产城结合——工业园区建设中不可忽视的一个问题

◎ 王征（济南社会科学院经济研究所，济南250099）

产城结合
——工业园区建设中不可忽视的一个问题

◎ 王征（济南社会科学院经济研究所，济南250099）

在我国工业化与城市化的过程中，产业发展与城市建设的脱节现象已成为一对比较明显的矛盾，这在城市新区建设和工业园区的发展中表现得尤为突出。产城结合是推进新型工业化与新型城镇化的有效途径。我国工业化尚未完成，城市化发展正处于关键阶段，在新一轮新型工业化和新型城镇化的过程中，应当注重产业发展与城市建设的有机结合，实现“双轮驱动”，良性发展。

产城结合 城市功能 新型工业化 新型城镇化 双轮驱动

产城结合是当前我国经济转型发展的必然要求，是实现经济产业化与服务化并举接轨的有效途径，有利于优化城市空间结构，进一步明确和提升城市的主体功能。从城市发展的源流上分析，“城”的含义乃是划地为城，“市”就是人们集中进行交易的地方，这说明城市的经济功能是与生俱来的。要想交易首先要拥有产品，也就是说要发展实体经济，于是城市里面就有了产业，可见城市与产业之间具有一种天然的、相伴相生、“不弃不离”的关系。很显然，居住在城市里面的人群要想生存，就必须要先劳动，其他的社会活动才有所依托和附着。古人云，有恒产者有恒心。有了兴旺的产业，城市才能够发达；而宜居的城市，又能给产业发展提供场所，二者形成了一种有机的互动关系。但是后来随着城市空间的扩大和交通条件的发达，城市建设和产业发展之间开始出现脱节。应当说，适当的功能分区对于城市的合理发展是必要的，但产城分割的现象过分严重，就会导致城市的“空心化”。一个长期患有“产业贫血症”的城市是不可能具有真正长久的活力的，因此，在今后的经济发展中，注重产城结合已是势在必行。尤其是在新一轮新型工业化和新型城镇化过程中，更要抓好产城结合，实现“双轮（新型工业化与新型城镇化）驱动”、“产城（园区建设与城市发展）共融”。

1 产城结合的含义

产城结合理念是基于空间经济学理论对产业发展与城市建设规律和趋势作出的科学把握，是对我国工业化和城市化发展经验教训的科学总结。产城结合是合理布局产业园区空间范围、优化提升城市功能的重要手段，也是我国现阶段产业转型升级、优化产业结构的内在要求。产业是城市的骨骼，城市是产业发展的温床。这里的“产”主要针对产业园区，“城”主要指城市或者城镇赖以依托的城市，产城结合是指产业园区与城市（镇）在空间布局和功能作用上的耦合，努力实现产业园区和城市（镇）新区城市功能、市镇功能与环保功能的有机融合，以实现产业布局优化、城市功能提升，其本质问题在于产业布局是否符合城市的战略发展目标。

我国近年来工业化和城市化发展所取得的成就是世人有目共睹的，但是也带来了许多新问题。比较明显的表现就是产城脱节的“两张皮”现象：许多新建城区与产业园区在空间与功能方面严重分离，“白天机器隆隆，晚间一片鬼城”，就是对有些地方产城脱节现象的生动写照，这样的发展方式无论如何不能说是良性和健康的。当前我国的工业化和城市化进程已经进入关键时期，新型工业化与新型城镇化是摆在我们面前的艰巨任务，新城区建设和产业园区建设是目前各地城市发展的主要内容，在这种条件下，抓好产城结合是一项重要而迫切的任务。

产城结合思想从根本上讲是主张城市发展要遵循持续、协调的原则，立足于将产业发展和城市建设有机结合起来，其内容大致可以包括以下几个方面：首先，是城市多方面功能的协调，不仅要注重城市的产业发展，还要综合考虑宜居程度、服务完善程度、生活便捷程度和文化氛围如何等因素。既要注意利用城市的集聚效应和极化效应促进产业发展，又要注意通过产业水平的提升来带动城市设施建设与社会发展，做到以城带产、以产旺城。其次，要安排好生产部门与生活服务部门的有机联系，搞好生产配套和生活服务配套，让生产部门的工作人员能够就近享受到便捷的生活服务，同时也让市民能够就近实现就业。再者，要便于实现人才、物资、资金、信息的有序流动，以便于其在产业部门与城市功能部门之间、城市各功能区之间合理流动，进而提高要素资源的配置效率和实现城市整体竞争力的提升。

