与其限房价不如捐公租

◎刘云 刘海讯（西南政法大学经济学院制度经济学研究所, 成都610031）

与其限房价不如捐公租

◎刘云 刘海讯（西南政法大学经济学院制度经济学研究所, 成都610031）

十八届三中全会《决定》中提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”，这表明中央对保障房建设的高度重视。保障房建设最大瓶颈是资金严重短缺与投入严重不足，要大幅度增加保障房供给，更好地满足社会需要，就必需在保障房建设资金投入渠道与方式上进行大胆创新，才能促进保障房建设的大发展。

行政调控弊端多

2013年11-12月，继北京、上海、广州、深圳一线城市之后，西安、武汉、南昌、厦门等二十多个二、三线城市陆续加入新一轮楼市调控的行列，从具体调控内容上看，尽管各城市间情况各异，力度与细节上存有差异，但总体来看，二、三线城市的楼市调控政策都倾向于行政调控，从限购升级到限价措施，各城市纷纷推出以限购、限价等为特征的行政控调措施，而广州市国土局2013年11月出台的楼市调控新政“穗六条”更是采取了限购、限贷、限售、限签、限价措施，可谓“五限”齐下。

SOHO中国董事会主席潘石屹在接受网易财经专访时也表示，中国房地产市场受政策影响大，这轮调控差不多有10年了，而且大部分都是行政手段调控，但是这个思路、方式调控了10年还没见效，他认为应该反思一下调控的方法了。

的确，10年以来的房地产调控过多依赖于限购、限价之类行政调控手段，而在市场经济条件下，行政调控手段虽可以用，实际上是个“堵”的办法，因其与市场经济规律相悖，调控效果肯定不会理想，结果是越“堵”越涨。北京调控效果更不理想，2011年以前，山西煤老板、温州老板等外地有钱人大肆在北京购房，使北京房价一路猛涨。2011年以后，北京推出对外地购房人限购措施后，北京房价照涨不误，原因很简单，基于首都的特殊地位，北京有钱的高管、高官、老板实在太多了（其中也包括贪官污吏），即使通过限购把外地有钱人排除在外，北京本地（户籍）大量有钱人的强大购买力仍可轻易推动北京房价一路猛涨。2013年3月底，各地均出台“新国五条”实施细则，北京出台的实施细则被公认为最严厉，但北京房价依旧猛涨。

十八届三中全会出台的长达2万字的《决定》未提及房价调控，但却强调“市场在资源配置中起决定性作用”。这意味着，中央对调控楼市的思路发生了重大变化，就此分析，未来对楼市的调控应该更主要依靠市场的手段，因此限购、限价等行政调控手段应逐步退出市场。

北京房地产一直是全国的风向标，全国要取得好的调控效果，关键取决于北京。鉴于北京特殊地位和有钱人多，房市购买力旺盛的实际情况，按照十八届三中全会提出的市场化改革思路，用市场经济手段控调北京楼市可能更有效。

以非产权性质公租房取代产权性质保障房势在必行

北京作为房地产热点城市中头号热点城市，历来在全国房地产市场特别是在一、二线城市中充当风向标与领头羊角色，北京房地产调控能否取得实效对全国房地产调控成效影响很大，因此对北京房地产调控要有针对北京的具体情况的新思路、新方法。而北京房地产调控方式则是行政限价、限购与北京特色的“住房双轨制”并行，但调控效果并不理想。

北京特色“住房双轨制”是指北京于去年底推出自住型商品房，自住型商品房虽不叫保障房，但明显具有保障房性质，北京中等收入的“夹心层”无房家庭可以申购，一些“夹心层”家庭将会从中受益，这等于把中等收入的“夹心层”家庭也纳入保障房范围。

客观而言，无论是自住型商品住房，还是经济适用房、两限房，虽然售价相对商品房有不小的优惠空间，但在保障房售价随着商品房水涨船高之时，真正符合条件的人未必有购买能力，反而可能成高收入者牟利与寻租工具。

保障房的违规出租并不是新鲜事，从经济适用房到两限房等，保障房之所以争议较大，就是因为制度设计不完善，让保障房沦为权力寻租、财富二次分配的投机品。自住型商品房的分配和监管制度，目前仍未细化，难免让人担忧。今后无论自住型商品房的分配和监管制度如何完善，人们总能找到一条规避政策的道路获取经济利益，这些方式方法可以统称为“上有政策、下有对策”。这就不能不使人担心自住型商品房是否会重蹈过去经适房、两限房的复辙。

鉴于自住型商品房、经适房、两限房这类产权归购房者所有的产权性质的保障房弊端丛生，今后北京保障房建设应以非产权性质的公租房为主，即公租房产权归政府，政府对公租房只租不卖。按建设部规定，从2014年起各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。本文所说公租房即公共租赁住房。

关于“捐建”公租房的设想

如果取消自住型商品房、经适房等产权性质的保障房会带来一个问题，即中等收入的“夹心层”住房保障问题如何解决？建议一律以公租房形式加以解决。过去，公租房即公共租赁住房和廉租住房主要面向低收入户与外来民工，如把公租房范围扩大到中等收入的“夹心层”会带来两个难题：一是需求暴涨，北京首都创业集团董事长刘晓光说，北京一年新增户籍人口60万人，新增常住人口50万人。新增新婚家庭十几万户。一手房一年供应量至多18万套，加上固定数量的存量房，市场一年总共能提供20多万套房，不及新增人口的五分之一。如果照此数据，即使北京市政府投巨资，一年增加10万套公租房恐怕也无法满足需要。二是，自住型商品房等产权性质的保障房建设，虽说政府通过融资、税费上优惠政策鼓励开发商来建，但毕竟是购房者自己陶钱买房，可以说政府只出优惠政策而不掏钱，但产权归政府所有的公租房则应由政府出巨资来建，政府那来怎么多钱？

