国企改革：公开透明是关键

国企改革：公开透明是关键

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

李一花：山东大学经济学院教授，中国社会科学院财贸所博士后，研究方向为公共财政与公共政策

黄凤羽：天津财经大学经济学院财政系教授，中国社会科学院博士后，研究领域为中国财政税收制度与改革等

主持人

张 蕾：《财政监督》杂志实习编辑

背景材料：

十八届三中全会尤其是“两会”以来，国企改革进程不断加快。作为垄断行业巨头的中石化打响了新一轮国企改革第一枪。2014年2月19日晚，中石化发布公告，同意在中国石化油品销售业务引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，参股上限为30%。此后，中航科工集团、中国海运集团、大唐集团等多家央企也在近期相继成立了深化改革领导小组，积极推进改革事宜。

与此同时，广东等多个地方新一轮国企改革正式启动。2014年2月19日，广东省召开全省国资国企改革发展工作会议，明确下一步省属企业将围绕深化国企改革的指导意见和省属企业实施方案，有序推进改革，实施重点突破；3月2日，湖南省出台了“国企改革30条”，提出了进一步深化国企改革的路线图、任务书、时间表，在投资主体多元化、国资证券化改革的基础上推出一系列新举措；3月13日，安徽省召开了省属企业发展混合所有制经济座谈会，确立了深化国有企业改革及发展混合所有制经济的目标、措施和原则；3月17日，贵州省举行了监管企业产权制度改革3年行动计划启动暨推介会，明确了茅台集团、盘江集团等28家省属国企3年时间完成产权改革；3月24日，据央视《新闻联播》报道，上海市国企改革正在推进，上港集团对外宣布，向包括民营企业、国际资本等在内的更多投资者开放，吸引新的战略投资者参股……

在全国掀起国企改革浪潮之际，2014年3月9日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时指出，发展混合所有制经济基本政策已经明确，要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会；并指出，改革关键是公开透明。

改革开放30多年来，国企改革一直是中国改革的重中之重，为国内外所瞩目。十八届三中全会再次拉开了新一轮国企改革的大幕，各地国企改革如火如荼地进行着，这不仅体现了我国深化改革的迫切需求，而且彰显了领导人的改革决心和勇气。但是，改革过程中依然存在着较多困难，改革进程如何推进，改革成果如何巩固，均成为当下关注的焦点。本期监督沙龙聚焦新一轮国企改革，就国企改革的公开透明进行相关探讨。

新一轮国企改革：困难与突破并存

主持人：根据背景材料，在十八届三中全会之后，国企改革呈加速之势。但是，国企改革已经进入深水区，其过程相当曲折复杂。您认为新一轮国企改革具有怎样的重大意义，又存在着怎样的困难？

黄凤羽：从十八届三中全会精神看，新一轮的国企改革是一次力度很大的切实改革。当前，国民经济的布局结构颇受诟病，国企产权结构亟待优化，国企基于行政体制的天然优势造成竞争的不公平、不合理等问题。这次改革的目标是让国资和民资平等地参与市场竞争，共享发展成果。可见，新一轮国企改革既是民营经济发展迎来的一个新契机，也是国有企业必须经历的一次重生。

任何改革都不是一件轻松容易的事情。新一轮国企改革面临着许多困难：一是改革最大的阻力往往来自既得利益者。国有企业改革，需要破除各种形式的行政垄断，保证非公有制经济主体平等使用生产要素的权利，允许非国有资本参股国有资本投资项目，提高国有资本收益上缴公共财政比例，等等。这些改革如果落实到位，将会大大削弱国有企业的既得利益。但是，国企长期处于政企不分的行政管理体制模式下，已经形成坚定的既得利益群体，如果想要打破这种既得利益，其难度较大。二是新一轮国企改革的主要路径是发展混合所有制经济，为了保证混合所有制经济的顺利发展，在企业内部管理上必须实现公开透明、制衡有效，而现代企业制度是形成共识的必然选择。虽然国企市场化改革一直未停滞，公司法人治理结构逐步改善，但是与现代企业制度基本架构的建成还有相当大的差距，依然任重而道远。三是国企改革不是不要国企，而是要不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。但是，在改革中如何对国资进行分类调整，哪些需要直接控制，哪些需要股权参与，国有企业的经营范围在哪里，这些问题至关重要，也不好解决，收紧了改革容易走过场，放开了则容易动摇国企地位。

