财政监督要为深化财税体制改革护航助力

●江 龙/财政部驻广东专员办监察专员

财政监督要为深化财税体制改革护航助力

●江 龙/财政部驻广东专员办监察专员

当前，在学习习近平总书记系列讲话精神，用系列讲话精神指导和推进财税体制改革的进程中，笔者深深感到，对财政工作者来讲，要深入思考两个问题：一是如何进一步深化对财税体制改革制度基础的认识，理清改革的思路，增强制度的自信力；二是如何进一步加大力度推进改革，积极稳妥地付诸行动，以取得财税体制改革关键环节的突破和在重大领域取得成效。解决好这两个问题，既是我们财政工作者光荣神圣的使命，也是我们当前面临的首要任务。这就要求我们要在思想引领上为改革护航，在实践行动上为改革助力。

一、在思想引领上为改革护航：进一步深化对财税体制改革制度基础“分税制”的认识，增强对制度变迁的自信力

习近平总书记最近强调“没有坚定的制度自信，就不可能有全面改革的勇气，坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制的弊端，让制度成熟而持久”。我国现行的财税体制是1994年进行的“分税制”改革为基础构建起来的制度框架，这项被称为我国市场经济奠定性的改革，助推了我国经济社会长达20年的快速健康发展。即便如此，至今仍存在一些对此项基础性制度的片面认识，甚至是质疑。他们有的把当前经济发展中出现的一些尖锐矛盾和问题归咎于“分税制”，有的把一些地方出现的非健康科学发展的问题，如GDP崇拜、地方政府性高负债等问题的源头推向“分税制”，这些片面模糊的认识，很容易引起误解，挫伤改革信心和力量，因此，进一步深化对财税体制改革制度基础“分税制”意义的认识，十分必要。

（一）从历史发展来看，实行“分税制”是建立社会主义市场经济体制的必然要求

“分税制”改革的实施并不是一个偶然事件，而是具有历史的必然性。在我国改革开放过程中，传统的经济体制特征集中表现为计划经济的高度集中和强调政府统一计划的作用，与这种方式相一致的是国家计划是资源配置的主角，财政作为计划控制的基本手段，以资产所有者身份直接参与社会生产和消费各个领域，渗透到从企业管理到个人消费等微观经济的各个方面。直到1992年党的十四大最终确立建立社会主义市场经济的改革目标，明确要求建立社会主义市场经济体制，要使市场在资源配置中起基础性作用。这种由“政府主角作用”向“市场起基础性作用”的变革，表现在经济体制改革上是整体推进和重点突破相结合的波浪式前进，采取了财政、税收、外汇、投资等领域相结合的“整体推进式”改革。在所有制结构、组织框架建立和社会形态的转变等方面，采取了逐步渐进式办法。在资源配置方式的相应转变上，价格逐步理顺和国内外价格不断拉平的过程中，也激活了市场机制对价格格局的形成作用。在税制上，含税低的产品（如农副产品等初级产品）相对价格在上升，而含税高的产品 （加工类产品）相对价格在下降。在动力机制上，强调和激发了中央和地方两个积极性，呈现出了激励相容的良好局面，发展呈现出了崭新面貌。但是在发展过程中，却出现了新的矛盾和问题，我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重出现双双下降。与此同时，过去那种“以税代价”、内外资税收“双轨制”和企业承包“税、利”、财政实行地方向中央包干的 “分灶吃饭”、“大包干”做法，面临着前所未有的挑战。由于区域差异，沿海地区开放步伐快、发展快，逐渐成为财政收入的主要来源，而内陆地区开放步伐慢，东、中、西部地区的经济发展和财政状况出现了失衡，种种瓶颈和弊端愈发明显，突出表现为“两个比重”同时下降，中央和地方陷入年年谈判、体制陷入年年变的局面。解决这些矛盾和问题的根本出路在于改革，在于遵循市场经济发展规律，“分税制”顺应了历史发展的潮流，成为我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的必然产物，也为我国新的经济增长和社会发展奠定了重要的制度基础。

（二）从国际实践来看，实行“分税制”是市场经济国家的普遍做法

“分税制”实施之前，我国在财政管理体制上实行的是 “划分税种、核定收支、分级包干”的体制。这种财政管理体制虽然具有一定“分税制”的雏形，但其本质上还是以计划经济思维进行财政管理。“分税制”由于在明确财权、事权划分的基础上同时确立了各类市场主体及各级政府相应的权力和义务，权责更加明晰，更能满足市场经济发展的需要，成为世界上市场经济国家在财政管理体制上的普遍做法。

