我国养老金双轨制改革问题探析

张飞霞

（兰州商学院 长青学院财经系，甘肃 兰州 730020）

我国养老金双轨制改革问题探析

张飞霞

（兰州商学院 长青学院财经系，甘肃 兰州 730020）

我国养老保险双轨制是我国计划经济体制向市场经济体制转型时期的产物，是指企业与机关事业单位采取两种不同的养老体系。随着经济的发展，双轨制的弊端越来越明显，已成为阻碍社会公平实现的因素之一。

双轨制；养老保险；机关事业单位；企业

一、双轨制养老保险制度的产生

我国养老金双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。企业职工实行“缴费型”统筹制度，即社会保险型模式；机关和事业单位公职人员的退休金由国家财政统一发放，即国家保障型模式。我国养老金双轨制在建国初期已存在，当时企业职工的养老依据1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，政府机关与事业单位公职人员养老则依据《中央级直属机关暂行供给标准》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，且其养老标准优于企业职工。1958年，国家发布《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，在原有制度上放宽了机关事业单位职工的退休条件，提高了待遇标准，同时将国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体的工作人员退休办法统一起来。1978年，由于国家整体形势的变化，国务院发布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等文件，对于之前的制度进行了一些修改，重新将干部和工人统一的退休、退职办法区分为两个不同的制度。上个世纪90年代后，企业职工养老保险改革逐步进行，机关事业单位退休制度则一直停留在试点和探索阶段，基本上仍然延续着20世纪50年代的退休金制度，使得两个群体的养老保险制度开始分离，最终形成双轨制养老保险制度。

二、当前我国养老金双轨制试点改革

1992年，原人事部在云南、江苏、福建、山东等地进行局部试点。1995年国家发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，各地均开展机关、事业单位养老保险改革探索。2008年，国务院重启事业单位改革，设立山西、上海、浙江、广东、重庆共五个试点，要求事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。但是在试点的过程中由于各试点地区政策的地域性较强导致政策发展不均匀、统筹层次较低、部门分割试点引发不同群体的利益冲突等因素，使得养老金的试点改革效果不甚理想，阻碍了全国养老保险制度改革的顺利进行。直到2014年5月15日国务院发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》），自7月1日起实施，其中明确规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。《条例》的颁布为彻底取消养老金“双轨制”迈出了坚实的一步。

三、双轨制养老保险制度存在的问题

（一）阻碍了人力资源的合理流动和配置

市场机制配置下的劳动力资源是供求双方之间的双向选择。机关事业单位职工没有养老金个人账户，一旦进入企业工作就得重新缴纳养老保险。虽然国家曾出台政策就机关事业单位职工和企业职工的人员流动的养老保险制度进行了相应规定，但是由于企业和机关事业单位的待遇差距太大，很少有机关事业单位的职工愿意到企业工作，导致优秀人才集中在机关事业单位。现行制度下的劳动力流动多数意味着要放弃当前积累的养老权益，这导致劳动者流动成本的增加和流动可能性的降低，劳动力供给主体不具有真正的“自由”。

（二）加剧了社会的不公平

当前养老金不公平主要表现在两个方面：一是缴费标准上的严重不公。机关事业单位退休职工吃“皇粮”，不用缴纳养老金，退休后却可以拿到退休前工资最多90%的退休金，而企业人员本人缴纳8%的养老金，退休后拿到的养老金约为在职职工工资的50%～60%；二是退休后养老金领取金额标准的严重不公。2013年3月中国社会科学院发布的《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，被调查的75.4%的企业职工养老金不高于2 000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4 000元，两者所得与付出的不对等容易使企业职工感到不公平，而这种不公平感有可能会引发群体的矛盾，进而影响到社会的和谐与稳定。老有所养，不应该因为从事的工作不同而产生差别。受这种不公平待遇的影响，广大企业职工中断缴费的现象较多，据统计，截至2013年累计有3 800万人中断了缴纳保险。据人社部调查，约有23%的工作人口中断了缴费。取消养老金双轨制，填平存在的保障落差，才能真正消除养老保障的不公平。

