公共服务应成为政府的重要职责。要转变政府职能、就是要提升政府的公共服务水平,就是要关心民生、为社会服务、为百姓服务。特别是在当前全社会对社区工作的认识还非常有限,广大社区居民对专业社会工作还不够熟悉、不够信任的阶段,政府只有从制度、机制和舆论等方面加强支持力度,着力营造有利于社会工作服务机构参与社区自治的良好环境,才能缓解我国当前面临的众多社会矛盾和结构性矛盾。要通过城乡基层管理体制改革,理顺政府及政府部门与社区居委会的关系,进而建立新型的社区运行机制。在社区公共服务提供主体上,应形成政府、居委会、民间组织、企事业单位共同参与的格局,建立有效的公共服务提供体系,充分满足社区居民的需求。在不断加大政府对社区公共产品供给的基础上,以补贴和优惠政策鼓励企业生产,扩大公共服务的提供规模,满足社区居民的需求。同时,加强政府与社区民间组织合作互动,培育和发展社区服务民间组织,建立政府、市场、社会民间组织分工明确、功能互补的社区服务供给模式,充分发挥行政机制、市场机制、志愿和互助机制等各自优势,共同满足社区居民的需求。
3、居民参与机制。社区的主要作用在于牢牢粘合政府与居民之间的关系,为建设管理规范、人际和谐、治安良好的社会提供基础性支撑。因此,提升居民参与的程度,既是时代性的主题,也是社区发展的标志及内动力。在一个社区中,只有社区居民自己最了解他们自身的现实需求,没有社区居民的广泛参与,再丰富的物质资源也不可能得到好的利用。因此,为实现城乡社会稳定、有序发展[5],无论是开拓社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化,还是美化社区环境、加强社区治安,都必须以居民参与为基础。只有社区居民广泛、直接地参与和治理,才能逐步培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识,社区服务体系建设者才能真正了解居民需求。改善和提升居民参与的程度,首先需要居委会伸出善意的“橄榄枝”,那就是改进服务。社区居委会要与居民保持经常性的接触、联系、沟通,听取居民意见,对于居民提出的要求,能解决的就立即解决,能帮忙的就帮忙,决不拖延或推托。社区居委会要通过开展“楼宇自治”、社区建设规划决策听证等活动,提高社区居民对社区自治事务和公共事务的参与率。通过大力培育和引导与政府社区服务管理关联度较高的民间组织发展,以居民利益需求为导向,使其成为政府服务居民、引领居民参与社区服务的平台,变政府要居民参与为居民自觉参与。
4、志愿服务机制。随着我国城乡一体化进程的日益推进和政府职能的逐步转变,社区志愿服务正逐渐演化为社区公共服务的一种重要组织形式,并为志愿者进入社区开展服务提供嵌入的基础及契机[6]。社区志愿服务就是在社区党委的倡导和扶持下,从社区成员多种需求出发,组建以社区居民为主体的组织网络,开展各种无偿公益服务,协助解决社区问题,倡导社区居民互助,共同推动和谐社区建设的公益服务活动。对此,各级党委要高度重视社区志愿服务活动,推动志愿服务规范化、机制化、法制化、常态化。要根据社区居民构成,培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织,健全内、外两种制度体系。内部方面,建立和完善志愿者招募机制,保障志愿人员稳定和工作的连续性;建立和完善志愿者注册制度,实现互联互通、信息共享和资源共享;建立和完善志愿者培训机制,着力提高社区志愿者的服务意识、服务能力和服务水平;建立和完善志愿者保障激励机制,为社区志愿服务持续开展提供基本保障和动力。外部方面,推动全国性志愿服务立法的进程,从法律层面提倡和鼓励志愿服务行为,维护志愿者的正当权益;建立协调机制,形成整体合力,促进社区志愿服务与社会志愿服务体系融合;建立统一的社会认可和评价制度,借鉴国外“义工”制度的经验,加快推进全国志愿服务和社区志愿服务一体化进程。
5、领导联系机制。各级领导深入基层、深入群众、了解社情民意,解决群众困难,是密切党群干群关系的有效载体,是问政于民、问计于民、问需于民的具体举措。县、街道(乡镇)领导班子成员至少要联系一个社区居委会,掌握所联系社区的基本情况、社区特点和特色工作、社区热点难点问题、重要工作进展情况;围绕社区工作中的薄弱环节和难点问题,深入联系点和群众中开展听民声、查民情、知民意活动,注重在基层一线探索思路、总结经验,寻求突破工作难点与瓶颈问题的思路和对策,认真解决社区急难愁问题;建立社区定期走访联系机制,通过召集或参加座谈会、参加社区共建理事会会议、调研社区服务管理工作等形式,实地了解社区在落实有关政策、开展各项服务、解决居民困难、加强队伍建设等方面问题,在此基础上有针对性地指导社区理清发展思路、强化政策指导、加强牵头协调,进一步发挥社区共建理事会作用,有效调动社区资源,帮助和支持联系社区完善配套设施,强化社区服务管理,引导居民群众参与;加强与社区干部群众的沟通,增进交流,畅通信息渠道,倾听民情民意,改进完善工作,提高整体工作水平,使党的工作与民生工作互相融合互为促进,使党组织成为促进发展、保障民生的工作主体,进一步提高社区服务效率。
6、资金支持机制。资金支持是社区运转的基本前提。根据我国的经验和国外做法,凡是社区服务体系建设搞得好、和谐社区建设成效大的,都是政府资金投入较大的。在资金支持方面,首先要加大公共财政对社区的投入,建立中央和地方相结合的社区投资机制,同时还要拓宽社区服务体系建设资金来源渠道,鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业,建立多元化投入分担机制。年度福利、体育彩票筹集的公益金要不断加大用于社区服务项目和社区基础设施建设的投入力度。与此同时,通过制定相应的政策法规,在公共服务领域有目的地引入一定的市场机制,积极扶植民间组织,充分发挥他们在社区公共服务供给中的作用。鼓励社会组织通过政府资助、购买的方式参与公共服务和社区管理,采用公共服务合同外包等方式,让更多的资金、人力、物力进来。制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面优惠政策,进一步加大对社区民间组织的扶植和支持力度。居委会可接受慈善捐款,开展志愿服务和居民服务付费和企业社区发展项目。加强对社区财务监管,尤其是加强政府对社区发展项目支持资金和社会对社区捐赠资金和物资的监管,并制定相关制度严格实施,社区要实行居务公开,接受居民、媒体和政府等监督和管理。
[1]郭安.关于社区服务的涵义、功能和现有问题及对策[J].中国劳动关系学院学报,2011,(2).
[2]修宏方.城市社区服务的现实困境及对策分析[J].学术交流, 2010,(8).
[3]王媛媛.推动城市社区服务多元化机制发展的探索[J].学理论, 2010,(16).
[4]李力.创新社会管理推进城乡社区服务体系建设[J].理论界, 2012,(7).
[5]吴利平,孙阳阳.乡村社区化建设论析[J].西南石油大学学报(社会科学版),2011,(1).
[6]黄川栗.专业社会工作嵌入社区公共服务研究[J].四川理工学院学报(社会科学版),2013,(2).
C916.2
A
1671-5136(2014)01-0009-05
2014-02-18
袁凤香(1964-),女,甘肃武威凉州区人,甘肃省社会科学院副研究员。研究方向:区域发展研究。