李一花：本轮国有企业改革在改革思路上有着历史性的突破，其改革的效果也将得到充分体现。一是本轮国有企业改革提出了混合所有制是基本经济制度的重要实现形式，这是所有制改革的重大突破，表明国有经济和非国有经济在所有者权利上获得平等。二是本轮改革提出国有企业管理体制从管企业向管资本转变，真正让政府切实扮演出资人的角色，这是国有资产管理思路的根本性转变。三是真正体现市场在资源配置中的决定性作用，使竞争性领域的国有企业成为真正意义上的市场竞争主体，有利于摆脱由于国企政企不分造成的资源配置扭曲，实现资源的有效配置。

林江：新一轮国企改革的困难在于：一是国企掌握了大量的经济资源，不少国企还拥有国家赋予的垄断权力，如果让这些手握大量资源甚至垄断权力的国企回归市场，是一件非常困难的事情。二是人们对国企的期望差异很大，有人认为国企必须要做大做强，通过市场运作赚取更高的利润，有人则认为国企最好不要太过盈利，如煤气、水、电力公司这样的国企盈利过多，会加重民生负担。三是政府对国企的定位经常变化，过去一段时间希望国企扮演政府期望其扮演的角色，即非盈利性质的角色，而十八届三中全会以后强调要大力发展国企，让国企在国民经济中扮演重要角色，并且鼓励国企积极参与市场竞争。那么，如何避免国企与民企在市场竞争中因起点不一致而产生不公平竞争，就成为新一轮国企改革的另一个难点。

主持人：回顾30多年的国有企业改革，我们经历了不同的改革阶段，提出了不同的改革思路，形成了百家争鸣的改革理论，试验了百花齐放的改革模式。结合国有企业改革历程和现状，比较新一轮国企改革与之前改革的不同之处，分析其具有怎样的特点。

林江：二十世纪九十年代初期，中央政府提出了国退民进的战略思路，希望经济效率欠佳的国有企业逐步退出市场，要么被民营企业收购，要么被外资企业并购。踏入21世纪之后，国有企业的角色有所强化，特别是2008年底国际金融危机发生以后，中央政府推出了四万亿元的刺激经济发展方案，让国企的角色突然强化了，国企得到的资源又不断丰富起来，实际上又演变成了国进民退。而这次十八届三中全会提出了国企要发展、民营企业同样需要长足发展的混合所有制的新思路，我认为这是新一轮国企改革的最大特点，即既不提国退民进，也不提国进民退，而是希望充分发挥中国国情下政府与企业实现良性互动的优势，通过打造混合所有制平台来让国企改革在市场经济条件下得到充分的发展，甚至能够推动市场经济的发展。

李一花：多年来国企改革一直围绕着“放权”和提高效率的主题展开，实质上始终在探索国有经济与市场经济能否结合、怎样结合的重大问题。在1998年之前，我国在国企改革中尝试了扩权让利、承包经营等措施，取得了一定效果但没有彻底解决问题。1998年开始，国企改革打响了真正的“攻坚战”，主要分为两个阶段。第一阶段改革包括国有中小企业改革和国有困难企业关闭破产，到2008年这项工作基本结束。第二阶段改革则是针对国有大企业的改革，包括国有资产管理体制改革和特定问题专项改革。这一阶段的改革极大地优化了国企的外部管理体系，不同程度地解决了企业内部机制问题和历史遗留问题。尽管国企改革“攻坚战”取得了一定进展和成效，但当前国有企业仍普遍存在企业制度不完善、治理结构不健全、劳动人事分配“三项制度”改革不到位等痼疾，时常成为社会舆论诟病的对象。而这些问题都需要在新一轮国企改革中继续加以化解。

