提高行政事业单位内部控制水平研究

●许维海

提高行政事业单位内部控制水平研究

●许维海

行政事业单位内部控制，是指行政事业单位为实现内部控制工作目标，通过建立健全制度、严格工作程序、落实工作措施，对单位经济活动的风险进行预防和管控。笔者通过多年对各级各类行政事业单位 （以下简称单位）的监督检查工作，对其内控进行了深入调查研究，发现多数单位内控比较薄弱，使单位面临公信力丧失、权力失控、行政行为不当、贪污舞弊和效率低下的风险。2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范 （试行）》（以下简称《内控规范》），可有效解决单位面临的上述风险。只有正视内控工作中存在的问题，并采取切实可行的措施，才能确保《内控规范》的执行和落实到位。

一、行政事业单位内部控制存在的主要问题

从目前行政事业单位内控工作实际开展现状来看，大部分单位内部控制中存在一些不容忽视的问题。主要表现在以下两个层面：

（一）单位层面存在的问题

1、领导层内控意识不够强。内控意识是内控环境中不可或缺的重要内容,评价内控工作的好坏，首先要清楚单位领导层和员工对内控的认识是否到位。只有树立良好的内控意识，才能确保内控制度得以建立健全和有效实施。有些单位“一把手”对内控知识缺乏了解,对内控建设和具体控制实施的人力、物力等方面支持力度不够，抱着内控可有可无的态度，有些单位甚至直接拒绝进行内控制度的建设。

2、决策议事机制未建立。建立决策议事机制，实行重大事项由领导班子集体决定，是提高内控水平、规避风险的有效手段。但实际工作中，有些单位大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的决策往往由单位“一把手”决定，支出由“一把手”“一支笔”签批，未能建立领导班子集体决策制度，民主集中制成为一句空话。

3、人力资源管理不到位。内控从根本上说是对人的控制，人力资源管理是内部环境的重要组成部分。一些单位的领导层不太重视单位的财务和内审工作，也不考虑单位经济活动的规模、复杂程度和管理模式等因素，加上受单位人员编制等方面限制，一些财审专业的人员难以进入行政事业单位工作。为此，领导将一些与财审岗位不适应、不具有相应工作能力的人员安排到财审岗位，造成相关人员疲于应付日常工作，额外承担的内控建设和日常管理的工作成为一句空话，内控建设无人可用、没人负责，加强业务培训、人员评价和轮岗更是无从谈起。

4、激励约束机制不健全。健全的激励约束机制是管理一个单位或团体的有效手段，通过激励约束机制能够激励先进、惩罚后进，对激发单位的正能量、营造良好的竞争环境进而提高内控工作水平的作用较为明显。目前，由于行政事业单位工作业绩难以量化考核，激励约束机制弱化，很多单位人员工作干好干坏一个样、干多干少一个样，致使内控工作难以推进。

5、财务管理体制机制未理顺。由于财务体系在内控建设中起着核心作用，理顺财务管理体制、机制着实重要，但现实工作中，却不尽如人意。在许多单位中，财会工作不受重视、财务部门地位不高是普遍问题，由财务部门牵头的内控工作，难以开展。并且，随着部门预算、国库集中收付、政府采购等财政改革的不断深入，财务部门人手明显不足，不相容岗位相分离要求不能有效落实。同时，许多单位还存在着财会人员的整体业务素质不高、会计基础工作薄弱、会计核算不规范、会计信息失真等诸多问题。

6、内部审计工作不深入。目前多数单位领导对内审工作认识有偏差，造成内审工作机构设置和人员配备不到位，工作力度和工作效果不明显。由于内审工作受本单位主要负责人的指挥，无法有效约束单位领导，形成了内审人员无所事事、内审机构形同虚设的现实状况，使内审工作并未对单位的经济活动特别是内控方面发挥有效作用。

7、外部监督力度不够强。近年来，时常刮起“审计风暴”，但行政事业单位违规违纪问题屡查屡犯的情形仍大量存在，以审计、财政为代表的外部监督，距离理想化的工作目标还有不小的差距。由于外部监督力度不够，在工作中还存在未能形成综合监督、工作中协调配合不够、忽视单位财务管理、轻视内控有效性审计、注重处理单位不注重处理个人等诸多问题，使内控失效者不产生压力，内控工作效果大打折扣。

（二）业务层面存在的问题

从近年的检查情况看，由于行政事业单位内控工作弱化，加上主客观等各种原因，在单位业务层面还存在不少的问题。

1、预算管理方面。随着部门预算改革的不断推进，行政事业单位的预算管理水平有了大幅提高，但在预算编制、执行和决算编报方面仍存在一些问题，如预算编制不够细化，部分收入未纳入综合预算，预算支出中随意扩大开支范围、提高开支标准，预算支出串项、项目资金结余过大，决算编报不够真实、完整等。

2、收支管理方面。在收支管理方面，存在部分非税收入执收项目未做到应收尽收、截留挪用非税收入、坐收坐支资产出租收入、滞留非税收入、挪用专项资金、虚报基数冒领财政补贴、虚列支出等问题。

3、资产管理方面。在资产管理方面，忽视货币资金和银行管理，对应收款清理不及时。并且，固定资产在单位内部实行多头管理，未定期对资产进行清查盘点，资产存在账实不符。此外，对于资产的出租或处置，未经招投标或未经财政部门审批就予以执行。