2 产城脱节的表现

其一,“空心化”现象的出现。集中表现为老城区产业的衰落，新建城区缺乏产业发展的支撑，产业园区缺乏生活设施的支撑，收工以后就成为“鬼城”。其二，产业门类之间欠协调。对于大多数城市来说，处于产业价值链末梢的产业过多，而能够占领产业制高点的新兴产业太少，致使总体上产业发展处于较低水平，拖了城市发展的后腿。其三,城市功能的周全性还有所欠缺。体现在功能区域的划分过于呆板，新建成的区域多以投资项目的需求为引领，基础设施的设计也均以工业生产为指南。对生活性设施重视不够，不仅缺乏必要的生活设施，而且在生产区域与生活区域之间缺乏必要的有机连接，彼此间缺少对方的有效支撑。其四，由于片面强调功能突出，导致了园区规划安排与新城区规划安排之间的割裂。园区规划与新城区规划各自为政，过分强调自己方面的作用：在园区规划中，片面注重生产安排，忽略生活安排，缺乏生活设施的支撑；在新城区规划中，又对于与生产的配合有所忽略，缺少生产设施的支撑，使居民每天相当一部分时间花费在上下班的路上。其五，在管理体制方面缺少应有的配合，这成为妨碍产城结合的重要因素之一。有关管理部门工作中“缺位”和“越位”的现象都有所存在，有利益的地方抢着管，但责任的地方互相推。园区在用地规划方面说了不算，政府在这方面往往有考虑欠周或者有所偏颇，致使产、城建设之间缺少配套衔接，彼此之间功能设计单一，不能达到复合型的要求。

3 产城脱节的原因分析

在当前我国大力推进工业化与城镇化的过程中，一种普遍通用的模式是：围绕主城区边缘地带的城乡结合部，建立各种类型的用于工业项目开发的产业园区；或者是在城市外围与产业园区相配套，建立用于居民居住的新城。其弊端是：第一，规划环节中缺少统筹安排。在这一过程中，城市发展总体规划、相关控制规划与产业园区的设计规划分别独立编制，因为出发点不同、设计理念也就相应地有所不同，设计出来的结果在各有关功能分区的空间安排方面往往就缺乏内在的相关性，难以顾全生产、生活、服务等方面的综合要求，甚至会在某些细节方面产生矛盾和抵触。某些城市由于正处于工业发展的风头上，造成工业用地安排严重超标，其他的功能安排则跟不上，导致城市发展局部滞后，总体失调，这不仅会影响城市化的健康发展，也会反过来影响产业发展的后劲。第二，园区建设导向单一。过度考虑生产功能而对配套服务有所忽略，使园区定位局限于单一的生产型，甚至出现园区规划跟着招商引资步伐走的反常现象，使得园区被不同的项目、不同的厂房凌乱分割，布局缺乏整体性，在这种情形下，园区的社会往往就会边缘化。第三，工业化发展与城镇化推进之间缺乏协调。某些地方产业园区与城市城区之间的交流通道不畅或者基本上就没有建立起来，以致出现了“有业无城”或“有城无业”的困境。

4 深化产城结合的路径选择

目前，各地都在把新型工业化与新型城镇化作为重要的发展战略，纷纷结合当地的城市特色与产业优势探索产城结合的发展途径。经验证明，若想实现城市的持续发展和产业园区的兴旺壮大，应当从以下几个方面抓好产城结合：

一是要树立适度超前的规划意识，拓宽视野，立足长远，多方求证，科学规划，使新城区和园区建设具有广泛的适应性和互补性，便于统筹发展。抓好规划的集成配套，既要适宜生产，还要适宜生活，又要适宜发展现代服务业。要将产城结合的理念贯穿规划过程的始终，搞好部门联合，统筹考虑资源安排。既要充分利用资源空间，又要留足发展余地和人性化的休闲空间。还要注意实行“弹性规划”，在产业园区和新城区的开发建设过程中，充分顾及未来的趋势发展要求，预留出一部分发展空间，以作为完善城市功能的备用区域。

二是要抓好产业转型升级，建立有力的产业支撑体系。我国大多数地区现在正处于工业化加速进行的阶段，建立完善的现代产业体系势在必行，而且还必须与现代城市（镇）体系相互适应，相互促进，以克服产城之间功能不匹配、结构不合理、功能不协调的状况，进而克服产城之间各行其是、连接松散、分头发展等问题。在推进产城结合的过程中，抓紧“转方式、调结构”，发展与当地特点相适应的产业集群，延长相关的产业链,构筑特色园区，形成城市产业特色。

三是要完善城市（镇）功能，注重城市（镇）功能多元化，提升园区功能，既要重视其生产功能，又要重视服务功能，实现园区效能的复合化。要抓好园区作为城市发展的功能化载体的相关建设，不仅要将园区作为产业发展的载体，而且要将其作为城市功能区的有机单元，完善综合功能，促使其由单一的生产型向多功能区演化。

四是要抓好基础设施的完备化，结合园区配套建设，健全各类公共服务设施，建立完善的产业和城市（镇）服务体系，为生产生活提供便利条件。在园区大发展和快速城市化的背景下，由于各种主、客观条件的局限，往往导致基础设施的发展滞后，这不仅制约了园区的发展，也影响了城市功能的发挥，而完善的基础设施（包括交通设施、市政公用设施以及环保设施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能区之间的联系沟通，有利于园区建设朝多元化的方向发展。

五是要注重优化布局，抓好集约用地，兼顾产、住、商用地的合理配比，明确短、中、长期的发展目标，防止某一方面用地过度，以保证新城区和产业园区的可持续发展。

产城结合是一项系统性很强的工作，涉及城市发展的方方面面，要求从规划到建设的各个环节都要树立统筹兼顾的观念，同时完善和明确各方面的管理职能，为产城结合提供强有力的政策保障。使产业发展与园区建设形成良性互动的局面，实现功能多元、产城交融、配置集约、生态优美，进而推动新型工业化与新型城镇化双向融合，推动城市经济持续、协调、健康发展。

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