在新一轮国企改革中，发展混合所有制经济无疑将成为改革的重中之重。国有企业通过实施股权多元化改革，一方面吸引更多的社会资本与国有资本共同发展，另一方面促进国有企业进一步完善法人治理结构和内部运行机制。在完善国有资产管理体制方面，新一轮国企改革有着颇多令人期待之处。比如，《决定》明确提出，要 “以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。此前，国资委的职能定位是管人、管事、管资产，《决定》提出要以管资本为主，背后隐含的意思是国资委要简政放权，特别是要将所有权与经营权分开，减少对企业经营活动的干预；而国有资本投资、运营公司就是国资委管资本的重要抓手。此外，关于国企红利问题，《决定》也明确提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多地用于保障和改善民生。

黄凤羽：自从1978年以来，国有企业改革一直处于中国经济改革的中心环节。回顾30多年的国有企业改革，我们经历了四个不同的改革阶段，提出了不同的改革思路：1978—1984年，打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，发挥企业的积极性、主动性和创造性。在扩权的同时，以两步利改税政策对国家与国营企业的分配关系进行调整。1985—1992年，沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。1993—2002年，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并且实行“抓大放小”，重点扶持大型国有企业的发展，对中小国有企业采取“放”的态度。2003年以后，大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式；实行政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责。

与过去相比，新一轮国企改革主要包括6个方面内容，具有以下特点：在产权改革方面，积极发展混合所有制经济，更加重视国资和民营资本的公平竞争。混合所有制是所有制改革的重大突破，国有经济和非国有经济有望实现权利平等、机会平等、规则平等。本次改革提出要废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，允许非公有制企业进入特许经营领域，这将会大大拓宽民企的发展空间。在国有资产管理体制方面，以管资本为主加强国有资产监管。这是针对现有模式提出的重大变革，从管企业向管资本转变，是国有资产管理思路的根本转变。在收入分配方面，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，以保障和改善民生。在国有资本控股经营的自然垄断行业方面，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。在健全公司法人治理结构方面，深化企业内部管理制度改革，建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。在破除行政垄断方面，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。此外，更加强调市场的作用。十八届三中全会提出，必须紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，在此背景下的新一轮国企改革，必然要围绕加快完善现代市场体系、促进商品和要素自由流动、清除市场壁垒进行，必须要进一步破除各种形式的行政垄断，推进公共资源配置市场化。

实现公开透明，避免“把国有资产变成谋取暴利的机会”

主持人：国有企业改革一直是个热点，时常出现争议，有时甚至陷入困境。过去的改革中，某些地方和某些人物会借改革的旗号，扭曲改革措施，导致国有资产流失。您认为之前的国企改革中为何会出现这种现象，其症结何在。

黄凤羽：一是之前的国企改革制度不够完善。之前的国企改革没有太多的经验可参照，一直在探索中进行，对可能产生的情况和问题预计不足、认识不清、把握不准，制度设计不严谨、不完善，特别是转让规则和程序存在较多漏洞，对违法违纪问题没有采用强有力的措施加以解决，导致国有资产流失。二是之前的国企改革没有做到循序渐进。鉴于我国经济发展的过程和国企的特点，国企改革不能是运动式、任务性的，更不能操之过急、一蹴而就。之前的国企改革或多或少是为了改革而改革，以行政命令的方式推进企业改制，为改革设指标，甚至把国企当负担，国有资产很容易被低估贱卖、“合法”流失。三是利益驱使。历来的国企改革始终有着一个绕不过去的程序，即股权转让，实践已经证明，这个程序也是最容易出问题的一个关节。之前的国企改革普遍存在管理层收购现象，甚至成为地方国企改革的主要方式，“自卖自买”行为屡见不鲜，暗箱操作问题大量存在。改革中，地方政府工作人员、国企管理者为个人利益贱卖国有资产的问题也屡见不鲜，中介机构不能独立、客观、公正地进行审计评估，往往与企业联手，出具虚假报告，成为国有资产流失的帮凶。同时，大量的国企职工在企业转成私人企业后失去了工作岗位，不仅未能分享到这种改革的成果，反而成为改革的牺牲者，而政府和社会也不得不为此背起沉重的社保负担。

