新型城镇化吸引民间资本的关键在改革

◎ 郭文靖

新型城镇化吸引民间资本的关键在改革

◎ 郭文靖

3 月5 日，国务院总理李克强在人民大会堂向第十二届全国人大第二次会议作政府工作报告，在“2014 年工作总体部署”中提到9 项重点工作，其中，“推进以人为核心的新型城镇化”位列第五。但横亘在新型城镇化面前的最大难题，就是钱从何来的问题，无论是基础设施建设、发展经济，还是进城农民融入城市所面临的就业、社保、住房等，都需要大量资金的支持。据国开行预测，2020 年前，新型城镇化至少需要50 万亿元新投资以满足新增城市居民的需求。

我们已经走过的城市化之路，资金需求往往依赖政府投入。而政府投入在财政不足时，基本的路径就是“投资靠土地财政，融资靠贷款举债，偿债靠土地担保”的循环。结果，一方面就是土地财政的风险与地方债务的风险交织在了一起；另一方面就是一些地方的“人为造城”沦为了“鬼城”。可见，传统城市化的老路已在新型城镇化中行不通了。实际上，巨大资金需求政府也无力独自承担。正因为如此，十八届三中全会和中央城镇化工作会议特别要求建立多元可持续的资金保障机制。

在多元资金中最主流、最有潜力的显然就是民间资本，一方面因为我国民间资本确实很富余，截至2013 年11 月末，我国人民币各项存款余额高达102.7 万亿元，仅个人存款就高达45.2 万亿元；另一方面，我国民间资本投资渠道不畅是一个不争的事实，直接导致民间借贷高涨、跟风炒作盛行。如果能够真正释放民间资本的强大活力，新型城镇化的资金难题就会迎刃而解。但问题是，资本都是趋利的，不仅要保值，而且要追求盈利。如果不能解决民间资本的回报问题，无论怎么提倡和鼓励，可能作用都非常有限。

目前，民间资本之所以不愿积极参与新型城镇化建设，主要有两个方面的问题：一是新型城镇化本身的集聚力问题。无论新型城镇化怎么“新”，如果不能积聚产业和人口，民间投资的回报就没有基础保障。然而，目前因为各种资源，大机关、大总部、大学、大医院、大企业以及大的文化体育项目和基础设施，都依然集中在大城市，这就直接导致了无论是产业还是人口，都依然处在向大城市积聚的过程中。如果这种趋势继续的话，不仅无法增强新兴城镇的集聚能力，而且会导致更多的城镇出现“空心化”危机。不从根本上解决城镇的集聚力问题，即使放开民间资本的投资领域，民间资本也不会去。

二是以土地财政为代表的政府逐利问题，导致民间资本盈利空间太小。官员出于政绩的焦虑，雄心往往比财力跑得快。怎么解决资金缺口？我国各级政府已经形成了土地财政的路径依赖，除了卖地收入和土地融资之外，似乎别无他法。所以，一些地方政府在土地有限的情况下，就利用国家城乡建设用地增减挂钩的政策，以至于相当一部分地方出现人为并村、强迫农民上楼的现象。这样的结果，不仅没有解决农民城市化的问题，反而扩大了地产和金融泡沫，让城镇化的成本直线上升，导致对产业和人口的吸引力进一步下降。这种情况下，民间资本对暴利的房地产都要三思，更不必说其它了。

政府投资可以不计效益，民间投资就要盘算投下去是否能赚钱。因此，吸引民间资本积极参与新型城镇化建设，列出新型城镇化对民间资本的商机、放宽市场准入门槛、解决民营企业的融资难题、运用政策的鼓励扶持作用、发挥财政资金的杠杆作用等很有必要，但可能还不够激发民间资本的创业投资热情，还难以形成政府与社会力量共同推动城镇化的发展机制。要真正激发民间资本投身新型城镇化建设的积极性，关键就在于改革，一个是从宏观上明确中国今后城市化的重点，并在公共资源配置上体现出来；二是从微观上彻底退出拿地卖地的土地财政，不再“人为造城”，而要靠市场规律自然成城。

从宏观的角度，虽然近年来城镇化发展可能是历史上最快的时期，但“八五”、“九五”期间才是城镇化发展坚实的时期，这直接为现在的“城市群”建设打下了基础。“十五”以来，国家把城市化发展战略由“严格控制大城市规模”调整为“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，结果一线城市都往“国际性大都市”发展，二、三线城市都往“大城市”发展，城镇就只能简单“人为造城”了。因此，新型城镇化要吸引民间资本，国家就要明确我国今后城市化的城镇化方向，并改变目前大城市在不释放资源的基础上而靠“限购”、“入户”来提高门槛的作法，而要通过实实在在的释放资源，产业下乡、资源下乡，引导人口向中小城市流动。

从微观的角度，就是要学习日韩以及我国台湾地区城市化的经验，用土地开发的财务平衡替代土地财政。政府不能想着靠土地拍卖赚钱，政府所征的地，除了解决底线基础建设和解决人的城市化之外，都不能拍卖，而是要用来建保障房，用来扶持实体经济。资本“逐利”而生，挤掉了房地产市场的非理性繁荣，避免了“造城、扩城陷阱”，才可能提高民间资本进入实体经济投资的积极性。也只有这样，产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，才能自然实现，人们在城市里才进得来、留得下、过得好，新型城镇化才有活力、才可以持续发展。

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨将中国的城市化与美国的高科技发展并称为“影响21 世纪人类社会发展进程的两件大事”。美国的高科技发展实际上是给了我们很多启示的，核心的就是需要更好地发挥政府的作用，但政府必须定好位，不能用行政手段替代市场规律。我国新型城镇化的具体进程和方向，也必须顺应市场规律。民间资本本身就是市场要素，要吸引民间资本积极参与新型城镇化建设，就更应该尊重和顺应市场规律。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，这就要求在新型城镇化吸引民间资本的问题上，政府必须率先改革，由过去的主导资源配置和直接逐利，变为引导和服务资源配置，并为民间资本创造盈利空间。