建议通过“捐建”方式来解决这两个难题。今后，北京的房地产开发商应把其所建商品房按30%乃至更高比例“捐建”给政府作为公租房使用，因为只有30%仍至更高比例，才能满足北京对公租房巨大需求。所谓“捐建”含义有两层，一是大比例无偿捐赠，二是无偿建设。具体讲是指开发商在开发商品房项目时，同时要承担为政府无偿建设公租房的义务。在建商品房同时，由开发商自己掏钱按30%以上比例建设公租房，建好后无偿移交给政府，政府享有对这些公租房所有权和管理权，由政府提供给北京中低收入户居住。同时，政府取消对商品房涨价的任何限制，允许开发商大幅提价销售商品房，以商品房的盈利来“以盈补亏”，弥补开发商无偿“捐建”公租房所产生的巨额亏空并有一定的盈利。

众所周知，如今北京开发商竞拍拿地必须按政府要求配建一定比例具有保障房性质的自主型商品房、经适房、限价房、公租房，如去年11月21日华远地产以23亿元摘得北京门头沟一幅地块。但华远所拿门头沟地块都是以配建自住型商品房等为代价的。政府要求配建经济适用住房0.6万平方米，配建自住型商品住房1.5万平方米。“经济适用住房”房屋销售限价8000元/平方米，“自住型商品住房”房屋销售限价22000元/平方米。

配建与“捐建”区别在于，配建的自主型商品房、经适房、限价房等应按政府规定价格出售，虽售价远低于市场价，但毕竞是购房者掏钱，而不是开发商掏钱，加之政府给开发商相应的优惠政策，主要是税费上优惠，开发商大体能做到保本微利，即使有一定亏损，也可用商品房的巨额盈利来弥补。北京有些地块也要求开发商配建一定数量公租房，但比例低，开发商也能承受。这种由购房者掏钱买房、开发商承担的配建模式对商品房价格影响不大，还能通过增加供给方式在一定程度上仰制房价。

但“捐建”则是指在无购房户付款与政府掏钱情况下，由开发商自己出巨资来建高比例公租房捐给政府，这会造成开发商巨额亏损，开发商只能通过大幅提价销售商品房来弥补巨亏，“捐建”模式直接后果是助长北京房价暴涨，可能涨30%以致更高。

以北京目前高房价，无论北京限购限价政策再严，北京绝大多数中低收入户既租不起房，更买不起房，所以，北京的中低收入户难以从北京限购限价政策中受益，就算通过调控使北京房价降一些照旧买不起，更何况北京高房价几无下降可能。与其如此，不如打破常规，反其道而行之，北京起码可考虑取消一切限价措施，为开发商以商品房大幅涨价方式“以盈补亏”，为政府大量“捐建”公租房创造条件。

北京的中低收入户只能主要依赖政府提供的公租房，而北京1200万户籍人口决定了北京中低收入户数量庞大，这使北京市政府公租房建设与供给负担只能是全国之最，北京市政府对公租房建设有限投入与公租房巨大需求形成尖锐矛盾。唯一的办法是让开发商为政府大量“捐建” 公租房，所以强制开发商按30%乃至更高比例为政府“捐建”公租房势在必行，由此造成商品房价格猛涨只会加重北京有钱人和高收入者负担，让他们为此买单。如此一来，房价涨得再厉害，也只会加重有钱人与高收入者负担。房价越涨，开发商建设商品房积极性越高，相应的，开发商“捐建”的公租房越多，中低收入户住房越有保障。这却是一种市场化改革思路，完全符合“市场在资源配置中起决定性作用”的改革主导思想。

“捐建”的政策依据

“捐建”并非空想，也有政策依据。2007年8月14日新华社发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确提出：“（七）多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租房供应。”此意见中“鼓励社会捐赠”一词值得我们关注，而开发商以“捐建”方式为政府无偿建设、提供公租房的行为实际上就是种“社会捐赠”方式，因此，“捐建”是完全符合国务院的文件精神的。考虑到住房是种高价值特殊商品，社会上愿意捐赠公租房的单位和个人很少，捐赠数量自然是微乎其微，这就需要我们广开“捐源”。而通过“捐建”方式，将迫使开发商向政府大量“捐赠” 公租房，这样公租房严重短缺的局面将得到很大改观。当然，开发商“捐建” 公租房是不情愿的，是被迫的，但政府可以强制开发商“捐建”，否则取消开发商土地竞拍购买与建设商品房资格，开发商不干也得干，否则就没有资格拿到地皮与开发商品房，这将迫使开发商将高得离谱的暴利通过“捐建” 公租房方式返还给社会中低收入家庭，有利于缩小贫富差距，构建和谐社会。

“每个家庭有房住”是一个文明社会起码目标，也是市场经济下每一个责任政府必须提供的“公共产品”，虽说“捐建”会导致商品房价格的大幅上涨，但能通过公租房有效解决中低收入家庭住房难问题，实现了“每个家庭有房住”目标，这比单纯用行政手段调控房价更有意义。