主持人：来自国有企业的高管们，在谈到国企改革时，都有这样或那样的顾虑，国企改革动力明显不足。您认为应该如何改变国企对改革的认识，消除国企改革顾虑，充分释放改革动力。

林江：由于国企的高管在一定程度上是上级任命的，本身具有企业高管和政府公务员的二重性，会尽量避免得罪政府，或者尽量按照政府的意志办事，最终就难免会与市场机制的要求渐行渐远。我认为，上个世纪九十年代中央政府提出要对国企实现政企分离，这是非常正确的主张，有助于消除国企高管对国企改革的顾虑，能够充分释放国企改革的动力。

李一花：十八届三中全会决定提出了建立混合所有制的目标，指明了国企改革的方向。从表面看，建立混合所有制结构，确实可能会存在如何理解、如何把握的问题，对改革者来说，也需要承担一定的风险。但归根结底，国有企业高管的顾虑，在于国企高管长期形成了适应上级行政之手调控的思维，而对市场之手的适应能力较差，还不是真正意义上的具有市场化意识的企业家。面对改革时，他们首先担心的是改革带来的政治风险和个人风险，存在这样或那样的顾虑，不利于改革的顺利推进。因此，消除国企高管的顾虑，对国企改革的推进至关重要。一般认为，国企改革的落脚点是 “建立健全现代企业制度和公司法人治理结构”。要做到这一点，就必须减少政府对企业的行政支持和干预，让国企在市场上自主竞争。在去行政化方面，首当其冲的是取消国企领导人的行政级别。并且，由于良好运行的董事会对国企发展非常重要，因此未来要进一步落实国企董事会的职责，赋予其选聘总经理的权利，而不是由组织部门说了算。此外，还要建立容错机制，让包括国企高管在内的改革者充分释放改革动力，并对借改革之名行个人之利的行为坚决打击，决不手软。

黄凤羽：国有企业高管改革动力不足的原因是多方面的，既有思想认识不足、改革精神不够的主观原因，也有组织体制、改革方式等客观原因。因此，为了改变国企对改革的认识，消除国企改革顾虑，要进一步推动思想解放，达成改革共识,更重要的是通过完善相关制度，提高改革的积极性和主动性，使国企高管勇于参与改革。

一是改革要兼顾既得利益者。改革必然会触动既得利益者的既得利益，为了减少改革阻力，必须要寻找新模式、新路径。新一轮国企改革更加注重国企的长远发展，因此要有改革智慧和策略，改革中要统筹兼顾各方利益，培植培养新的利益群体，用新利益克服老利益，让国企高管们自感压力、自发改革。二是要完善各类配套措施。要完善改革政策，优化改革环境，对国有企业改革涉及的工商登记、财税管理、土地流转、劳动保障等方面政策，进行明确规定，着力减少国企改革的行政阻力。要对国企高管的经济和人事安排进行明确，妥善处理包括人员安置、医疗和养老保险接续等相关问题。三是建立国企经营者激励创新长效机制。要建立公平公正的考核评价体系，对国有企业发展进行客观评判，发挥企业经营者业绩考核的导向作用。要推动国企高管薪酬管理制度改革，个人收入要与企业效益紧密挂钩，激发国企高管参与市场竞争的主动性和积极性。四是推行市场化导向的选人用人机制。十八届三中全会提出，国有企业要合理增加市场化选聘比例。改革中，要逐步推进国企去行政化，要建立合理有效的退出机制，对在企业经营上努力不够和缺乏企业家精神的高管进行妥善处置。要逐步推行职业经理人制度，更好地发挥企业家作用。