从国际实践来看，无论是单一制国家的英国、日本、法国，还是联邦制国家的美国、加拿大等国，尽管各国历史有很大差异，中央政府和地方政府之间的授权关系也各不相同，但其在财政管理体制上都是以 “分税制”为基础的。具体来说，“单一制”国家在政府间的财政关系上，其特点是中央集权明显，采取自上而下授权的做法，政府间的财政关系更强调财政权力的制衡机制，有明确的法律制度做支撑，普遍通过中央立法规范政府间财政关系，各个级次政府的权、利、责较为清晰。“联邦制”国家的地方政府则相对独立一些，中央政府的权力受到一定制衡，政府间的财政关系方面则是地方政府在事权、财权上拥有更多权力，中央政府主要起资金集中和支出协调的作用。但无论是“单一制”国家还是“联邦制”国家，权责明晰的“分税制”都是其财政管理的主要特征，以分权基础上的制衡为最高指导原则。可以说“分税制”是世界各国在财政管理体制上成功经验的体现，“分税制”实施后，我国在经济管理模式上才称得上开始与世界经济的接轨。

（三）从治国理政来看，“分税制”的实践是“依法治国”方略的具体体现和国家治理建设的重要基础

现代治国理政的基本前提是法治化，“依法治国”是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的重要标志和国家长治久安的根本保障。体现出从现代国家治理的理念和要求，以及政府行政管理到市场主体行为都必须做到有法可依、有法必依，必须沿着法制轨道前进。1994年的“分税制”改革，就是“统一税法，公平税负、简化税制、合理分权”，充分体现出“依法治税”的治理理念。经过“分税制”改革，在其后20年的实践中，各项改革逐步完善，经过2002年所得税收入分享改革，2004年出口退税负担机制改革，2009年成品油税费改革等多次调整完善及当前正在进行的“营改增”改革，初步形成了既符合我国国情，又适应社会主义市场经济体制要求的政府财政关系框架，完善了税制体系，促进了依法治税和社会经济运行的规范，进一步稳定了中央政府和地方政府之间的收入分配关系。这些变革，相对于以前的财政管理体制，在界定各类财政关系方面把法律的规定性而不是行政指令作为了判定依据，更强调了法治化和公平性，更加体现了“依法治国”的理念和我国改革社会主义市场经济体制的目标和方向。在处理各类市场主体之间关系的理念上，“分税制”实施后逐步颁布并完善的各项财经法规逐步成为了市场经济条件下处理各类市场主体关系的依据，政府依法行权的理念大大增强，企业遵纪守法的意识迅速提高，整个社会的法律意识、国家治理建设的法治化水平得到了显著提升。

历史和现实证明，若没有“分税制”改革，我国仍然还在实行“财政包干”的财政管理体制中盘旋，也很有可能在为原来那种财政统收统支的格局苦恼，还很有可能处在国家整体上浩浩荡荡实现社会主义市场经济改革时，而财政管理体制还处在那种 “大计划”、“大财政”、“大锅饭”的体制弊端矛盾中迷茫和挣扎。因而值得庆幸的是，我们在中国经济体制改革整体推进和重点突破的结合中走出来了，找到了一条与我国社会主义市场经济体制相适应的财税体制模式——“分税制”。

二、在实践行动上为改革助力：围绕中心、服务大局、加快转型，增强对体制改革的推动力

伴随着“分税制”应运而生的专员办已经走过20年的岁月，当前面临的中心任务就是为财税体制改革护航助力，积极加快工作转型，主动作为，把工作融入主体、嵌入主业、围绕中心、服务大局。

（一）促进预算管理制度的规范

按照三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求，预算管理工作的重心将由平衡状态向支出预算和政策调整，对预算的规范性和透明性提出了更高要求。专员办的转型也必须紧扣这一工作重心，通过强化监督、细化预算、硬化执行来提高绩效，促进预算管理制度的进一步规范。

一是要加强对部门预算尤其是中央二级预算单位预算的监督，重点解决两个方面的问题：一方面是通过预算监督，在预算编制上力求全覆盖，把预算监管工作的端口前移；在预算执行上，强化预算执行的硬约束，增强预算单位健康机能。另一方面积极创新监督机制，努力探索对预算单位内控管理全系统、预算管理全过程、财务资产管理全口径、“三公”纪律为核心的内部约束和外部监督互相协调的综合监管新模式。

二是重点加强对中央专项转移支付资金的监管。转移支付资金的使用效率，关系到中央政策及公共服务均等化目标能否落到实处，专员办加强监督可以有效提升转移支付政策实施效率。在资金政策制定方面，专员办应发挥贴近基层的特点，广泛进行摸底和测算，参与政策前期的论证，提高政策的合理性；在资金申报阶段介入审核，对资金申报过程的公开性、公平性、项目的合理性、真实性进行监督；最后在资金的使用阶段，加强监督检查，防止资金被虚报骗取、截留挪用。去年以来，广东专员办在探索监督工作融入主体、嵌入主业方面，试行了中央棚户区改造项目的派驻财政监督员制度和中央财政专项资金监管由“初审”到“终审”新的监管模式，并取得了积极成效，更增强了我们对改革的信心和动力。