（三）增加了国家的财政负担

我国机关事业单位人员的退休金制度属于国家保障模式，机关事业单位中退休人员的养老金由国家统包，政府从当期财政收入中根据支出需要划拨资金进行全额支付，既没有专门的预算科目也没有专门的养老金基金，这种财政收入与退休费用混在一起管理的“现收现付”式养老金资金运作的模式，随着机关、事业单位职工待遇水平近年来的不断提高，制度设计缺乏相应的调整机制，人口老龄化、机关事业单位职工人数的增加，给财政带来的压力不可小觑。据统计，2009年城镇单位就业人员12 525.8万人，其中机关单位职工1 183.3万人，事业单位职工2 929.8万人。［1］

（四）养老金入不敷出，资金缺口大

目前，发达国家与发展中国家都承受着来自老龄化的养老金压力。美国2012年5月测算的结果是，基本养老保险制度首次出现收不抵支的时点是2021年，继而基金储备枯竭为零的时点是2033年；中等发达国家韩国收不抵支的时点是2035年，基金枯竭的时点是2060年；人口只有470万的发展中国家哥斯达黎加首次出现收不抵支的时点是2038年，基金殆尽的时点是2043年。［2］人口老龄化的加剧，制度设计导致的转轨成本等因素，导致我国养老金入不敷出，存在较大的资金缺口。到2050年，中国60岁及以上人口占比是32.8%，而美国仅为27.0%，哥斯达黎加是30.2%。美国社保基金截至2012年底是2.73万亿美元，当年养老金支出是7 830亿美元，备付能力是347%；而中国仅为154%（2.4万亿/1.5万亿）。换言之，美国的基金规模足以支付3年半的养老金支出，而中国只够支付1年半。据此判断，目前，中国养老金隐性债务的规模肯定大于20万亿。［3］巨大的养老金缺口如何保证人们的日后生活成为人们关注的焦点。

四、全面取消双轨制养老保险制度的对策

（一）建立最低养老金制度，维系底线公平

“底线公平”理论是从社会公正和发展的角度出发，强调对社会发展过程中处于弱势群体利益的保障，强调“公平”是一种适度的公平。它是一条政府和社会必须保障、必须承担的责任底线。该理论应用到养老保险中，即为确定各地区的“最低养老金标准”，以保障退休人员的最低生活为基准，使他们不会因物价上涨而降低生活水平。最低养老金标准不受到个人职务、工作年限、缴费基数等因素的影响，是退休人员养老金收入的保障线。由于退休人员曾经为经济发展做出了重大贡献，有权利共享经济发展的成果，所以最低养老金应该高于贫困线或者最低生活保障标准，其保障水平因各地经济发展水平不同做适当调整。由政府确定一个最低养老保险的底线值，底线以上的靠市场来调节，底线以下的要靠公共财政政策来调节。这样一方面可以有效保障养老金过低人群的基本生活。另一方面，在满足人民的基本生活需要之后，市场、企业和个人可以再进一步自我保障。

（二）构建多层次的养老保险制度

无论是城镇职工还是机关事业单位职工，单纯地依靠基本养老保险无法很好地满足退休后的生活水平，所以应该构建多层次的养老保险制度。

1.第一层次——基本养老保险

基本养老保险=基础养老保险+个人账户养老金。这一层次的养老金应以强制性、公益性和互济性为基本原则，通过这一层次不仅真正实现了主体之间的公平,而且体现了养老保险制度的效率原则。第一，机关事业单位职工的基础养老金仍然按照所在地上年度职工平均工资的20%发放，这一部分不受职工缴费基数的限制，只要缴费累计满15年都可以领取基础养老金。退休者有权利共享经济发展的成果，这部分体现了养老保险的公平原则。第二，个人账户养老金的多少和个人对社会贡献的大小相关联。个人对社会的贡献大、缴费基数高、缴费年限长，相应的养老金就高；反之，个人对社会的贡献小、缴费基数低、缴费年限短，相应的养老金则低，这一部分充分体现了养老保险的效率原则。基本养老金与城镇职工基本养老金采用相同的筹资模式、计发办法和待遇标准。

