推进财政转移支付制度的结构性改革

2014-03-28王东梅

财政监督 2014年12期

●王东梅李波

推进财政转移支付制度的结构性改革

●王东梅李波

党的十八届三中全会提出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，要求建立现代财政制度，发挥中央和地方的积极性。我国自1994年以来，多次改革财政转移支付制度，但目前地区间经济和财政发展不平衡的矛盾仍然较为突出，维持地方公共服务正常运转的财政需求尚未从根本上得以满足，省级政府间财力差异不断扩大的势头也未从总体上予以扭转。究其原因，财政转移支付分配格局难辞其咎。当前，应结合学习党的十八届三中全会“深化财税体制改革”的战略规划，优化财政转移支付制度的顶层规划设计，抓住财政体制、税收制度和支出结构调整等重点，实施财政转移支付制度的结构性改革。

一、我国财政转移支付运行中存在的问题

（一）财政转移支付资金规模过大

1994年分税制后，中央财政转移支付的资金规模增长大体可以划分为小幅变动阶段（1995年—1997年）、稳步增长阶段（1998年—2005年）、快速增长阶段（2006年至今）这三个阶段，转移支付资金的规模不断攀升，其占中央财政支出的比重越来越大，并且增长幅度较为明显，2012年中央财政对地方的转移支付总额是1995年的80倍。相较于2005年之前我国转移支付规模和占比情况，2006年以后我国转移支付的规模偏大，已成为地方财政收入稳定的重要来源，所发挥的效用日益受到社会的广泛关注。

中央对地方的转移支付规模不断扩大，说明中央协调区域财力差距方面的能力不断增强，但同时也使得地方财政支出严重依赖于转移支付。1994年分税制改革以来，中央政府集中了约65%的税收收入，财政收入出现向中央政府快速集中的趋势。从1994年至2011年，地方政府的支出责任在不断增加，但地方财政收入占全国财政收入比重的增长速度较为缓慢，仅提高了2.8个百分点，增长幅度不到8%，仅为地方财政支出增长幅度的三分之一。地方财政收入过低的增长幅度和地方财政支出较快的增长趋势，使得地方财政收支间的缺口不断拉大，同时也使地方财政对中央财政的依赖程度不断加强，平均有40%的地方财政支出需要依赖于中央财政的税收返还或转移支付。这样的转移支付格局对地方政府的税收征收努力程度会产生反向作用，同时给具有转移资金拨付权的机关以寻租可能，导致中央与地方分配关系的不规范、不稳定，最终使财政资金陷入“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬被动局面。

（二）财政转移支付结构不合理

当前我国转移支付形式大体分为税收返还、一般转移支付和专项转移支付。2001年我国税收返还性收入为2308.9亿元，2011年达到约5068亿元，年均增长9.8%，增长了1.2倍；2001年一般性转移支付为1604.8亿元，2011年达到17336.8亿元，年均增长27.11%，增长了9.8倍；2001年专项转移支付为 2203.5亿元，2011年达到14905.2亿元，年均增长 24.16%，增长了5.77倍。尤其是2008年以来专项转移支付规模剧增，超过一般性转移支付，并且比重始终保持在40%以上，最高达到52%。总体上，一般性转移支付比重仍偏低，而专项转移支付规模过大、比重过高，亟待加以控制。

（三）财政转移支付区域均等化效应不足

财政转移支付的目标是实现公共服务均等化，区域均等化可从东中西部地区实际人均财政支出方面进行考察。1997年我国中西部地区人均财政支出规模总和与东部相等，到2010年为东部的1.75倍，其中，西部地区人均财政支出与东部基本相等，这反映了近年来我国财政转移支付呈现出向中西部倾斜的分配态势，在一定程度上改善了各地区之间的财政均等化状况。但数据表明，在具体操作中，中部地区实际人均财政支出仅为东部或西部的75%，财政在中部地区“塌陷”、“歧视”矛盾比较突出，这是值得高度重视的。财政转移支付过程中中央政府有时过于迁就地方政府既得利益，决策过程缺乏公平透明性，并且分配的比例、指标与权重也欠缺科学方法与评估，导致转移支付缺乏一体适用的统一标准，因功能扭曲而造成偏差。其中，分配比率过分偏重于发达地区和西部地区，是导致中部地区财政塌陷的主因。