三是加强对地方政府预算的监督，重点是加强对政府性债务的风险防范。地方性政府债务是一个敏感性的重要问题，2013年12月，我国公布的全国政府性债务中，地方政府负有偿还责任的债务占了较大的比重。过重的债务使地方财政不堪重负，甚至威胁到了整个国民经济的健康运行。地方政府性巨额债务从根本上讲是由于政府职能越位及发展模式粗放，直接原因则是由于地方政府预算编制不全面，许多地方政府债务未纳入预算，政府绕过人大盲目借债所导致。在促进地方政府预算管理的规范化上，财政监督应发挥就地监管的优势，主动作为，积极探索，敢于监督，研究将政府性债务的形成、风险及管理纳入财政监督范围，创新监管机制，严格监督和确保包括负债行为在内的全部政府行为纳入预算。同时根据地方政府的财力及经济发展水平，逐步建立起地方政府债务预警机制，确保债务可控，以保障国民经济的安全运行。

（二）促进并加快税收管理制度的完善

促进并加快税制完善是深化财税体制改革的一项重要内容，对财政监督来讲，必须做好两方面的工作。

一是加强调研，促进地方税体系建设。我国现行的地方税体系与按照“分税制”原则应建立的地方税体系还有较大差距，“分税制”改革后，中央税收体系得到了加强，地方税制改革则相对滞后，矛盾日益突出。在促进地方税体系建设的过程中，专员办应发挥部门优势，加强调研，对构成地方税体系的主要税种及征管方式参与前期调研，进行可行性论证，对一些试点税种的实施效果进行评估，并及时向上级部门反映存在的重大问题，提出完善的建议，促进地方税体系的健全和完善。

二是加强检查，堵塞漏洞，提升税收征管质量。为了提升税收征管质量，财政监督应结合社会热点及改革重点，对部分热点行业开展税收缴纳情况的检查。由于对热点行业的检查会对其他行业内的企业起到示范和警示作用，这对提升整体税收征管质量会有事半功倍的效果。如广东专员办在开展税收征管质量检查过程中，曾发现了某房地产开发公司以房产补偿给被拆迁户，并按照同类房产工程成本作为计税依据缴纳营业税的行为，这种做法会造成巨额的税收损失，但是由于政策模糊，税收征管部门在执行过程中一直认同上述做法。为了堵塞税收漏洞，广东专员办积极向上级部门反映了上述问题，最终国家税务总局出台了相关文件，堵塞了这一漏洞，避免了其他房地产企业税收的进一步流失。

（三）积极推进事权与支出责任的协调

财税体制改革的进程，也是对当前以“分税制”为基础的财政体制加以完善的过程。“分税制”实施以来，所产生的若干问题的根源，核心就在于各级政府之间事权和支出责任的不够协调。财政监督必须通过有效手段，发挥了解基层的优势，推进事权与支出责任的协调，从而逐步实现以立法方式规范政府事权划分与支出责任。

一是强化监督，确保政府合理参与市场。经济体制改革的核心问题是政府和市场的关系问题，能否理清政府和市场的关系，将影响到我们经济发展的前景和国家的前途。在社会经济生活中，若放任市场不管，有可能导致经济发展失衡，若过度监管，则有可能导致整个经济僵化。专员办作为从事财政监督的派出机构，必须从规范财政支出的角度，监督各级政府的支出行为，确保地方政府行为的合理性。一是加强对政府干预边界的监督，确保政府的行为限定在其有效边界之内，确保市场在配置资源过程中的决定性作用；二是加强对政府干预手段的监督，避免政府直接干预市场，如取缔一些直接的财政奖励及补贴等措施，避免市场被扭曲。近年来，广东专员办开展了对开发区财税政策执行情况的监督检查，发现并纠正了一些地方政府对招商引资企业的财政补贴行为。这种补贴虽然在短期对地方经济发展有推动，但其超出了政府有效行为边界，影响了市场资源配置，长期来看将会降低整个国民经济的运行效率。

二是深入调研，促进中央与地方事权划分的规范。要进一步完善“分税制”，必须理顺中央和地方之间的事权划分体系，促进中央和地方之间事权划分的规范合理。财政监督要利用自身贴近基层的优势，总结在各类支出项目检查中发现的问题，同时结合财政部部长楼继伟提出的“事权划分三原则”（外部性、信息复杂性、激励相容），对问题出现的原因从“事权划分三原则”的角度进行分析，为中央和地方之间进行有效的事权划分，提出合理意见和建议，使中央政府和地方政府之间的财政关系更加协调，两个方面的积极性都能得到提高。

三是加强检查，监督好公共政策执行。三中全会《决定》把保障和改善民生、促进社会公平正义作为深化社会体制改革的重要内容，而社会公平正义的实现和民生的改善，和公共政策执行是否到位有着密不可分的关系。为推进公共服务均等化，中央政府每年都通过转移支付下拨了大量涉及民生的支出，如家电下乡补贴、基础教育补贴等项目。广东专员办在近年检查中，曾多次发现一些基层用款单位将国家补贴资金挪作他用的现象，使国家公共政策的效果大打折扣，影响了社会的公平正义。要确保公共政策执行到位，专员办应将公共政策执行的全过程进行监督，从源头开始，全程介入，把财政资金从申请、使用，到后期政策执行效果反馈的整个流程，都纳入到监督管理范畴。并根据每个项目的特点，做好支出绩效评价工作，将其作为下次资金分配的依据之一，最终为公共政策的落实及公平公正社会环境的建设，发挥积极作用。■

（本栏目责任编辑：周菲）