2.第二层次——补充养老保险

补充养老金包括针对机关事业单位设立的职业年金和针对企业设立的企业年金。公务员和事业单位工作人员应当建立统一的补充养老保险，即机关事业单位工作人员的养老金将由基本养老金和职业年金组成，这一部分应该具有强制性。企业年金是企业根据单位的经济效益采取的一种补充养老保险制度，目前是一种自愿行为。企业年金不仅有利于提高劳动者的退休生活水平，也有利于调动职工积极性、吸引和保留人才。由于企业年金和企业的经济效益挂钩，经济效益好的单位的职工有企业年金或者缴费的比例较高；而经济效益差的单位职工没有企业年金或者缴费的比例较低。但是从实际情况来看，真正需要企业年金的往往是经济效益差的单位的职工。这种没有强制性的企业年金反而人为地加剧了社会的不公平。所以，从公平的角度出发，补充养老保险这一块也应该由自愿性转变为强制性，国家强制要求所有企业设立企业年金，同时机关事业单位的职业年金也必须具有强制性。

3.第三层次——个人储蓄养老保险

个人储蓄养老保险是个人根据自身的经济条件，采取自愿的原则，选择经办机构如银行、商业保险公司来保障自己的晚年生活，它是一种自我养老。鼓励自我养老，一方面可以减轻国家的财政负担，另一方面可以保障职工的老年生活。

（三）做实个人账户，限制隐性债务规模的扩大

从2006年1月1日起，政府规定个人账户缴费比例从11%降低到8%。个人账户资金全部由个人缴费构成，单位缴费全部融入社会统筹用于支付当期的养老金开支，这为做实个人账户迈出了坚实的一步。做实个人账户，可有效缓解养老保险转制成本的压力。做实个人账户应从以下几方面入手：首先，在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，对现行企业职工基本养老保险制度进行矫正和完善，基金管理也由原来的混账管理改为分账管理，独立运营，互不挤占；其次，统筹基金用于当期养老金的发放，个人账户基金储存积累只能用于个人养老，实现个人账户基金由空到实的根本转变。［4］

合理控制隐性债务的规模，一方面，可以通过发行政府认可债券方式来逐步偿还养老金隐性债务。政府发行的债券是以未来税收为保证，这就将隐性债务的偿还分摊到几代人身上，而不是集中于一代人，有利于代际公平。另一方面，不断完善我国现行的三支柱养老保险体系，第一支柱社会养老保险，第二支柱企业补充养老保险，第三支柱个人储蓄性养老保险。在社会养老保险的基础上，大力推行企业补充养老保险，要求建立企业年金制度，强制要求用人单位和职工必须参加，同时大力宣传商业保险，鼓励人们购买商业保险，以减轻养老基金负担。

［1］吴昊.退休养老缘何受一肚子气［J］.城乡统筹，2011，（5）.

［2］刘晓梅，卢立群.国外养老金改革经验及对中国新农保的启示［J］.农业经济问题，2013，（5）.

［3］储昭将.我国养老保险制度研究——基于公平视角［D］.南京大学，2013.

［4］田逸娇.关于养老金双轨改革的一些思考［J］.财经论坛，2013.

［责任编辑：杨晓丹］

Analysis of China`s Pension Double Track System Reform

ZHANG Fei-xia
（Economics Department,Lanzhou University of Finance,Lanzhou 730020,China）

China's old-age insurance system is formed as a result of China's special conditions,is a product of our country from planned economy system to the market economic system during the transition period, refers to the enterprises and institutions to adopt two kinds of different pension system.With the development of economy,obvious shortcomings of dual track system is more and more obvious,has become the main obstacle to the realization of social justice.

double track system;endowment insurance;institution;enterprise

F840.612

A

2014－06－15

1671-6671（2014）04-0005-04

兰州商学院长青学院校级课题

张飞霞（1978－），女，甘肃白银人，兰州商学院长青学院财经系副教授，研究方向：公共财政与公共经济。