（四）财政转移支付资金效率不高

总体来看，我国中央对地方转移支付具有较强的拨付力度，有效地缓解了地方财政支出压力。但是，庞大的税收返还和转移支付资金在转移过程中会有效率损失问题，而且地方政府依赖于上级持续的资助而懈怠自身的财政努力，容易产生道德风险。并且，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不靠地方本身，而靠中央政府，加剧了“跑部钱进”的程度，难以对地方政府资金节约形成激励，特别是转移支付导致地方财政支出监管成本过高，资金损失浪费严重，财政绩效难以提高。

就专项转移支付而言，资金分散，使用效益低下。随着专项转移支付规模的不断扩大，资金涉及范围越来越广，专项数目多达200多个，加上资金分配的部门过多，往往造成资金分配的混乱、交叉、重复，导致资金碎片化、撒“胡椒面”。并且，专项转移支付对财政均等化的贡献甚微，资金使用效率也不高。一些专项转移支付没有制定管理办法，大多数转移支付没有建立绩效评价制度。专项转移支付往往以资金计划申请作为上级主要的审核标准，缺乏长期效用评估与整体发展的考虑，使得财政资源的运用贻误了战略时机，降低了财政资金的使用效率。

二、我国财政转移支付的结构性改革建议

党的十八届三中全会提出“完善一般性转移支付”、“理顺中央和地方收入划分”等战略规划，为进一步推进我国分税制改革明确了目标和方向。鉴于我国财政转移支付规模和结构中现存的诸多问题，财政转移支付应加快结构性改革，跳出集权分权比例的窠臼，追求政府间财政关系的稳定性与确定性。

（一）稳定现有财政转移支付规模，理顺中央和地方收入划分机制

规范的财政转移支付制度以彻底的分税制为基础，政府间财力分配格局需要重新塑造，改变当前“大转移支付、小地方税”的格局面貌，稳定现有财政转移支付规模，理顺中央和地方收入划分机制，形成“地方税+转移支付”并重的战略格局。

建议我国收入划分选择从“税种分享”到“税基划分”的改革路径。现阶段比较现实可行的模式是税基分享制，税基分享针对增值税、消费税、企业所得税和个人所得税四个税种，由中央政府统一确定，不同级次政府共享，分率计征，省以下共享税安排参照执行。每一级政府都按各自税率分享同一个全国统一的“主体税基”。税基分享制非常典型地体现了各级政府在财政事务中的“平等参与”，使低层级政府对高层级政府的财政依赖关系变成政府间财政合作关系，有利于形成长期稳定的政府间财政关系，减少讨价还价和“跑部钱进”之类的财政寻租活动。同时，税基分享制下，各级政府的共享税收入随经济发展自动稳定增长，大大增强了地方税收体系的收入弹性和地方政府的财政融资能力，具有高度的可预见性，能够降低实施政府间转移支付制度的“道德风险”，从而有利于提高政府间转移支付制度效率。而且，在税基分享制下，中央政府能够保证对重要课税权的有效控制。

同时，加快构建我国地方税体系。我国是一个经济大国，站在税收收入平衡和收支匹配的角度，从长远看还是要建立合理、稳定的地方税体系，逐步培育地方税主体税种。省级政府可以逐步培育销售税作为其主体税种，而省以下政府可以以构建财产税、资源税以及环境税作为地方税体系建设的突破口，扩大房地产税以及资源税的征收范围，将其作为市县级地方政府的重要收入来源。