主持人：背景材料中，习近平主席明确指出，改革关键是公开透明。您认为在新一轮国企改革中应该如何加强监管，实现公开透明，避免“在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。

林江：国企既然是全体人民所有的，国企运作的公开透明相当于向作为全体股东的全体人民公开透明，接受作为股东的全体人民的监督，这是国企改革的基本思路。问题在于，如何将国企运作公开透明与国企作为一个企业应该拥有商业机密区分开来。我认为，国企运作公开透明，并非指国企的每一项决策都需要向全体市民交代，而是国企的资本经营预算、三公预算需要公开透明，重大决策如果涉及到全体人民的利益，也应该给群众发表意见的机会。并且，国企负责人的工资薪酬水平的增减也要接受人民群众的监督。此外，国企的收益和回报是否需要以某种方式回馈给普通群众，也是需要我们在国企改革过程中认真思考的。

李一花：随着国有资本从竞争性领域退出步伐的加快，有些地方的企业改制被长官意志所控制，如政府下指标、定进度、选买家、定价格，甚至在封闭条件下搞管理者收购，出现了国有资产自卖自买的现象，不仅导致改制后的股份公司的运作不规范，而且不利于国有产权的保护。因此，国有企业改革应力图突破政府干预的体制性障碍，遵循国际惯例，建立一个可转让的开放性竞价机制和交易平台，以确保产权转让的透明化、规范化运作。最近，某些地方成立的产权交易所挂牌上市，为产权的非证券化交易提供了场所，不仅成为物权、债权、股权和知识产权等各类财产权的综合性交易平台，而且成为国有产权有序流动、国内外资本进入和退出的产权转让平台。如果国有企业的资产通过联交所这一“阳光交易平台”，按照“公开、公平、公正”的原则进行交易，将有助于通过开放性的交易平台形成合理的国有产权竞价机制，实现国有资产的保值和增值，同时也为国内外的投资者参与企业的股份制改造提供了平等的机会，推进了国有企业投资主体多元化的进程。

黄凤羽：国企改革之所以会演变成对国有资产的瓜分，关键就在于改革的整个过程没有公开，也不透明，从而导致改革被少数权势人物操纵。一个国有企业要不要卖，卖多少价，都是由权势人物说了算，内幕交易、暗箱操作充斥其间。所以，新一轮国企改革必须要有一套严格的公开透明的监管程序。任何国企国资转让的对象不能事先确定，而是必须公开招标、公开拍卖，其转让资产必须经过有资质的第三方评估机构严格评估，其转让价格必须在公开拍卖的基础上得出。

一是稳步推进改革，不能一蹴而就。国企改革是一项战略性改革，改革的艰巨性和复杂性都很大，对改革不能急于求成，要做好长期改革的准备。实际操作中，各个地方的情况不同，各个企业的情况也有不同，要因地制宜，要符合市场经济规律，成熟一个改革一个，不能简单粗暴地推行行政改革。二是加强国资转让程序监管。严密的国资转让程序是避免把国有资产变成谋取暴利机会的关键。国有资产监管机构要对产权交易机构进行严格筛选和监管，国有资产必须在产权交易机构进行买卖，要公开招标拍卖，实现“阳光交易”。要加强对第三方评估机构的监管，确保审计评估的独立和公平。三是必须加强改革的内外监督。国企改革要建立公开公示制度，要向社会公开改革情况，接受广泛的社会监督。监管部门要加大督察力度，财政审计部门要加强财务审计监督。要对违规违纪问题实行零容忍，对在改革中私吞国有资产、产权转让不规范等问题，必须及时进行检查和查处。四是不断健全国资监管制度体系。要优化国资监管部门的机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的监管运行机制。要建立健全公开透明的国企改革监管配套制度，建立重大事项常态监管制度，明确责任追究制度。■