城管强制执法中的行政伦理困境与对策研究

胡超　罗晓霞

摘要：近两年来，屡见不鲜的城管强制执法事件引起了社会的广泛关注。这也让城管这一职业陷入尴尬境地，一方面是执法的困难重重，另一方面是道德的约束。本文通过分析城管执法中的行政伦理问题，旨在为我国城管科学执法提供一些对策。

关键词：城市管理；强制执法；行政伦理

一、 概念界定

（一） 城管。城管，有两层含义：第一层含义是指城市管理，它的对象是城市这个开放而复杂的庞大系统，主要采用经济、行政、法律、技术等手段以及运用决策、组织、计划、指挥等一系列机制，并通过政府和市场与社会的互动对城市的运行和发展所进行的规范协调、决策引导、服务和经营行为；第二层含义是指从事城市管理的工作人员，是独立的执法主体，通过行使相对集中的行政处罚权来查处违法行为，同时又必须对其作出的具体行政行为承担法律责任。本文中的“城管”偏向于第二层含义，“城管强制执法”则指从事城市管理的工作者在执法过程中的行政强制以及暴力执法等行为。

（二） 行政伦理。行政伦理即行政道德，它主要遵循“责、权、利”的统一，同时把协调个人、组织与社会的关系作为核心的具体行政行为准则和规范系统。行政伦理作为行政管理领域中的一种角色伦理，主要是指针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则与规范。

二、 城管执法中的行政强制问题分析

行政强制是指通过限制公民、法人或其他组织的权利，以增加其责任的一种行政权力。目前，我国在法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、部门规章等领都设立了大量的行政强制，但是由于行政强制权所涉及的法律依据非常庞杂，同时它的设定和实施比较混乱，所以权属多头以及权限界定复杂混乱的现象常常出现在城市管理的许多领域，以至城管执法人员在具体执法办案的时候无所适从，导致城管执法的效率低下 。

而另一方面则体现在城管系统中部分工作人员自身素质较低，不知如何科学执法，只能通过野蛮行为来行使自己的权利。在实际的管理工作中，强制是一种必需的行政手段，但同时也需要充分尊重行政相对人，毕竟强制只是手段，不是最终的目的。城管正当合法执法并不是说他们可以任意、嚣张地行驶行政管理权力。科学的城市管理需要城市管理工作人员改变管理理念，要将“包容的精神”融贯在城市管理工作过程之中。在快速的城市化进程中，大的方面政府与民众的努力方向尚比较接近，却在某些具体问题上，政府的决策和考虑可能与民众的实际需求相悖。在这种情况下，城市管理员作为城市基层管理者，就好比是夹在政府和民众的中间的一块夹心饼，必须承担起承上启下的责任。因此，城管部门必须从各个方面努力来履行好自己的职责。

三、 城管执法中的行政伦理困境

（一）城管执法的现状。随着我国改革开放的不断深入和城市化的加剧，我过城市发展过程中也出现了一系列问题。 而街头摊贩管理涉及对象的复杂性使得其成为城市治理的难题。在这种背景下，城管执法人员不可避免地将触及不同群体的利益。而许多被管理者由于法制观念淡薄，或者对自己生存现状的不满，无法配合与理解城管的执法， 有些甚至暴力抗法采取过激行为殴打执法队员。另一方面，城管执法人员在面对复杂的工作环境时，有时会缺少理性于科学的办事方法，常常出现殴打商贩暴力执法的现象。近些年来，频繁发生的暴力执法于暴力抗法事件已经成为阻碍城市管理于发展的突出问题。

（二）城管执法过程中不当行为原因分析。城市管理需求的增加与立法滞后的矛盾以及频频出现的城管强制执法与暴力执法现象把城管这一职业推到了舆论的风口浪尖上。如何有效管理是执政者必须认真对待的问题，探究城管执法过程中不当行为出现的原因，可以从多方面来分析：

1、立法本身的滞后性。当前我国的城管综合行政执法主要以《行政处罚法》第十六条的规定及国务院的一些文件为依据，但是这些法律和文件对如何执法的详细规定很少，大多仅局限在鼓励各地尽快完成体制改革。这样就必然会导致城管执法人员在执法范围、执法程序及手段等方面无所适从，或是为现实执法的需要而大量滥用执法程序和手段。这种滥用在某种程度上会让普通公民认为是一种不文明、不规范甚至是违法执法。而这种对立情绪的产生必然会加大城管综合执法的难度。立法滞后性另一方面表现为，城管综合执法涉及的处罚项目有几百项之多但是集中处罚却只涉及七个方面。并且这些处罚项目大部分是各个部门出于本部门的利益而设定的法规或规章而不是法律规定的，因此必然会导致相互冲突和矛盾，而综合行政执法部门执法时遵循的处罚规定本身就是相互冲突和矛盾的，这必然会导致无处适从的局面出现。此外，部分法律、法规规定本身的立法技术不太科学从而影响了执法效能与执法权威。