二、提高行政事业单位内部控制水平的对策建议

(一)单位层面的主要对策

1、增强内控意识。单位领导层特别是“一把手”，要按《内控规范》第六条规定，对本单位内控的建立健全和有效实施负责。各政府部门要通过不同形式、不同层次的宣传，使单位负责人及领导层从根本上转变观念，加强其对内控工作的高度重视，在人力、财力等方面加大支持力度，使其在对内控正确认识的基础上，在本单位营造良好的内控环境。同时，要做好对员工有关内控的教育培训，树立其依法理财的理念，通过各种形式，充分调动整个团队开展内控的积极性和主动性，形成单位 “人人参与内控、人人主动内控”的良好氛围。

2、建立决策议事机制。单位要按《内控规范》的要求，加强内控的组织工作，成立一个能够有效组织开展内控工作的牵头或综合部门，其他部门也要落实专人负责制，建立高效的联动和沟通机制。同时，单位内部要实行内部授权审批制度，建立决策议事机制，大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项由领导班子集体决策，以落实民主集中制，提高单位内控水平，规避单位风险。

3、加强人力资源管理。单位领导层和人力资源部门，要紧密结合单位经济活动的规模、复杂程度和管理模式等因素，将财审人员管理纳入议事日程，采取综合措施提高人员素质，为内控工作投入更大的人力支持。加强与当地政府的人事和编制部门的沟通，吸收一些财审专业的毕业生到财审队伍中来，提高单位整体人员的素质；要把政治思想过硬、业务素质较高、事业心和责任感较强、敢于担当和负责的同志调整到财审岗位；同时，抓好财审人员的培训工作，不断更新业务知识和内控知识。

4、健全激励约束机制。为确保内控工作开展效果，提高单位全员开展内控工作的积极性和主动性，单位应在内控工作方面健全激励约束机制，将内控工作开展情况纳入单位对员工的考核体系中。对员工内控工作实行目标责任制，将工作任务分解落实到每个岗位，明确每个岗位的责任义务，细化每个岗位的具体考核标准。年末，由单位相关部门组成考核组，公平公正地开展考核，并将考核结果与员工评优评先和奖金分配相挂钩，充分发挥激励约束机制的奖勤罚懒作用，促进内控工作的深入开展。

5、理顺财务管理体制。单位要根据《会计法》和《内控规范》的要求，建立并完善会计机构。单位领导层要对财务工作特别是财务部门牵头的内控工作予以高度重视和支持。财务部门本身也要按照“有为、有位、有威”的思路积极开展各项工作，确保内控工作的有力推进。要严格按照不相容职务相分离的原则，对审批、经办、核算、保管、对账、核查等岗位进行工作细分，明确各自的具体职责权限，细化工作流程，确保制衡机制落实到位，减少违纪问题发生的风险。同时，注重强化会计基础工作建设，加强财务人员业务培训和职业道德教育，提高其工作水平，杜绝会计信息失真，充分发挥会计在内部控制中的重要作用。

6、强化内部审计工作。内部审计是内控工作的一个重要环节，对纠正工作偏差、确保内控效果的作用较为明显。以“一把手”为核心的单位领导层，应高度重视内审工作。应专门设置单独履行内审职能的部门，从人力、财力、物力等方面予以大力支持，赋予内审人员必要的检查权。加大审计监督力度，要求其定期或不定期对单位内控工作特别是内控制度建立执行、关键的内控岗位工作开展情况等进行审计。要充分利用内控的内部审计结果，注重内审发现问题的处理整改工作，将其作为干部提拔任用的重要依据，使内审工作充分为内控工作的有效执行保驾护航。

7、加大外部监督力度。内控工作做好，既需要有内部的动力，又需要有外来的压力。财政审计部门代表政府对行政事业单位开展外部监督工作，能够给单位有效开展内控施加压力。为此，各级财审部门要加大力度，在对单位开展各项审计和监督检查工作的同时，要将单位内控工作做为一项重要工作内容进行推进，从其建立、实施、问题、建议等方面进行检查和调查，进一步促进单位内控工作的有效开展。

（二）业务层面的主要对策

目前，行政事业单位应结合实际，严格按照《内控规范》的要求，做好预算、收支、资产等主要具体业务的内控工作。

1、强化预算约束，实现预算管理的全过程。单位应当建立健全预算编制、预算执行、决算编报、预算绩效评价等管理制度，按不相容岗位相分离和相互制衡的原则设置工作岗位，按照政策规定细化预算编制；严格执行预算，规范预算追加调整程序，不得发生串项、挪用等问题；加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时。同时，加强预算绩效的管理，注重对分析结果的使用。

2、注重收支管理，实现对收支的重点控制。单位要按不相容岗位相互分离的原则设置收款、支出、审核、核算等岗位，各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，非税收入应当按照规定项目和标准征收，并按规定程序及时、足额上缴国库或财政专户，同时要严格票据管理。要建立健全支出制度，明确工作流程，细化支出标准，加强支出审批、审核和支付控制，同时加强支出的核算和归档控制。

3、加强资产管理，实现对资产的有效管控。注重货币资金和银行账户管理，不定期进行核查。明确债权的管控责任，历史陈欠要落实专人负责清收，新发生的应收款要执行严格的授权审批。单位应当设立专门的固定资产管理机构，明确工作职责，合理设置工作岗位，实行资产的分类管理，并定期进行盘点抽查，要建立健全资产的购置、使用、处置等关键环节的内部管理制度。

行政事业单位内控建设，是一项长期而艰巨的任务。随着《内控规范》的实施，行政事业单位内控方面的问题将会逐步解决，管理水平也将会大幅度提高。■

（作者单位：黑龙江省财政厅）（本栏目责任编辑：张蕾）