2、城管执法程序不规范。在实际的城管执法过程中城市管理工作人员在多数情况下并未遵循法定程序，尤其是在行使某些影响公民权利与义务的具体行政行为时。执法程序违法在具体行政处罚案件中屡见不鲜，如在不开罚单也不说明原因的情况下没收商品，简单粗暴的执法方式等都严重损害了城管队伍的社会形象。此外，执法违法、滥用职权、以权谋私等现象在城管执法中经常存在。

3、 部分执法人员自身素质不高。城管执法人员的自身素质与执法效果及城管的社会形象是正相关的。但是目前部分执法人员在执法过程中体现出较低的自身素质。主要表现为部分城管执法人员法律意识淡薄，滥用权力；部分执法人员文化素质不高，采取极端的过激的行为。这些将制约城管发展，加大城管执法的难度及力度。

4、城管执法相关法律保障机制不健全。我国到目前为止都没有一部关于城管执法的专门法律，城管执法的法律效力和法律地位也明显不足。同时，对城管执法人员的具体权利义务、法定职责与履职范围等问题并未做出明确规定，从而导致城管执法的范围不断扩大。此外，我国城管执法中缺乏有效的监督制约机制，城管执法者便可以任意使用行政处罚自由裁量权，这就使得城管人员执法方式简单化、粗暴化，从而大大增加了城管暴力执法事件的发生机率。

四、 城管执法行政伦理困境对策分析

（一）建立城市管理法律新体系。完善立法是进一步促进城管执法规范化的前提。逐步建立完善的城市管理法律新体系是从立法上解决城市管理过程中出现的诸多问题的根本。具体来说可以从城市发展的新形势与新要求出发，尽快修订和完善我国原有法律、法规和规章中不符合现代城市发展与管理的内容；明确原有法律、法规和规章制度中职责不清、法律责任含糊的内容；对原有相互冲突、操作性不强的规定进行修改和规范；针对城市发展过程中出现的新问题而原有法律中又没有涉及的情况必须尽快出台相关的法律规定，让新问题的治理有法可依。

（二） 规范城管执法程序。在城管执法过程中，执法程序合法是其实体合法的保障。城市管理的行政执法机关必须在遵循《行政处罚法》以及有关法律法规规定的基础上从本部门的实际情况出发，建立一系列程序性制度以确保执法程序的规范化与合法化。同时制定出具体且有操作性的行政执法决策程序和执行程序，并充分利用各项监督机制来保障各项制度的规范化运行。

（三） 提高执法人员的整体素质，增加社会服务型人才对城市管理职位的贡献。通过提高行政人员的选拔标准，加强对城管执法人员的职业伦理与职业道德教育，同时在行政执法者与执法对象之间建立畅通有效的沟通交流机制。此外，城管执法人员的招聘选拔中，应该加大对其的思想道德品德好坏的考量。可是适当增加社会工作专业人才在城管执法人员中的比重。社会工作专业人员拥有助人自助的理念，同时具备与人进行有效的良好沟通交流的专业素质。因此，这种社会服务型人才应该发挥其应有的作用，为城市管理提供一种新型有效的管理途径。

（四） 健全城管执法的保障机制。健全城管执法保障机制具体来说可以从以下几个方面着手：第一，加快立法进度， 建立法律保障机制， 提高立法水平。第二，应当赋予城管部门一定的强制执行权。第三，应当赋予城管部门多种行政处罚权。第四，要尽快建立行政执法经费由财政统一拨付的制度。

（五）加快由城市管理向城市治理转型的步伐。十八大以来，全面推进社会建设和社会治理制度体系创新逐渐成为全党工作重心。新型城镇化背景下，城市管理向城市治理转型是城管体制改革的新路径与新方向。城市管理向城市治理转型，让更多的社会力量参与到城市管理的过程当中来，不仅可以实现管理资源的多元化和多样化，管理的方式和途径也会增多。而社会民众的参与一方面会增加他们对城市管理的认识，另一方面能够使他们从行政主体的角度来体会城市管理行政执法中的困难和不易，从而能够有利于广大民众自觉遵守城市规章制度，从自我约束的角度来减少城市管理中的矛盾。

五、 总结

城市管理对城市居民的生活质量、城市秩序的维护都有至关重要的作用。而城管执法人员是否有效、科学地发挥其管理职能是城市管理中的最重要的环节。城管执法人员的行政伦理困境要求加强城管人员的职业道德与职业伦理建设已到达社会公众对其形象的期望。同时相关法律法规的建立、补充与完善以及监管部门等外部力量的有效监督能够促进行政人员执法规范化、科学化，最终有利于我国城市管理与城市发展。（作者单位：湖南农业大学公共管理与法学学院）

注：此论文受湖南省十二五规划重点学科湖南农业大学公共管理一级学科资助。

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